行政权力下放的实践：基于职权委托的解释.pdf

伊犁师范大学学报Journal of Yili Normal University2024年3月第42卷第1期Mar.2024Vol.42 No.1当前行政执法体制改革的重点呈横向集中向纵向下放转变。2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发 关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见，2021年印发 中共中央、国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见（以下简称“两个意见”），均明确表示要推进行政执法权向基层下沉。现行 中华人民共和国行政处罚法（以下简称 行政处罚法）第24条第1、2款为乡镇和街道行使行政处罚权提供实体法依据。在中央政府和法律规范的引导下，各地区纷纷出台行政权力下放清单，开展行政权力下放的实践。此次改革将原属县级以上政府及其职能部门的部分行政职权交由乡镇和街道，强化了乡镇和街道作为基层治理主体的行政执法资格，除赋予乡镇和街道行使行政处罚权外，还将其他与基层社会治理联系密切的行政权力一并下放。行政权力下放属于执法事权的纵向配置，这一事项本应通过修法完成，在相关法律未作修改的情况下，乡镇和街道基于何种方式取得职权？会带来什么问题？如何解决？一、职权委托的展开我国的行政委托制度是基于行政诉讼的角度建立起来的，该行政委托规定的是行政机关对非行政机关组织的委托。2003年 中华人民共和国行政许可法（以下简称 行政许可法）颁布，该法对行政机关间的委托作出规定。我国现行法律体系中规定行政委托的代表性法律是 行政处罚法 和 行政许可法，但学界对行政委托的讨论仅限于行政机关对非行政机关组织的委托，缺乏对行政机关间委托的探讨。在当前基层行政体制改革的背景下，行政机关通过授权或委托转移行政职权的趋势越来越强，因此有必要对行政机关间的委托进行讨论。（一）职权委托的构成要件我国有学者将行政机关间的行政委托区分为事务委托和职权委托1。事务委托即传统行政委托，收稿日期：2023-10-31基金项目：2023 年度新疆财经大学校地合作招标课题“中哈霍尔果斯国际边境合作区运行创新体制机制研究”（2023SLC011）；2024年度新疆财经大学校级科研项目“自贸区公平竞争审查制度创新研究”（XJUFE2024D003）。作者简介：王颖婷（1998），女，福建泉州人，新疆财经大学法学院2022级在读硕士研究生，研究方向：行政法学；沈子华（1977），女，安徽利辛人，法学博士，新疆财经大学法学院教授，研究方向：宪法与行政法学。行政权力下放的实践：基于职权委托的解释王颖婷，沈子华（新疆财经大学 法学院，新疆 乌鲁木齐830012）摘要：行政权力下放是基层行政执法体制改革的重要手段，下放形式以地方规范性文件、地方工作文件为主，下放方式是省政府授权，下放权力覆盖行政处罚、行政许可等行政权力。行政权力下放过程中，存在法律性质界定不清、乡镇和街道的执法主体资格受质疑、行政诉讼中被告认定不一的问题。从职权委托的构成要件出发，论证行政权力下放的本质不是法律授权或行政授权，而是以行政职权转移为核心的职权委托。应构建职权委托制度，对乡镇和街道的执法主体资格和行政诉讼被告资格予以肯定。关键词：基层治理；法律授权；行政授权；事务委托中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：2097-0544（2024）01-0035-06伊犁师范大学学报2024年以委托机关的名义实施行政行为并承担法律责任，特点是不发生行政职权的转移；职权委托是行政机关将其享有的行政职权转移给另一行政机关行使，由承继职权的行政机关以自己的名义实施行政行为并承担法律责任，职权委托最大的特点是行政职权转移2。我国现行立法中对行政机关的委托既有事务委托又有职权委托，但行政机关在行使行政职权时并无职权委托的自觉，也未意识到职权委托在法律效果上的变化。区别于事务委托，职权委托有自己的构成要件。第一，行政职权转移。受托机关基于职权委托取得行政职权，委托机关则丧失原有的行政职权。行政职权转移后，委托机关如果行使已被转出的行政职权，依据该职权所作出的行为一律无效。第二，必须有特别法作为合法性依据。根据职权法定原则，职权委托必须有明确的特别法规定为依据，否则可能会根据 最高人民法院关于适用 中华人民共和国行政诉讼法 的解释 第20条第3款定性为事务委托。第三，法律效果归属于受托机关。第四，受托机关受委托机关的监督和指导，并遵守有关的法律规定。在上述四要件中，行政职权转移是构成职权委托的根本性要件，其余三要件只是次要要件、辅助要件。此外，在判断是否构成行政职权转移时，不能只从特别法依据的形式规定上看，还应从内容上进行实质判断。我国实践中那些行政任务一旦完成，委托关系即告消灭的，就属于行政机关间的事务委托。（二）法律授权、行政授权与职权委托法律授权、行政授权与职权委托均为职权转移的工具，但三者又有各自的不同特点。法律授权是指法律、法规、规章的授权，即立法机关明确将特定行政权力授予有关主体，该主体也因此取得行政法上的行政主体地位3-4。对行政授权的研究，有学者认为行政授权是指行政机关的授权5，即行政机关依法将自己的行政职权部分授予有关主体。法律授权与行政授权的区别在于：第一，法律授权的本质是立法机关的立法行为，是立法者对行政主体的第一次授权；行政授权的本质是行政机关的行政行为，是行政机关转移行政职权的工具，是二次授权。第二，在法律授权中，授权法律生效的同时被授权的主体即取得行政职权；行政授权中，立法者只作出特定行政职权转移的许可性规定，有权行政机关根据此规定再授权，将行政职权转移给其他主体。第三，法律授权体现立法者的意志；行政授权则体现行政机关的意志，是行政机关选择和判断的结果。第四，法律授权中立法者对授权的内容作出明确性规定；行政授权中行政机关在不违反法律规定的情况下享有一定的自由裁量权。职权委托其实是行政授权的另一种说法，其内涵与行政授权相同，区别在于行政授权中原行政机关可以根据被授权机关行使行政职权的有关情况决定是否取消授权；而职权委托中，一旦职权转移，原行政机关不得再行使被转出的行政职权。（三）对行政机关授权或委托的质疑和回应行政机关不得自行处分行政权，这是我国行政法学很早就确立的原则。一方面，行政机关的行政权力具有权利和义务双重属性，不得随便转移或放弃。另一方面，立法者将行政权力赋予特定行政机关，就是出于对特定行政机关的信任，如果行政权力可以随意转授，那么就失去法律授权的意义。无论是行政授权还是职权委托，均为行政机关将自己的行政职权部分授予其他主体，均会发生职权的转移，因此该制度也受到行政权不可处分论者的质疑。如果进行深究，就会发现该原则强调“行政机关不得自行处分行政权”而非“不得自行处分行政职权”。关宝英教授区分行政权和行政职权，认为行政权是较于立法权和司法权而言的抽象权力，行政职权是行政权的具体化，是行政机关的法定权力，行政机关可以对享有的行政职权进行处分6。胡建淼教授则认为行政职权在一定程度上可以转授7。或许我们可以得出这样的结论，行政职权并非绝对不能转授，只要符合法律规定并经过严格的授权程序，行政机关可以处分行政职权。我国有关行政机关不得自行处分行政权的争议，都是针对行政机关与非行政机关间的授权或委托来讨论的。如果从行政机关授权或委托其他行政机关的角度进行探讨，会发现公权力并不会因此落入私主体手中。实践中，行政事务错综复杂，行政机关既有需要也有必要通过授权或委托的手段，将部分行政职权赋予其他行政机关行使。二、行政权力下放的地方实践行政权力的下放会影响我国各级地方政权的职权配置，掌握权力下放的实践情况，从中提取有助改革的经验，对推动行政体制改革至关重要。笔者以“北大法宝”数据库为工具，对海南、四川和新疆维吾尔自治区的权力下放情况进行分析，具体参见表1。表1 海南、四川和新疆维吾尔自治区行政权力下放至基层的情况第一，从下放时间上看，四川省最早下放行政权力。2018年，四川省为响应中共中央办公厅、国务院办公厅 关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见 的号召，通过省政府授权的方式开展基层行政执法体制改革，将基层迫切需要的164项行政权力下放到包括花源镇在内的32个经济发达镇，打破“责任下放给乡镇，权力保留在县级”的传统模式，解决乡镇“有责无权”的执法难题。在此基础上，2020 年四川省又出台 四川省赋予乡镇（街道）县级行政权力事项指导目录，下放55项行政权力至乡镇和街道，明确赋予乡镇和街道县级行政权力事项，由县一级行政机关根据乡镇和街道的实际需求和承接能力制作权力清单。海南省紧随其后，于2021年发布 海南省乡镇和街道行政处罚事项清单 海南省赋权乡镇和街道行政许可事项清单 海南省赋权乡镇和街道公共服务事项清单，共下放145项行政权力。新疆维吾尔自治区于2023年出台相关文件，赋权乡镇和街道行使32项行政权力，明确指明以乡镇和街道的名义对外行使。第二，从下放形式上看，三个省份通过地方规范性文件、地方工作文件的形式下放行政权力。在下放程序上，三者未形成统一程序。四川省要求县一级行政机关应制作权力清单并报市级权责清单管理机构备案，重大问题还要上报省级相关部门进行研究。海南省则要求各市县政府应按照 海南省推进基层整合审批服务执法力量实施方案 的赋权程序确定行政事项清单，并在法定期限内向社会公布。新疆维吾尔自治区则要求县一级行政机关将赋权清单报州（市）人民政府、行政公署审核，审核后才能公布实施；各州（市）人民政府还应在法定期限内报自治区党委编办、自治区司法厅备案。第三，从下放方式上看，三个省份均以省政府授权的方式下放行政权力。四川省在乡镇和街道设置行政执法机构，统一行使上级政府赋予的行政权力。海南省通过综合衡量本地区的发展需要和承接主体的能力，在乡镇和街道组建综合行政执法队伍，作为乡镇政府和街道办的直属机构，以乡镇政府和街道办的名义开展行政执法活动，实现一个乡镇或街道一支执法队伍。新疆维吾尔自治区在乡镇和街道设置综合执法机构，由县政府承担对行政执法人员进行培训的职责，定期对行政执法人员进行业务培训。行政执法人员通过自治区统一考试并取得行政执法证件后才可正式上岗，一定程度上提高了基层综合执法机构的执法能力。将违法行为易辨别、专业要求不高的、适宜基层行使的行政权力下放至乡镇和街道，打通基层治理的最后一公里，激发了基层治理活力。第四，从下放权力类型上看，以行政处罚权的下放为主。四川省下放的行政权力中有132项行政处罚权、32 项行政检查权、11 项行政许可权，行政征收、行政确认和奖励的下放数量较少。除了上述权力之外，还下放了有关自然资源、城乡建设、农业农36王颖婷，沈子华：行政权力下放的实践：基于职权委托的解释第1期权配置，掌握权力下放的实践情况，从中提取有助改革的经验，对推动行政体制改革至关重要。笔者以“北大法宝”数据库为工具，对海南、四川和新疆维吾尔自治区的权力下放情况进行分析，具体参见表1。表1 海南、四川和新疆维吾尔自治区行政权力下放至基层的情况省份海南四川新疆维吾尔自治区下放时间2021年2018年2020年2023年下放对象乡镇和街道32个经济发达镇乡镇和街道乡镇和街道下放形式地方规范性文件（通知）地方规范性文件（实施意见）地方工作文件（指导目录）地方规范性文件（决定）下放方式省政府授权省政府授权省政府授权省政府授权下放权力类型行政处罚、行政许可、公共服务、行政给付、行政确认行政处罚、行政许可、行政检查、行政强制、行政确认、行政征收、其他行政行为行政征收、行政确认、行政检查、行政奖励、其他行政权力行政处罚、行政强制、行政检查第一，从下放时间上看，四川省最早下放行政权力。2018年，四川省为响应中共中央办公厅、国务院办公厅 关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见 的号召，通过省政府授权的方式开展基层行政执法体制改革，将基层迫切需要的164项行政权力下放到包括花源镇在内的32个经济发达镇，打破“责任下放给乡镇，权力保留在县级”的传统模式，解决乡镇“有责无权”的执法难题。在此基础上，2020 年四川省又出台 四川省赋予乡镇（街道）县级行政权力事项指导目录，下放55项行政权力至乡镇和街道，明确赋予乡镇和街道县级行政权力事项，由县一级行政机关根据乡镇和街道的实际需求和承接能力制作权力清单。海南省紧随其后，于2021年发布 海南省乡镇和街道行政处罚事项清单 海南省赋权乡镇和街道行政许可事项清单 海南省赋权乡镇和街道公共服务事项清单，共下放145项行政权力。新疆维吾尔自治区于2023年出台相关文件，赋权乡镇和街道行使32项行政权力，明确指明以乡镇和街道的名义对外行使。第二，从下放形式上看，三个省份通过地方规范性文件、地方工作文件的形式下放行政权力。在下放程序上，三者未形成统一程序。四川省要求县一级行政机关应制作权力清单并报市级权责清单管理机构备案，重大问题还要上报省级相关部门进行研究。海南省则要求各市县政府应按照 海南省推进基层整合审批服务执法力量实施方案 的赋权程序确定行政事项清单，并在法定期限内向社会公布。新疆维吾尔自治区则要求县一级行政机关将赋权清单报州（市）人民政府、行政公署审核，审核后才能公布实施；各州（市）人民政府还应在法定期限内报自治区党委编办、自治区司法厅备案。第三，从下放方式上看，三个省份均以省政府授权的方式下放行政权力。四川省在乡镇和街道设置行政执法机构，统一行使上级政府赋予的行政权力。海南省通过综合衡量本地区的发展需要和承接主体的能力，在乡镇和街道组建综合行政执法队伍，作为乡镇政府和街道办的直属机构，以乡镇政府和街道办的名义开展行政执法活动，实现一个乡镇或街道一支执法队伍。新疆维吾尔自治区在乡镇和街道设置综合执法机构，由县政府承担对行政执法人员进行培训的职责，定期对行政执法人员进行业务培训。行政执法人员通过自治区统一考试并取得行政执法证件后才可正式上岗，一定程度上提高了基层综合执法机构的执法能力。将违法行为易辨别、专业要求不高的、适宜基层行使的行政权力下放至乡镇和街道，打通基层治理的最后一公里，激发了基层治理活力。第四，从下放权力类型上看，以行政处罚权的下放为主。四川省下放的行政权力中有132项行政处罚权、32 项行政检查权、11 项行政许可权，行政征收、行政确认和奖励的下放数量较少。除了上述权力之外，还下放了有关自然资源、城乡建设、农业农37伊犁师范大学学报2024年村发展等基层治理迫切需要的行政权力。海南省下放103项行政处罚事项、24项行政许可事项、18项公共服务事项至乡镇和街道实践中，也存在海南省一级行政机关未统一制定权力下放清单，海南省部分市县自行制定赋权清单下放权力的情况。目前海南省内的乡镇和街道除行使上述职权外，还被赋予行政检查权、行政强制权、行政给付权和行政确认权。新疆维吾尔自治区下放的32项行政权力均属于行政处罚权，同时与行政处罚权行使相关的行政检查权和行政强制权一并下放。三、行政权力下放的问题审视行政权力下放至基层是提升基层治理水平和治理能力的重要举措，是实现基层治理法治化的必然要求。行政权力下放只能作为行政体制改革的手段而非目的，改革的最终目的是服务法治。在改革的过程中，也出现了质疑之声。有学者认为，乡镇政府没有执法主体资格，独立行使执法权的合法性欠缺8。还有学者认为，乡镇政府“权小责大”9。目前对行政权力下放至基层所产生的问题主要集中在以下几个方面。（一）法律性质界定问题行政权力下放并非一个明确的法律概念，学界目前也尚未形成统一观点。有学者认为行政权力下放并非法律授权或行政委托，而是执法事权的纵向配置10。还有学者认为行政权力下放的本质是行政管辖权的层级转移，真正意义上的权力下放只有委托和授权两种11。行政机关不得自行处分行政权力，除非有法律的明确规定。如前所述，法律授权是指法律、法规、规章的授权，实践中乡镇和街道取得行政职权并非基于法律授权，而是上级行政机关以地方规范性文件、地方工作文件的形式下放行政权力，故行政权力下放不属于法律授权。行政委托要求被委托行政机关以委托行政机关的名义行政职权，而根据“两个意见”和各地的实践，乡镇和街道是以自己的名义行使行政职权，因此也不能单纯用行政委托来界定行政权力下放的法律性质。那么能否将其界定为行政授权呢？行政授权中原行政机关可以取消授权，但根据新疆维吾尔自治区权力下放的文件来看，行政处罚权一旦下放至乡镇和街道，县级人民政府有关行政执法部门不能再继续行使已经转出的行政处罚权，即“彻底失权”，因此也不能单纯将其界定为行政授权。法律性质界定之所以如此重要，是因为法律性质不同，适用的法律规范和法律程序不一样，权利救济途径也不一样。（二）执法主体资格问题行政机关的职权有两种来源：一是组织法规定行政机关的基本职权；二是特别法单独授予行政机关某项行政职权12。由此可见，“两个意见”并不能作为行政权力下放的法律依据，行政处罚法 第24条也不能解释乡镇和街道的职权来源，更难以为其他类型的行政权力下放提供法律依据。反观三个省份通过地方规范性文件、地方工作文件的形式下放行政处罚权，也不符合职权法定原则。在组织法未作修改的情况下，乡镇和街道行使行政职权显然存在合法性质疑。实践中，乡镇和街道还可以通过行政授权或行政委托的方式取得行政职权，正如根据全国人大法工委对 行政诉讼法 第24条中“交由”一词的解释：可以是委托、授权或下放权力。但正如上文所述，行政权力下放不符合行政授权或行政委托的特性，无法通过授权或委托解释乡镇和街道的职权来源，更无法赋予乡镇和街道完整的执法主体资格。（三）行政诉讼被告问题行政诉讼以被告所在地和法律地位确定级别管辖。行政权力下放会影响司法实践中被告资格的确定，乡镇和街道是否具有行政诉讼被告资格？如果肯定乡镇和街道的被告资格，则一审案件会由基层人民法院管辖；如果否定，则一审案件可能会由中级以上人民法院管辖。司法实践中，对乡镇、街道的被告资格，法院一般会在对权力下放文件进行实质审查后作出判断，但截至目前各地法院尚未形成统一标准。在“杨某某诉孟村回族自治县规划局”案中，法院认为行政执法权下放后的各行政机关职责衔接问题无统一标准，因此不认可辛店镇政府的被告资格。“恽小双诉常州市新北区孟河镇人民政府”案，法院在对 常州市新北区人民政府关于印发第一批赋予孟河镇经济社会管理权限事项清单的通知 进行审查后，认为孟河镇政府具有对辖区内未取得建设工程规划许可证进行建设等事项的行政处罚权，是本案的适格被告。判断标准不一，不仅不利于行政纠纷的解决，也不利于司法公正和司法效率的实现。四、行政权力下放以职权委托为手段职权委托能否作为行政权力下放的制度工具？如前所述，职权委托是指上级行政机关将其部分行政职权转移给下级行政机关，由下级行政机关以自己的名义对外行使行政职权并承担法律责任。从职权委托的构成要件上看，行政职权转移是判断职权委托关系成立的根本性要件。职权委托法律关系一旦成立，受托行政机关取得行政职权，并以自己的名义对外行使职权并享有法律权利、履行法律义务、承担法律责任。行政权力下放使得行政职权在不同行政机关间转移，满足职权委托的根本性要件，且在两办的意见中明确指出乡级政府可以以自己的名义行使下放的行政职权。行政职权一旦转出，原行政机关也不得再行使被转出的行政职权。故行政权力下放的法律性质不是法律授权或事务委托，也不是上文所提到的行政授权，而是行政机关间的职权委托。职权委托必须有特别法作为委托关系的合法性依据，以上级机关的委托意思表示作为委托关系成立的依据。我国 行政处罚法 和 行政许可法 是行政委托的代表性法律，二者都规定了行政机关进行委托必须依照法律、法规、规章的规定。对此，全国人大法工委认为，没有法律、法规、规章作为依据的，行政机关不得自行委托。以上述两部法律作为行政权力下放的合法性依据，上海市街道办事处条例以地方性法规的形式对街道赋权、白山市乡镇（街道）综合行政执法暂行办法 以地方政府规章的形式下放行政权力、儋州市人民政府办公室关于印发儋州市社会救助审核确认权限下放乡镇实施方案的通知 以地方规范性文件的形式对乡镇赋权，均可以作为职权委托关系成立的依据。因此，乡镇和街道的职权来源于行政机关的委托意志，应认定其具有完整的执法主体资格，具有可以独立开展执法活动的权力。职权委托的法律效果归属于受托机关。行政职权转移后，如果仍由委托机关承担法律效果，就会出现权力享有者、行为实施者和责任承担者不一致的情况，不利于行政纠纷的解决。行政诉讼法 第26条规定行政诉讼被告是作出行政行为的行政机关，司法解释也明确相对集中行政处罚、行政许可和行政强制，开发区管理机构依法行使上级行政机关转移的行政职权的、承继或继续行使行政职权的行政机关是责任主体。根据权责一致原则，承接行政职权的乡镇和街道自然也要承担相应的法律责任。在行政诉讼中，基层法院应肯定乡镇和街道独立的被告资格，这有利于减轻上级人民法院的管辖压力，提高行政诉讼效率，真正将矛盾化解在基层。五、结语我国基层行政执法体制改革将继续深化，行政权力下放作为改革的手段之一，能够克服基层治理主体“看得见的管不着”的弊病，有利于在法治轨道上构筑法治社会。行政权力下放的方式主要以省政府授权为主，下放的权力类型覆盖行政处罚、行政许可、行政强制等，未来覆盖范围还可能进一步扩大。行政权力下放的本质不是法律授权或行政授权，也不是事务委托，而是以行政职权转移为核心特征的职权委托。在改革过程中，对于行政权力下放所产生的种种问题，可以通过构建职权委托制度予以解释。相较于全面修法，构建职权委托制度是一种成本更低、效率更高的方法。本文运用职权委托对行政权力下放的法律性质、乡镇和街道的执法主体资格及行政诉讼被告的认定问题进行了解释。但改革过程中产生的问题远不止于此，其中，有的是乡镇和街道能否“接得住”的问题，有的是如何监督权力行使的问题。本文对上述问题都没有进行讨论，未来还需要学界对上述问题展开进一步研究，以推动改革的持续发展。注释：行政诉讼法（1989）第25条规定：行政诉讼以作出具体行政行为的行政机关为被告；由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，以该组织为被告；由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，以委托的行政机关为被告。行政许可法（2003）第24条第1款规定：行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。行政处罚法 第20条第1款、行政许可法第24条第1款。参见“朱如云等案”，最高人民法院（2019）最高法行再199号行政裁定书。参见 四川省人民政府办公厅关于印发 四川38王颖婷，沈子华：行政权力下放的实践：基于职权委托的解释第1期四、行政权力下放以职权委托为手段职权委托能否作为行政权力下放的制度工具？如前所述，职权委托是指上级行政机关将其部分行政职权转移给下级行政机关，由下级行政机关以自己的名义对外行使行政职权并承担法律责任。从职权委托的构成要件上看，行政职权转移是判断职权委托关系成立的根本性要件。职权委托法律关系一旦成立，受托行政机关取得行政职权，并以自己的名义对外行使职权并享有法律权利、履行法律义务、承担法律责任。行政权力下放使得行政职权在不同行政机关间转移，满足职权委托的根本性要件，且在两办的意见中明确指出乡级政府可以以自己的名义行使下放的行政职权。行政职权一旦转出，原行政机关也不得再行使被转出的行政职权。故行政权力下放的法律性质不是法律授权或事务委托，也不是上文所提到的行政授权，而是行政机关间的职权委托。职权委托必须有特别法作为委托关系的合法性依据，以上级机关的委托意思表示作为委托关系成立的依据。我国 行政处罚法 和 行政许可法 是行政委托的代表性法律，二者都规定了行政机关进行委托必须依照法律、法规、规章的规定。对此，全国人大法工委认为，没有法律、法规、规章作为依据的，行政机关不得自行委托。以上述两部法律作为行政权力下放的合法性依据，上海市街道办事处条例以地方性法规的形式对街道赋权、白山市乡镇（街道）综合行政执法暂行办法 以地方政府规章的形式下放行政权力、儋州市人民政府办公室关于印发儋州市社会救助审核确认权限下放乡镇实施方案的通知 以地方规范性文件的形式对乡镇赋权，均可以作为职权委托关系成立的依据。因此，乡镇和街道的职权来源于行政机关的委托意志，应认定其具有完整的执法主体资格，具有可以独立开展执法活动的权力。职权委托的法律效果归属于受托机关。行政职权转移后，如果仍由委托机关承担法律效果，就会出现权力享有者、行为实施者和责任承担者不一致的情况，不利于行政纠纷的解决。行政诉讼法 第26条规定行政诉讼被告是作出行政行为的行政机关，司法解释也明确相对集中行政处罚、行政许可和行政强制，开发区管理机构依法行使上级行政机关转移的行政职权的、承继或继续行使行政职权的行政机关是责任主体。根据权责一致原则，承接行政职权的乡镇和街道自然也要承担相应的法律责任。在行政诉讼中，基层法院应肯定乡镇和街道独立的被告资格，这有利于减轻上级人民法院的管辖压力，提高行政诉讼效率，真正将矛盾化解在基层。五、结语我国基层行政执法体制改革将继续深化，行政权力下放作为改革的手段之一，能够克服基层治理主体“看得见的管不着”的弊病，有利于在法治轨道上构筑法治社会。行政权力下放的方式主要以省政府授权为主，下放的权力类型覆盖行政处罚、行政许可、行政强制等，未来覆盖范围还可能进一步扩大。行政权力下放的本质不是法律授权或行政授权，也不是事务委托，而是以行政职权转移为核心特征的职权委托。在改革过程中，对于行政权力下放所产生的种种问题，可以通过构建职权委托制度予以解释。相较于全面修法，构建职权委托制度是一种成本更低、效率更高的方法。本文运用职权委托对行政权力下放的法律性质、乡镇和街道的执法主体资格及行政诉讼被告的认定问题进行了解释。但改革过程中产生的问题远不止于此，其中，有的是乡镇和街道能否“接得住”的问题，有的是如何监督权力行使的问题。本文对上述问题都没有进行讨论，未来还需要学界对上述问题展开进一步研究，以推动改革的持续发展。注释：行政诉讼法（1989）第25条规定：行政诉讼以作出具体行政行为的行政机关为被告；由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，以该组织为被告；由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，以委托的行政机关为被告。行政许可法（2003）第24条第1款规定：行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。行政处罚法 第20条第1款、行政许可法第24条第1款。参见“朱如云等案”，最高人民法院（2019）最高法行再199号行政裁定书。参见 四川省人民政府办公厅关于印发 四川39伊犁师范大学学报2024年省乡镇（街道）法定行政权力事项指导目录 四川省赋予乡镇（街道）县级行政权力事项指导目录 的通知（川办发 2020 85号）。参见 中共海南省委机构编制委员会办公室、海南省司法厅关于印发 海南省乡镇和街道行政处罚事项清单 的通知（琼编办 2021 5号）；海南省行政审批制度改革领导小组办公室、中共海南省委机构编制委员会办公室关于印发 海南省赋权乡镇和街道行政许可事项清单 海南省赋权乡镇和街道公共服务事项清单 的通知（琼审改办2021 9号）。参见 新疆维吾尔自治区人民政府关于赋予乡镇人民政府和街道办事处部分行政处罚权的决定（新政发 2023 31号）。参见 中共海南省委办公厅、海南省人民政府办公厅关于印发 海南省推进基层整合审批服务执法力量实施方案 的通知（琼办发 2020 8号）。参见 东方市人民政府办公室关于印发东方市乡镇政务服务事项目录清单通知（东府办 202129号）。河北省孟村回族自治县人民法院行政判决书，（2021）冀0930行初1号。江苏省常州市新北区人民法院行政判决书，（2020）苏0411行初78号。最高人民法院关于适用 中华人民共和国行政诉讼法 的解释 第21、23条。参考文献：1 叶必丰.行政机关间的事务委托和职权委托J.中国法学，2022（3）：39-59.2 盐野宏.行政组织法 M.杨建顺，译.北京：北京大学出版社，2008：29-30.3 薛刚凌.行政授权与行政委托之探讨 J.法学杂志，2002（3）：18-20.4 关保英.社会变迁中行政授权的法理基础J.中国社会科学，2013（10）：102-120，206-207.5 胡建淼.有关中国行政法理上的行政授权问题 J.中国法学，1994（2）：71-82.6 关保英.论行政放弃职权 J.政治与法律，2005（3）：16-23.7 胡建淼.公权力研究 M.浙江：浙江大学出版社，2005：208-209.8 夏正林，何典.我国乡镇政府执法权配置研究 J.江淮论坛，2019（6）：149-155，167，197.9 陈柏峰.乡镇执法权的配置：现状与改革J.求索，2020（1）：95-105.10 叶必丰.执法权下沉到底的法律回应 J.法学评论，2021，39（3）：47-55.11 陈明辉.行政执法权下放的地方实践及其法治优化 J.行政法学研究，2023（3）：119-129.12 张越.立法技术原理 M.北京：中国法制出版社，2020：107.【责任编辑：何苗苗】ThePracticeofAdministrativeDecentralization:anInterpretationBasedonDelegatedAuthorityWang Yingting,Shen Zihua(School of Law,Xinjiang University of Finance and Economics,Urumqi 830012,Xinjiang,China)Abstract:Decentralization of administrative power is an important means of reform of the administrativelaw enforcement system at the grassroots level.The form of decentralization is mainly based on local normativedocuments and local working documents;the way of decentralization is the authorization of the provincialgovernment;thedelegatedpowercoversadministrativepowerssuchasadministrativepunishmentandadministrativelicensing.Intheprocessofdecentralizationofadministrativepower,thereareproblemssuchastheuncleardefinitionof the legal nature,the questioning of the qualifications of the law enforcement entities in townships andneighborhoods,and the inconsistent identification of defendants in administrative litigation.The essence ofadministrative decentralization is not legal authorization or administrative authorization,nor is it a delegation ofaffairs,but a delegation of authority with the transfer of administrative functions and powers as the core feature.Asystem of entrusting authority should be established to affirm the qualifications of township and neighborhoodlaw enforcement entities and the qualifications of defendants in administrative litigation.Keywords:grassroots governance;legal authorization;administrative authorization;transaction delegation40