全国碳排放交易体系实务手册.pdf

生态环境部应对气候变化司审定教材 世界银行市场伙伴准备基金赠款项目支持 全国碳排放交易体系 实务手册(1.0版本)清华大学能源环境经济研究所汇编编制说明 控制温室气体排放，发展低碳经济，既是优化能源结构、促进节能减排、破解资源环境约束的必然要求，也是推动经济社会高质量发展和生态环境高水平保护的重要内容。碳排放权交易市场是利用市场机制以较低社会成本控制和减少温室气体排放，推动绿色低碳发展的重大制度创新。稳步推进全国碳排放权交易市场建设，是贯彻党的十九大精神，落实党中央、国务院的重大决策部署，践行创新、协调、绿色、开放、共享理念的重大举措，对引导相关行业企业转型升级，建立健全绿色低碳循环发展的经济体系、构建市场导向的绿色技术创新体系，促进我国经济实现绿色低碳和更高质量发展将起到积极推动作用。全国碳排放权交易市场建设，是一项重大的制度创新，也是一项复杂的系统工程，建设任务艰巨、时间紧迫，但作为主要参与方的重点排放单位、核查机构、地方主管部门等仍缺乏有关建设和运行经验。为将全国碳排放交易体系建设各项工作落到实处，生态环境部应对气候变化司按照国务院同意的全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）积极推动开展能力建设培训活动。受生态环境部应对气候变化司委托，清华大学能源环境经济研究所、中国碳排放权交易中心组织编写了全国碳排放交易体系的系列教材，帮助各参与方尽快充分理解和掌握碳排放权交易市场的基本原理、政策规定和技术要求，保障全国碳排放交易体系建设工作顺利推进。本系列教材根据国际和我国碳排放权交易市场试点的实践经验，对碳排放交易体系的关键环节进行了知识介绍，并在部分章节介绍了全国碳排放权交易市场建设进展。本系列教材参考了世界银行市场伙伴准备基金秘书处与 ICAP 合 作编写的 碳排放权交易实践手册、UNDP/挪威政府资助编写的 中国碳排放权交易手册 企业碳管理手册、清华大学能源环境经济研究所编写的中国特色全国碳排放权交易市场总体方案研究和中国碳排放权交易“覆盖范围、总量设定、配额分配方法和补充机制研究”、IETA 编写的碳排放权交易建立培训指南、德国国际合作机构（GIZ）编写的碳排放权交易培训教材等报告和资料。本系列教材编写时间紧迫，难免有所欠缺，编写组也会密切跟踪全国碳排放交易体系建设进展，适时丰富手册内容，望读者批评指正。手册主编：张希良、周丽 各章节评阅专家：第一篇段茂盛 第二篇张敏思、张昊 第三篇佟庆、周丽 第四篇佟庆、周丽 第五篇王宇、佟庆 第六篇张丽欣、胡晓明 第七篇周剑 第八篇张昕 第九篇段茂盛、陆冰清 第十篇张敏思 I 目录 综述.1 1.什么是气候变化？.1 2.什么是碳排放权交易？.2 3.为什么开展碳排放权交易？.2 4.哪些国家开展了碳排放权交易？.3 5.碳排放权交易与碳税？.5 6.碳排放权交易的类别？.6 7.碳排放权交易的协同作用？.7 8.碳排放交易体系的工作原理？.8 9.碳排放权交易体系主要环节？.9 第一篇 法律体系.11 1.意义与作用.11 2.全国碳排放权交易法律法规制度构成设计.12 3.全国碳排放权交易法律法规制度建设工作进展.18 第二篇 支撑系统.20 1.注册登记系统.20 1.1 市场参与主体相关系统功能市场参与主体相关系统功能.20 1.2 主管部门相关系统功能主管部门相关系统功能.21 1.3 登记结算管理机构相关系统功能登记结算管理机构相关系统功能.23 II 1.4 不同类型用户功能汇总不同类型用户功能汇总.26 2.全国交易系统.26 2.1 交易系统概况交易系统概况.26 2.2 交易系统功能模块交易系统功能模块.27 2.3 风险控制风险控制.29 2.4 信息公开信息公开.29 2.5 与注册登记系统对接与注册登记系统对接.30 3.全国温室气体排放数据直报系统.30 3.1 系统特点及功能简介系统特点及功能简介.30 3.2 主要业务流程主要业务流程.31 3.3 主要用户权责主要用户权责.34 第三篇 覆盖范围.37 1.概览.37 2.全国碳排放权交易覆盖范围.38 3.1 确定原则确定原则.38 3.2 覆盖气体种类覆盖气体种类.39 3.3 覆盖排放类别覆盖排放类别.39 3.4 排放源边界排放源边界.39 3.4 覆盖行业覆盖行业.40 第四篇 排放总量.42 1.概述.42 III 1.1 含义含义.42 1.2 总量分类总量分类.42 1.3 总量严格性总量严格性.43 2.全国碳排放权交易配额总量设计.443.1 中国碳排放权交易总体设计特色中国碳排放权交易总体设计特色.45 3.2 碳排放权交易总量设定与碳排放权交易总量设定与完成碳减排政策目标的数量关系完成碳减排政策目标的数量关系.46 3.3 碳排放权交易配额分配与总量设定的数量关系碳排放权交易配额分配与总量设定的数量关系.48 3.4 碳排放权交易总体方案设计几个关键指标之间的数量关系碳排放权交易总体方案设计几个关键指标之间的数量关系.49 第五篇 配额分配.52 1.概述.522.方法类别.533.全国碳排放权交易配额分配.553.1 配额分配总体框架配额分配总体框架.55 3.2 配额分配方法概述配额分配方法概述.56 3.3 配额核定工作流程配额核定工作流程.58 4.行业基准值研究方法.584.1 基准评估实践基准评估实践.58 4.2 全国行业基准值设立方法全国行业基准值设立方法.61 第六篇 核算、报告与核查制度.63 1.概述概述.631.1 核算、报告与核查的概念核算、报告与核查的概念.63 IV 1.2 核算、报告与核查的作用核算、报告与核查的作用.64 2.核算、报告与核查制度的基本原则核算、报告与核查制度的基本原则.652.1 核算和报告的基本原则核算和报告的基本原则.65 2.22.2 核查的基本原则核查的基本原则.66 3.核算、报告与核查制度的工作流程核算、报告与核查制度的工作流程.673.1 3.1 核算、报告与核查的参与方核算、报告与核查的参与方.67 3.2 3.2 核算、报告与核查的工作步骤核算、报告与核查的工作步骤.68 4.核算、核算、报告与核查制度的相关政策和技术要求报告与核查制度的相关政策和技术要求.714.14.1 核算、报告与核查制度的相关政策核算、报告与核查制度的相关政策.71 4.24.2 核算、报告与核查制度的技术要求核算、报告与核查制度的技术要求.71 5.核算、报告与核查制度的实施核算、报告与核查制度的实施.735.1 20135.1 2013-20152015 年度的核算、报告与核查年度的核算、报告与核查.73 5.2 20165.2 2016-20172017 年度的核算、报告与核查年度的核算、报告与核查.74 5.3 20185.3 2018 年度的核算、报告与核查年度的核算、报告与核查.75 6.核算、报告与核查的帮助平台核算、报告与核查的帮助平台.75第七篇 履约机制.77 1.概述.772.履约方式.783.全国碳排放权交易履约机制.793.1 管理方式管理方式.79 3.2 履约流程履约流程.79 V 3.3 违约处罚违约处罚.81 第八篇 市场监管.83 1.概述.83 2.全国碳排放权交易市场的交易监管制度建议.85 2.1 国务院主管部门国务院主管部门对交易管理机构的监管对交易管理机构的监管.85 2.2 交易管交易管理机构对场内交易市场的监管理机构对场内交易市场的监管.85 第九篇 交易机制.88 1.概述.88 2.定义及框架.88 2.1 交易市场交易市场.88 2.2 交易产品交易产品.89 2.3 交易方式交易方式.90 第十篇 抵消机制.93 1.概述.93 2.定义与来源.93 3.抵消机制的好处与挑战.96 4.抵消机制原则要求与设定.98 4.1 选择地理覆盖范围选择地理覆盖范围.98 4.2 选择气体、行业及覆盖的活动选择气体、行业及覆盖的活动.99 4.3 对抵消额度使用的数量进对抵消额度使用的数量进行限制行限制.100 4.4 确定合适的抵消方法学确定合适的抵消方法学.100 VI 4.5 项目登记和抵消信用签发项目登记和抵消信用签发.101 4.6 中国核证自愿减排量（中国核证自愿减排量（CCER）简介）简介.101 5.全国碳排放权交易抵消机制.102 1 综述综述 1.什么是气候变化？什么是气候变化？气候变化（Climate Change），简单来说就是气候的平均状态在某一期间内出现统计意义上的明显改变。2013 年 9 月 27 日，联合国政府间气候变化专门委员会（Inter governmental Panel on Climate Change，IPCC)发布了第五次评估报告Climate Change 2013：The Physical Science Basis的决策者摘要（Summary for Policy makers，SPM），该报告指出全球气候系统变暖是毋庸置疑的事实。气候变化除了带来全球大气平均温度升高的影响，还有包括冰川融化、海平面升高、极端气候发生的频率和强度增加和局部气候条件改变等负面影响。图1 气候变化的危害 工业革命以来，人类活动特别是发达国家工业化过程中大量排放温室气体，是当前全球气候变化的主要因素。人们燃烧化石燃料或砍伐森林并将其燃烧时产生的二氧化碳进入了地球的大气层。如果没有额外的减少温室气体排放的努力，未来全球排放增长预期将继续由全球人口和经济增长驱动，在这种情况下，全球 2100 年的平均表面温度相对工业化前（1850-1900 年）将升高 3.74.8。全球气温升高冰川融化海平面上升极端气候增加局部气候变化 2 2.什么是什么是碳排放权交易碳排放权交易？碳排放交易体系是排放权交易制度理论在应对气候变化领域的实践。碳排放交易体系是指以控制温室气体排放为目的，以温室气体排放配额或温室气体减排信用为标的物的交易体系。与传统的实物商品市场不同，碳排放权的交易看不见摸不着，是人为建立起来的政策性市场，其设计初衷是为了在特定范围内合理分配碳排放权资源，降低温室气体减排的成本。3.为什么开展为什么开展碳排放权交易碳排放权交易？为应对气候变化，联合国于 1992 年 5 月 22 日就气候变化问题达成 联 合 国 气 候 变 化 框 架 公 约 （United Nations Framework Conventionon Climate Change，UNFCCC，以下简称公约），并在1992 年 6 月 3 日举行的联合国环境与发展会议上签署、1994 年 3 月21 日正式生效。公约是世界上第一部为全面控制温室气体排放、应对气候变化的具有法律约束力的国际公约，也是国际社会在应对全球气候变化问题上进行国际合作的基本框架。在公约以及其框架下的后续一系列气候大会所达成的约定中，碳排放权交易是各国政府应对气候变化、减少温室气体排放最重要的碳价工具之一。理论和实证研究都表明，碳价机制是最具成本效益的减排工具，特别是在中短期，这种降低成本的举措可以带来更多的减排机会。在国际上，许多国家将碳价机制作为转变的主要动力，而碳排放权交易正是最常用的政策工具。从国际、国内实践经验来看，传统的节能减排工作主要采用行政指令和经济补贴的方式。然而，采用行政指令推动节能减排通常会呈现边际减排效用递减的特点，采用经济补贴推动节能减排通常带来巨 3 额财政负担。由此可见，行政指令和经济补贴推动节能减排和应对气候变化工作是不可持续的，减排成效也将逐渐减弱。为此，必须积极探索创新节能减排新模式和新路径，建立符合中国国情的碳排放交易体系。开展碳排放权交易，有助于引导资本流动与绿色低碳转型方向一致，一方面是通过把温室气体排放的外部性内部化从而为从事温室气体排放的工业行为带来额外成本，另一方面给减排投资和技术创新带来利润增加值，这样可以增加企业内部减排动力，挖掘和加强企业在低碳技术研发和应用等方面的创造力，加速减排进程。碳排放权交易市场机制鼓励使用和发展清洁、低碳能源，借助于碳排放权交易市场的抵消机制，将化石燃料燃烧和工业生产过程与可再生能源产业体系建立紧密联系，有助于改变我国以煤为主的能源消费结构，推动构建清洁低碳、安全高效的现代能源体系，全国碳排放权交易为优化能源消费结构提供了新动能。此外，碳排放权交易为排放主体选择减排技术和途径提供了更大的灵活性和经济激励，有助于发掘减排实体的减排潜力，提高减排效率，推动淘汰落后产能和化解过剩产能，为调整产业结构提供新动能，推动企业生产转型和高质量发展。碳排放权交易与产业结构调整的协同作用还体现在碳排放权交易政策的实施助力产业结构向绿色低碳方向升级，同时产业结构优化也会对全国的碳排放结构以及碳排放权交易制度的覆盖范围产生影响。4.哪些国家开展了哪些国家开展了碳排放权交易碳排放权交易？目前，约有 40 个国家级司法管辖区和 20 多个城市（州、地区）正在推行碳价机制，并将碳价机制作为其减排政策的核心组成部分，4 以此为其未来发展奠定更具可持续性的基础。这相当于约 70 亿吨二氧化碳当量，约占全球排放量的 15%左右。更多碳排放权交易体系正在规划或考虑当中。图2 全球碳排放权交易体系覆盖范围 5 图3 全球碳排放权交易体系概览 5.碳排放权交易碳排放权交易与碳税与碳税？碳税即是对碳排放所征收的税，是按照化石燃料燃烧后的温室气体排放量进行征收。与总量控制和排放交易机制不同，征收碳税只需要额外增加非常少的管理成本就可以实现。碳税对经济增长的影响具有两面性：一方面碳税会降低私人投资的积极性，对经济增长产生抑制作用；另一方面碳税可增加政府收入，扩大政府的投资规模，对经济增长起到拉动作用。碳排放权交易与碳税都是基于市场的政策工具，都能够提供明确的碳价，具有共性：二者均通过设定碳排放价格以内化碳排放的社会成本；可改变生产者、消费者和投资者的行为以减少碳排放，但在具体的减排方式、实施主体以及何时采取减排行动提供了较大的灵活性；激励技术与实践创新；促进环境、健康、经济和社会协同增效；以及增加政府财政收入，政府可将其用于减少其他税费、支持气候行动或6 其他领域的公共支出。碳排放权交易与碳税的主要区别在于：碳税是定价制度，政府可设定碳价，让市场决定总排放水平；而碳排放权交易是定量制度，政府可决定总排放水平，让市场决定碳价。与此同时，还存在以不同形式出现的混合体系。此类混合体系整合前述两类市场工具关键要素，例如设有价格下限与上限的碳排放权交易体系，或接收排放减量单位以此降低税负的税收制度。6.碳排放碳排放权权交易的类别？交易的类别？从顶层设计来看，碳排放权交易的形式可分类为：强制性和市场类型。（1）强制性 根据交易形式是否具有强制性，碳排放权交易可分为强制性（或称履约型）碳排放权交易市场和自愿性碳排放权交易市场。强制性碳排放权交易市场是目前国际上最普遍的交易市场，最初起源于为京都议定书中强制规定温室气体排放减排目标的国家有效提供碳排放权交易平台，通过市场交易实现减排，例如欧盟碳排放交易体系（EU ETS）。后来随着各区域温室气体排放控制的需要，部分区域也建立了强制性碳排放交易市场，例如美国区域温室气体减排行动（RGGI）、美国加州碳排放权交易（California Cap&Trade）、中国 7 个碳排放权交易试点等。自愿性碳排放权交易市场多出于企业履行社会责任、强化品牌建设、扩大社会效益等非履约目标，具有社会责任感的大型活动组织者、个人为抵消大型活动或个人碳排放、实现碳中和生活，而主动采取碳排放权交易行为以实现减排。7 （2）市场类型 按照交易标的和交易场所，碳排放权交易的市场类型可分为一级市场、二级市场。一级市场是对碳排放权进行初始分配的市场体系。政府完全垄断碳排放权，政府是一级市场的卖方，买方则包括下级政府和履约企业，交易标的是碳排放权，政府对碳排放权的价格有着极强的控制力。二级市场是碳排放权的持有者（下级政府和企业）开展现货交易的市场体系。获得碳排放权的下级政府和履约企业的数量有限，下级政府和履约企业获得碳排放权后将同时获得对碳排放权的支配权，因此二级市场的卖方也有限。7.碳排放碳排放权权交易的协同作用？交易的协同作用？二氧化碳排放量通常与环境污染物排放量、交通堵塞、森林流失及其他消极社会影响息息相关。例如：（1）改善本地空气质量。美国加州、中国建立碳排放交易体系，都考虑协同控制大气污染物。持续高强度碳排放过程往往会导致当地出现高浓度污染物和严重的空气污染，这些通常都来源于燃煤发电厂和陆路交通。（2）保护当地生态多样性。这主要是指当森林和土地利用变化既不包含在碳排放交易体系，又未列入减排额度（“抵消机制”）。例如，避免热带森林破坏带来的固碳损失可以帮助减少洪水和干旱，保护生物多样性和其他生态系统服务，并让依靠森林为生计的居民维持其生活。（3）获得其他协同效益。这包括：通过使用多样化的燃料组合可以提高能源安全、促进技术创新、创造绿色就业机会。因减少私家 8 车使用还能减少交通堵塞和事故。8.碳排放交易体系的工作原理？碳排放交易体系的工作原理？在碳排放交易体系下，相关政府机构设定其经济体中一个或多个行业的排放总量（总量），并发放一定数量的可交易配额，但可交易配额总量不得超过排放总量。每个配额对应于一个排放量单位（通常为一吨）。碳排放交易体系中受监管的参与者被要求为其应承担责任的每一单位的排放量上缴一个单位的碳排放配额（以下简称“配额”）。在最初阶段，它们可能会获得免费配额或向政府购买有偿配额。参与者及其他主体还可选择交易配额或跨期存储配额，以供未来使用；或者，使用从其他来源获取的合法排放量单位，例如国内碳抵消机制（来自总量控制范围之外的行业）、国际碳抵消机制或其他碳排放权交易体系。构建和控制配额总量旨在交易配额的市场推动形成配额价格，由此形成鼓励减排的激励机制。严格的总量控制将减少配额供应，推动配额价格走高，由此形成更强有力的激励机制。此外，配额交易还导致价格趋同和统一价格信号的形成，这反过来亦有利于低排放的商品与服务。预先设定排放总量提供了长期的市场信号，因此参与者可相应调整规划与投资。落实碳排放数据核算、报告与核查制度和执行违规处罚等举措，可确保碳排放权交易体系的环境完整性。注册登记系统也有助营造碳排放权交易体系的诚信环境，发放配额时在注册登记系统里会对应一个唯一的序列号，可跟踪配额注销或配额交易的流转过程。市场监管规定保障交易活动具有更广泛的可信度。9 不同行政管辖区可选择通过相互承认对方体系的配额或其他减排量单位，直接或间接地进行碳排放权交易体系的链接。不同系统的链接不仅拓宽了以最低成本实现减排目标的渠道，还有助为市场流动性提供支持，增加价格可预测性，并使碳价领域的合作成为可能。图4 碳排放权交易工作原理流程图 9.碳排放碳排放权权交易体系主要环节？交易体系主要环节？碳排放权交易体系设计主要包括 15 个环节，其中每个环节均涉及或可影响体系主要特征的决策或行动，且在每个环节做出的决策与行动都很可能相互联系、相互依存。本报告不展开碳排放权交易体系的全要素分析，仅在后续部分章节中介绍全国碳排放交易体系的具体内容。10 图5 碳排放权交易体系的环节 11 第一篇第一篇 法律体系法律体系 1.意义与作用意义与作用 碳排放权交易建设涉及经济、能源、环境和金融等社会经济发展的方方面面，涉及政府和市场之间、各级政府和各部门之间以及公平与效率之间等诸多问题，是一项复杂的系统工程。配额作为一种政策商品，其商品稀缺属性的保证、产权的确定以及交易规则的执行都需要法律法规的保障，同时碳排放权交易政策的制定和实施也需要法律的保障。（1）碳排放权交易需要强有力的法律约束 我国法律法规体系共分五级，包括第一级根本法宪法，第二级基本法，第三级法律（法律解释）、第四级行政法规和地方性法规、第五级行政规章。作为全国统一配额的法律法规基础，需要较高阶位法支撑，以保证在配额的分配和交易过程中政府法令具有较强的约束力。（2）碳排放权交易需要完善的法律法规的支持 全国统一的碳排放权交易在运行过程中，对于配额的分配、交易、数据管理和履约均需要统一且完善的法规，目前我国碳排放权交易试点地区的法规无论从效力还是从内容都有很大的区别，对于全国碳排放权交易来说，一套完善统一的碳排放权交易体系对于配额的信用保证、市场价格稳定以及风险控制都是有着基础作用。此外对于碳排放权交易可能给政府和重点排放单位带来的各种问题，包括会计、资产及相关法律程序问题都需要完善的法律法规进行约束和解释，以保证碳排放权交易的公平合法、维护企业的利益以 12 及提升市场活力。同时，碳排放权交易衍生的碳金融的合法性与风险性也是市场各方需要重点关注的地方。碳排放权交易的金融属性需要金融监管部门的参与，对于重点排放单位与金融机构的关系，碳金融产品的审批与监管等问题需要相关的法律法规进行衔接。（3）违规违约主体需要依法惩罚 碳排放权交易作为政府一种减排政策性工具，需要有效的违约惩罚机制。惩罚机制既是违约重点排放单位的惩罚依据，也是对于市场公平和配额价值的保证。在配额的运转过程中，如果失去了有效的惩罚措施，导致企业违约成本低于履约成本，那么市场中势必出现大量违约案例，直接导致配额失信，市场崩溃。而对于违约重点排放单位的惩罚，则需要保证公平公正，有法可依。依法惩罚是保障市场平稳运行的必要措施。2.全国全国碳排放权交易碳排放权交易法律法规制度构成设计法律法规制度构成设计 碳排放权交易作为一种强制的政策性市场，需要依托法律法规保障政策的强制力和约束力，明确碳排放权交易各个要素和各相关方的权利义务，指导和规范市场主体的行为。全国碳排放权交易的法律体系设计，以法律法规为基础，通过规章、规范性文件和技术标准对碳排放交易体系有关制度安排进行细化，并建立了碳排放核算、报告与核查制度、重点排放单位配额管理制度、市场交易相关制度等。3.1顶层法律设计 全国碳排放权交易应当出台高层级的立法，保障碳排放权交易约束力的强制性，保障司法救济的有效性，并从根本上明确碳排放权的法律性质、确立碳排放权交易制度的合法性。首先，顶层法律应当保 13 证其法律层级，确立碳排放权交易制度的法律地位和碳排放配额的法律属性，保障碳排放权交易的运行环境稳定化和法治化；其次，其法律层级需要满足设立必要的行政许可、保障一定强度的处罚确保履约的约束力；第三，应将碳排放交易体系各项要素通过法律、法规的形式确定下来，作为后续出台详细规则的依据；第四，应明确相关方的权利和义务、各监管部门的职责分工、配额有偿分配收益的使用途径，确立交易机构和核查机构的资质管理制度、信息披露制度，保证体系的透明性。根据国内外的政策实践，顶层法律设计的最大挑战在于法律层级。从国外实践经验来看，高层级的法律基础是其政策约束力的有力保障，也是处理碳排放权交易违规行为、解决碳排放权交易相关纠纷的有力依据；而我国试点碳排放权交易建设却呈现“政策先行、立法严重滞后”的特点，以地方政府规章等形式作为碳排放权交易建设和运行主要依据的国内部分试点，在相关规则尤其是履约规则的设立和执行方面，往往面临巨大阻力。高层级立法缺失可能会导致碳排放权交易公信力不足，碳排放数据核算、报告与核查工作难以有效开展、履约工作推进困难、违约惩罚依据缺失等，增加了碳排放权交易运行的风险。只有通过较高层级的立法，从法律上明确碳排放权交易主管部门的职责，明晰参与各方的权利与义务，提高对违法违规行为惩处力度，才能确保体系的顺利运行，促进市场制度健康稳定发展。因此，顶层法律的法律层级选择是首先需要重点考虑的问题，需要在立法需求和立法难度之间做出权衡。一方面，应当明确顶层法律的层级所应满足的需求：（1）能够针对配额分配和清缴制度、碳排放核查机构资质制度和碳排放权交易机构资质制度设立行政许可；（2）14 设立足够高的处罚力度，低层级法律法规受行政处罚法、立法法等高阶法律的约束，难以对重点排放单位施加足够的履约压力，难以保证体系的强制性；（3）定义碳排放权的法律性质，避免全国碳排放交易体系的行政性质过强而法律地位低下；（4）规定各利益相关方的权利义务，明确政府各相关部门的职责分工。另一方面，比较立法法 对人大（及其常委会）所制定的法律，国务院的行政法规、决定、命令，以及国务院部门规章法律、行政法规部门规章等不同层级法律法规的效力和内容的差异，尤其在设立行政许可和行政处罚额度方面的差异，国务院部门规章的层级不能满足全国碳排放权交易顶层法律的需求。考虑立法难度、立法流程和立法时长，全国碳排放权交易的顶层法律应当争取以国务院行政法规的形式出台：明确配额的法律地位，明确碳排放权交易相关配额收缴、数据报送、交易体系等制度的合法性，明确监管部门及其职权，明确违约、违法的处罚措施和处罚力度，保证信息公开。其次应针对配额分配方法、抵消机制、温室气体排放数据监测报送与核查、市场调节、连接等重要环节，设置细致的可操作性强的指导性法规，来规范相关方的行为，保障碳排放交易体系的顺利、有效运行。其中需要着重注意配额分配方法、配额的法律属性和会计准则、拍卖收益用途、监管部门职责等容易引发争议的要素，确保其透明性和强制性。3.2 碳排放核算、报告与核查制度建设 真实、全面、准确的碳排放数据是碳排放权交易发挥温室气体排放总量控制作用的基础，是合理分配配额、完成碳排放权履约的前提条件。而数据的真实性和可靠性需要完备的核算、报告与核查制度的15 保障，因此碳排放核算、报告与核查制度是全国碳排放权交易的基础制度，是全国碳排放权交易建设的重中之重。核算、报告与核查制度应涵盖碳排放监测、核算、报告与核查相关主体的确定、有关工作的标准程序和工作边界、监督管理措施等。截止到2017年底，全国碳排放交易体系已经出台了24个行业的温室气体排放核算和报告指南（清单见下表）。下一步，全国碳排放交易体系还将出台相关实施细则对碳排放核查机构和核查工作进行规范管理。表表1 24个行业温室气体排放核算和报告指南个行业温室气体排放核算和报告指南 发布 时间 行业温室气体排放核算和报告指南 2013年 10月 中国发电企业温室气体排放核算方法与报告指南（试行）中国电网企业温室气体排放核算方法与报告指南（试行）中国钢铁生产企业温室气体排放核算方法与报告指南（试行）中国化工生产企业温室气体排放核算方法与报告指南（试行）中国电解铝生产企业温室气体排放核算方法与报告指南（试行）中国镁冶炼企业温室气体排放核算方法与报告指南（试行）中国平板玻璃生产企业温室气体排放核算方法与报告指南（试行）中国水泥生产企业温室气体排放核算方法与报告指南（试行）中国陶瓷生产企业温室气体排放核算方法与报告指南（试行）中国民航企业温室气体排放核算方法与报告格式指南（试行）2014年 12月 中国石油和天然气生产企业温室气体排放核算方法与报告指南（试行）中国石油化工企业温室气体排放核算方法与报告指南（试行）中国独立焦化企业温室气体排放核算方法与报告指南（试行）中国煤炭生产企业温室气体排放核算方法与报告指南（试行）16 2015年 7月 造纸和纸制品生产企业温室气体排放核算方法与报告指南（试行）其他有色金属冶炼和压延加工业企业温室气体排放核算方法与报告指南（试行）电子设备制造企业温室气体排放核算方法与报告指南（试行）机械设备制造企业温室气体排放核算方法与报告指南（试行）矿山企业温室气体排放核算方法与报告指南（试行）食品、烟草及酒、饮料和精制茶企业温室气体排放核算方法与报告指南（试行）公共建筑运营单位（企业）温室气体排放核算方法和报告指南（试行）陆上交通运输企业温室气体排放核算方法与报告指南（试行）氟化工企业温室气体排放核算方法与报告指南（试行）工业其他行业企业温室气体排放核算方法与报告指南（试行）3.3 重点排放单位配额管理制度建设 配额管理制度建设主要包括配额分配、配额注册登记和清缴履约管理等制度建设，是全国碳排放权交易的核心制度。配额分配是重点排放单位碳资产认定和碳排放权确权的过程，配额注册登记管理是实现对配额确权、签发、流转和履约的跟踪记录与管理，配额履约管理是管理、监督重点排放单位按时完成碳排放配额的清缴。配额管理制度决定了配额的稀缺性，直接决定了碳排放权交易配额供需情况和碳排放权交易价格，决定了碳排放权交易控制温室气体排放总量的有效性和成效。国家主管部门颁布的碳排放权交易管理暂行办法确定了国家和地方两级配额管理模式。国务院生态环境主管部门负责制定国家配 17 额分配方案，明确各省、自治区、直辖市免费分配的配额数量、国家预留的配额数量等；地方生态环境主管部门根据配额分配方法，可提出本行政区域内重点排放单位的免费分配配额数量，报国务院生态环境主管部门确定后，向本行政区域内的重点排放单位免费分配配额。2014年以来，国家主管部门组织相关研究单位对全国碳排放权交易重点排放单位配额分配方法开展研究。全国碳排放权交易采取了有效果、有效率、透明、公正、适用的分配原则，涵盖了化石燃料燃烧造成的直接排放、工业生产过程排放和因消费电力、热力导致的间接排放。在配额分配中致力于避免受经济产出波动的影响，避免地方保护主义，避免影响产业竞争力，避免配额分配过多的事后调整，特别是避免一个企业一个分配方法或参数。就碳排放权履约而言，重点排放单位必须采取有效措施控制碳排放，并按实际排放清缴配额。省级生态环境主管部门负责监督配额清缴，对逾期或不足额清缴的重点排放单位依法依规予以处罚，并将相关信息纳入全国信用信息共享平台实施联合惩戒。3.4市场交易相关制度建设 市场交易相关制度建设主要包括排放数据报告与核查、配额分配、注册登记系统管理、配额清缴、履约执法、核查机构、碳排放权交易平台、碳排放权交易与碳金融等的管理与监督等制度的建设。按照国务院职责分工，在生态环境部牵头下，各部委坚持按照“责权对等、依法监管、公平公正、监管制衡”的原则开展碳排放权交易相关制度建设工作，特别是要注重逐渐建立健全上述制度的政策法规体系，建立健全与市场交易相关的管理和监督机构、工作机制，理顺监管关系，依法实施监管。例如，国务院生态环境主管部门将会同相关部门制定 18 碳排放权市场交易管理办法，对交易主体、交易方式、交易行为以及市场监管等进行规定，构建能够反映供需关系、减排成本等因素的价格形成机制，建立有效防范价格异常波动的调节机制和防止市场操纵的风险防控机制，确保市场要素完整、公开透明、运行有序。3.全国全国碳排放权交易碳排放权交易法律法规制度建设工作进展法律法规制度建设工作进展 中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要（简称“十二五”规划）中明确提出要逐步建立全国碳排放权交易市场，这表明我国将把市场机制作为应对气候变化的有效途径，使控制温室气体排放从单纯依靠行政手段逐渐向更多地依靠市场力量转化。随着巴黎协定正式生效、7个试点地区碳排放权交易工作的不断深化和全国碳排放交易体系的建设，在2017年12月，国家应对气候变化司印发了全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业），正式宣布中国统一碳排放权交易市场的启动，中国碳排放权交易开启了全新篇章，成为全球控排规模最大的碳排放权交易市场。碳排放权交易管理暂行办法（简称暂行办法）于 2014 年12 月 10 日以部门规章（国家发改委第 17 号令）的形式发布，是目前全国碳排放权交易建设的工作依据。暂行办法是全国碳排放权交易建设的纲领性、原则性文件，对全国碳排放权交易建设的主要思路和管理体系做出了基本规定和阐述。暂行办法共七章四十八条，涵盖了配额管理、排放交易、核查与配额清缴、管理监督、法律责任等关键要素，明确了全国碳排放权交易的主要环节和相关参与方的基本责任和义务，并规定了违法违规行为的法律责任。暂行办法 的出台为全国碳排放权交易的建设和启动工作提供了依据和基本框架，也为后续出台行政法规奠定基础，但其在指导和 19 规范全国碳排放权交易的建设运行方面还存在很多的不足，位阶较低的弊端尤其显著：全国碳排放权交易的建设和运行需要国家强制力的保障，暂行办法行政处罚力度受限，强制力不足；全国碳排放权交易的建设和运行需要国务院各部门、中央和地方、中央直属企业与所在地地方政府的统筹协调，暂行办法 作为部门规章，效力有限；暂行办法属于国务院部门规章，无法设立行政许可等，主管机关和相关部门管理碳排放权交易关键环节的方式和依据，不能完全满足全国体系建设和运行的需要；没有直接对参与主体有关行政法律责任的规定，使行政干预在执法手段上缺乏强制性。因此，应当在暂行办法的基础上，提高全国碳排放权交易的基础性法律法规的位阶，增强法律法规的强制力；给全国碳排放权交易主管部门必要的授权，为全国碳排放权交易的监管提供规范保障。在暂行办法的基础上，国务院生态环境主管部门对暂行办法内容做了进一步提炼和简化，同时聚焦于需要更高层级立法解决的关键问题，起草了碳排放权交易管理条例（建议稿）（简称条例建议稿），条例建议稿自2015年年底提交国务院后，由国务院法制部门进行审查，并曾作为预备项目被列入国务院2016年度立法工作计划。20 第二篇第二篇 支撑系统支撑系统 1.注册登记系统注册登记系统 碳排放权注册登记系统（以下简称“注册登记系统”）是指为各类市场主体提供碳排放配额（以下简称“配额”）法定确权登记、结算和注销服务，实现配额分配、清缴及履约等业务管理的电子系统。总体来说，注册登记系统是统一存放全国碳市场中碳资产和资金的“仓库”。通过制定注册登记相关制度及其配套业务管理细则，对注册登记系统及其管理机构实施监管。注册登记系统使用用户包括各级主管部门、登记结算管理机构以及重点排放单位等市场参与主体。系统用户实行分级管理，分为管理层和市场参与层。面对不同类型的用户，注册登记系统提供不同的功能。1.1 市场参与主体相关系统功能市场参与主体相关系统功能（1）开户与账户管理功能。注册登记系统为市场参与主体提供碳排放权登记账户、资金结算账户及交易账户的开立功能，并提供开户信息变更、账户注销等账户管理功能。市场参与主体开户分为四个步骤：第一，通过注册登记系统提交开户注册信息（包括名称、类别、所属行业、地址等）；第二，向登记结算管理机构提交与开户注册信息一致的开户申请表及其相关证明材料（企业营业执照复印件、法人代表有效身份证明文件复印件、账户代表授权书等），经审核后完成登记账户开户；第三，在指定结算银行开立银行账户（激活网银），通过注册登记系统提交登记账 21 户与银行账户签约绑卡申请，并根据结算银行要求办理签约绑卡业务（网银办理或柜台办理），经审核后完成资金结算账户开户；第四，注册登记系统将登记账户和资金结算账户开户信息推送至交易系统，交易系统自动生成交易账户，完成交易账户开户。（2）碳资产管理功能。第一，碳资产查询。市场参与主体可通过注册登记系统来查询注册登记系统中碳资产持有量、交易账户中碳资产持有量、碳资产持有总量以及碳资产历史变动情况。第二，碳资产使用。通过注册登记系统使用碳资产进行交易划转、履约、注销等。（3）资金管理功能。（4）第一，出入金管理。市场参与主体通过注册登记系统进行出入金操作。第二，资金查询。市场参与主体可通过注册登记系统查询账户余额、历史出入金详情，交易资金历史变动情况、银行卡信息等资金相关信息。（5）业务管理功能。市场参与主体可通过注册登记系统开展碳资产托管、质押等碳金融业务。（6）交易划转功能。当市场参与主体计划交易注册登记账户中持有的配额时，需通过注册登记系统将配额由登记账户划转至交易账户，并将持仓数据映射至交易系统以供交易。1.2 主管部门相关系统功能主管部门相关系统功能（1）用户管理功能。注册登记系统为国家主管部门提供用户管理功能。第一，开户管 22 理功能。开立省级主管部门、登记结算机构、重点排放单位、地方碳排放权交易服务机构、其他市场参与主体账户；第二，设置各类账户的功能权限。（2）配额管理功能。主管部门通过注册登记系统来进行配额发放、拍卖等配额管理工作。第一，配额创建功能。生态环境部通过注册登记系统创建每年度的配额标的。第二，总量管理功能。生态环境部通过注册登记系统设定每年度国家配额总量、国家分配总量和国家预留总量。国家分配总量用来对省级进行配额分配，国家预留总量用于拍卖等市场调节机制。省级主管部门通过注册登记系统设定本