我国现代公共事业制度财政政策体系的构筑样本.doc

论构筑中国现代公共事业制度财政政策体系伴随国有企业改革和政府机构改革取得重大进展推进机关体制改革，完善社会团体、民办非企业组织管理，建立现代公共事业制度，为全方面建设小康社会提供优质公共服务，满足社会公共需要，已成为中国公共管理领域深化改革关键内容，其中构建和之相适应公共财政政策环境，是不可或缺关键步骤。 一、公共事业制度财政政策体系存在问题 改革开放以来，中国科技、教育、文化等机关管理体制进行了一系列重大改革，民办非企业组织快速发展，社会团体空前活跃，传统体制下财政独家供给资金、政府垄断社会事业局面已经打破，改革取得了实质性进展，在政府财政关系方面变革关键表现在：一是公共事业资金供给初步实现了多元化。机关除接收财政拨款外，还有为社会提供教育、科技、医疗等服务取得事业性收费收入、从事多种商业活动取得经营收入，和社会捐赠收入等等。二是公共事业投资主体由政府一统天下转向以政府为主、多方投资并举格局。多年来，民办科技、教育、文化、卫生等机构快速发展，既适应了市场经济条件下社会需求多样化需要，又减轻了政府财政负担。三是利用财税政策工具促进了机关体制改革和社会公共事业发展。包含对向企业转制科技型机关给减免税，对向社会公益事业机构捐赠组织和个人在所得税前按百分比或全额扣除等等。四是改革了机关、社会团体等公共事业机构财务会计制度。经国务院同意，财政部于1997年1月1日起实施了机关财务规则，1998年起实施机关会计准则和机关会计制度，和财政部和相关主管部门制订了行业财务管理规章。 不过，和发展社会主义市场经济、全方面建设小康社会对公共服务迫切需要相比，中国现代公共事业制度还未完全建立，改革任务十分繁重。在公共事业机构和政府财政关系领域，突出问题有： 1机关对政府财政资金依靠程度高，财政负担沉重。现在政府财政仍负担着国家公共事业资金供给关键任务，科技、教育、文化、卫生、体育等事业费支出在财政支出中仍占较大比重，民间投资还处于补充地位。 2财政资金供给范围过宽，超越了公共财政职能。现在对机关资金供给仍然没有从根本上突破传统体制下基础格局，政府财政仍然负担着相当部分应由企业、个人经过市场提供私人物品，如非义务教育、非公共卫生支出、开发性科技费用、新闻出版等等，对提供准公共物品公共事业服务也存在包揽过多问题。而应由政府确保资金供给公共物品服务，如义务教育支出等等，面临着很多问题，成为诱发乱收费关键原因。 3财政资金使用效益有待提升，财务管理制度不够健全，财务监管需要加强。建国后，中国对机关资金供给方法，关键采取由财政全额拨款和差额拔款管理方法。全额拨款单位收支全部纳入政府预算统一安排，差额预算管理包含定向补助、定额补助、差额补助或上解等形式，1996年以后关键实施差额管理。上述资金供给方法和计划经济管理体制相适应，在建国早期各项社会事业百废待兴条件下，对科教文卫等事业发展，建立健全社会服务体系和改善人民生活，发挥了关键历史作用。但伴随中国市场经济体制日趋完善，机关改革不停深化，这种资金供给方法弊端日益显露。如资金供给缺乏竞争机制，轻易形成等、靠、要思想；资金使用效益不高，财政监督乏力，浪费、截留、挪用等现象较普遍；未能有效地引导社会资金投资，事业发展资金不足，等等。依据建立现代公共事业组织需要，结合现在中国编制部门预算，需要实施国库集中收付等财政预算体制改革，深入改善公共机关资金供给方法，更多地利用市场机制，提升资金利用效率，以促进公共事业发展。 4建立现代公共事业制度所需要配套财政税收政策还不完善。现代公共事业制度建立和发展，不仅需要财政资金支持，还需要相关财政政策支持。 第一，对公共事业组织本身税收减免政策。在增值税、企业所得税、营业税、土地使用税等税法条例及实施细则中，要求了对教育、科技、文化、卫生、社会福利等公共事业机构减免税政策，但从现行税收制度分析，对机关、社会团体、民办非企业单位各项税收政策存在问题有：（1）法律、法规之间存在矛盾和冲突。教育法、社会力量办学条例、社会团体登记条例、民办非企业单位登记管理暂行条例等法律、法规，对机关、社会团体、民办非企业单位非营利性界定，和对上述单位普遍开征企业所得税之间存在一定不协调。（2）现行机关、社会团体、民办非企业单位营利性和非营利性不分、法人制度不完善，使相关税收优惠政策难以发挥应有效果。（3）有税收政策还不够具体、具体，可操作性不强。 第二，激励企业、个人和其它社会组织向公共事业机构捐赠税收政策。从现行税法相关要求看，中国对捐赠税收优惠比较宽泛，有利于激励向社会公益机构捐赠，促进各项公共事业发展，但同时还存在部分问题：（1）没有区分公益性和互惠性公共事业机构。依据国际税法通例，对互惠性公共事业机构捐赠不应给税收优惠。（2）对可接收捐赠机构没有具体界定，难以区分其营利性和非营利性。（3）对部分机构捐赠给所得税前全额扣除优惠不一定有利于激励常常性捐赠，也不利于表现对各类公共事业机构公平待遇。 第三，公共事业服务公共定价问题。伴随对一部分公共事业服务实施市场化、民营化改革，公共服务定价难度大大增加，所面临经济社会环境愈加复杂。政府不仅要依据公共服务需求、财政收支情况等原因制订政府公共定价政策，而且还要明确公共定价程序、方法、监管等制度和方法，在这一领域还存在很多问题需要处理。 5需要采取切实有效财政政策方法，加紧机关体制改革。改革开放以来，中国科技、教育、文化等机关管理体制进行了一系列重大改革，但改革任务仍十分繁重。突出矛盾有：（1）政事不分、行政化管理基础格局没有突破。机关对政府依靠性强，相关业务活动仍受政府直接干预。（2）事企不分，其行为和公共事业组织公益性、非营利性不完全吻合。部分机关利用国有资产、土地和政府给各项优惠政策从事经营性活动，收益除部分用于事业发展外关键用于职员福利支出；有些单位还私自提升收费标准、扩大收费范围，且屡禁不止；有机关公益性服务和经营性活动界限不清，等等。（3）机关内部机构臃肿、人浮于事，公共服务效率低下。有教学、科研机构在第一线工作人员仅占职员总数三分之一。因为机关管理体制改革相对滞后，不少国有企业、党政机构分流人员经过多种路径进入机关，深入加剧了这种情况。 二、构建现代公共事业制度财政政策体系 依据公共财政和公共事业组织内在联络，结合中国各类机关、社会团体和民办非企业组织发展现实状况，和和政府财政关系，构建中国现代公共事业制度财政政策体系关键表现在： （一）以公共需要为准则，重新界定公共事业类别，建立法定分类体系，实施对应财政政策。 计划经济体制下以是否从事物质产品生产为依据建立起来机关制度，已不适应市场经济需要，必需进行改革，逐步废除这一制度。其出路是以公共财政理论为指导，对现行机关制度进行重新整合，建立适应市场经济发展现代公共事业组织。依据公共财政理论，政府等公共组织提供公共物品服务包含纯公共物品和准公共物品。纯公共物品关键由政府直接供给，如国防、法律制度等等，而准公共物品则关键经过设置或资助公共事业机构来提供。公共事业组织可从以下三个方面分类： 第一，按公共事业组织提供服务性质，可划分为公益性公共事业组织、准公益性公共事业组织和负担一定行业管理职能公共事业组织。公益性公共事业组织提供服务完全含有非竞争性和非排她性特点，是纯公共物品服务，如公共图书馆等；准公益公共事业组织所提供服务既含有通常私人物品特点，同时又含有一定公益性，如高等院校等；而负担一定行业管理职能公共事业组织，是接收政府委托，在提供公共物品服务同时又负担一定行业管理职能公共事业组织。这种划分实际意义，首先，明确公共事业组织、政府机构和企业边界，对现行机关体制重新进行分解和归类。应由政府负担责任，由财政供给资金；而属于企业性质，逐步推向市场。其次，明确政府财政职责范围。公益性公共事业组织标准上由政府举行，由财政保障其资金需要，同时也激励民间机构兴办这类组织，政府在资金、政策等方面给扶持；而准公益性公共事业组织，政府依据政策需要和财力可能，只负担部分资金供给任务；对负担一定行业管理职能公共事业组织则严格控制，谁委托就由谁提供资金支持。 第二，按公共事业组织提供服务领域，参考联合国标准和部分国际学者分类，结合中国国情，可将公共事业组织分为公共教育事业组织、公共科技事业组织、公共卫生事业组织、公共文化事业组织、环境保护事业组织、社会福利和慈善事业组织、宗教活动组织、商会和专业协会，和其它公共事业组织等等。 第三，按法人性质，可将公共事业组织分为社团法人和公共企业法人。社团法人包含公益性社团法人和互助性社团法人；公共企业法人可分为纯政策性公共企业和以提供基础设施服务为主公共企业。在公共事业管理中，凡享受政府财政支持和税收优惠公共事业机构，必需含有法人资格，以保障相关优惠政策真正服务于社会公共利益。 以上述公共事业组织业务性质和法人制度为关键标准，建立中国科学合理现代公共事业组织分类体系，为政府各项财政税收政策制订和实施提供依据。 （二）改革财政资金供给方法，推进公共事业组织健康成长。 公共事业机构提供服务，有不能进入市场交换，不能以货币方法表现其价值；有只能部分进入市场，但其收费和成本支出之间是不对称。公共资金供给方法要确保事业组织发展资金需要，努力调动其主动性，为社会提供优质公共物品服务。 1建立竞争性拨款机制。一些公共事业发展资金不一定直接拨付给具体单位，可采取项目招标、投标方法选择使用机构，如国家重大课题研究项目、关键试验室建设、公共文化设施投资等等。经过竞争性拨款机制，引导公共事业机构努力实现政府经济社会发展宏观政策目标，严格遵守公共财政制度，千方百计提升资金使用效益，为社会提供优质公共服务，满足公共需要。 2建立公共事业财政补助制度。对提供准公共物品事业机构，不一定全由政府举行，对企业、个人和其它社会组织投资兴办这类机构，经审核凡符合政府所制订公共事业组织标准者，政府可给一定补助，既支持相关事业发展，引导社会资源配置，又不形成财政拖累。公共事业财政补助制度建立，有利于逐步改变现在公共事业组织关键依靠政府举行、国家财政负担沉重、效率不高情况，在各类公共事业组织中引入竞争机制，为社会提供所需要公共服务。 3建立激励性财政资金供给制度。对部分纯公益性公共事业机构，如公共图书馆、博物馆等，可关键依据其为社会提供业务量，和所产生社会效益、生态效益，如参观人数、读者满意度、污染指数等，确定财政资金供给量，以调动公共事业机构和人员主动性，提升公共服务质量和水平。即在部门预算编制过程中，对公共事业组织定员、定额核定，和定员、定额调整，要科学地反应各类公共事业组织所提供公共服务数量和质量，表现和社会公共需要均衡，政府确保其所需要公共资金，从而激励公共事业组织合理配置资源，提升服务效率，愈加好地满足社会需要。在资金供给制度安排中，迫切需要处理问题是立即建立科技、教育、文化、卫生、环境保护、社会保障等公共事业组织业绩评价体系，比较正确地反应其公共服务效果，以决定政府财政供给规模和结构。 4强化公共事业组织零基预算管理，提升财政资金供给方法灵活性。伴随经济社会发展和人民生活水平提升，公众对公共事业服务需求规模、结构也会对应发生改变，有些公共服务需求增加了，就需要增加政府财政资金支持，而有公共服务需求缩小了，就不需要维持原有支出规模。所以，要经过公共事业组织零基预算管理，每十二个月审查相关公共事业组织支出必需性、可行性，在此基础上编制预算、供给资金，立即调整公共事业组织支出规模和结构，既确保社会公共需要，又降低公共事业组织对财政资金过分依靠。 （三）完善财政政策支持体系，优化公共事业组织成长环境 1对公共事业组织税收减免政策。在公共事业机构税收优惠政策方面需要深入改善：（1）实施公共事业机构免税资格核准制度。即公共事业机构是否含有免税资格，要由税务机关核准。从国外公共事业机构情况看，有自动含有免税资格和税务机关核准其资格两种情况，自动含有免税资格通常指公共事业机构经政府主管部门审核后即含有免税资格。中国现在还处于体制转轨时期，实施税务机关核准制度有利于加强税收管理。（2）坚持免税公共事业机构公益性、非营利性。只有从事社会公益事业、不以营利为目标公共事业机构，才能给减免税收优惠，公共事业机构来自和公益事业无关收入要依法纳税。在现在中国机关、社会团体和民办非企业单位实际上存在营利和非营利活动并存情况下，税务机关以公益性和非营利性为标准，才能正确界定是否给减免税。（3）要求免税公共事业机构含有法人资格。从事公益性、非营利性活动公共事业机构含有法人资格，就能确保免税收入用于其宗旨所要求社会公益事业，其财产为法人占有，机构终止或解散时财产归政府全部或转移到其它公共事业机构，预防免税收入形成资产落入私人手中。（4）依据中国公共事业机构改革和发展具体情况，对现行税制中相关公共事业机构减免税政策进行调整修改，使之愈加具体、清楚，即有利于促进社会公共事业发展，又防范产生税收漏洞。 2激励社会捐赠税收政策。对向公共事业机构捐赠税收优惠政策需要深入规范：（1）明确对互惠性公共事业机构捐赠不予减免税，只对公益性公共事业机构捐赠减免税，以确保各项捐赠为公众利益服务。（2）对捐赠给减免税优惠公共事业机构进行具体界定，要求接收捐赠公共事业组织含有法人资格和免税资格，含有公益性特征、范围等。（3）对公共事业机构捐赠实施限额扣除，合适提升扣除标准，如按应纳税额10%或应纳税所得额50%扣除。 3完善公共事业服务定价政策体系。各类教育、科技、文化、卫生、社会福利等公共事业机构，在向城镇居民提供服务时，可收取一定费用，以赔偿其成本支出。因为其非营利性和接收了政府财政资金及社会捐赠，收费标准即公共服务定价必需受到政府管制。凡接收了政府财政资金、社会捐赠公共事业服务定价，由各级政府财政主管部门审核。其关键点包含：（1）维护社会公共利益。在公共事业服务定价政策决议程序中，建立对应公众参与机制，如举行价格听证会、公告、投诉等，充足反应公众意见，维护公共利益，提升服务质量。（2）成本赔偿。即收费加政府补助和社会捐赠，可赔偿提供服务所发生成本消耗。在政府财力许可范围内，有些服务可无偿或低于成本收费。（3）激励标准。在不违反非营利性宗旨、不损害公众利益前提下，公共事业服务定价需要一定激励机制，以调动公共事业机构及人员主动性，提升服务质量，加紧公共事业发展。 （四）采取有效政策方法，加紧机关制度改革进程，构建中国现代公共事业管理制度 1在财力、政策等方面支持机关精简机构、分流人员。因为长久体制惯性，中国机关一直实施行政化管理，机构臃肿、人浮于事、效率低下，成为除国有企业、政府机构外计划经济烙印最深一个领域。当务之急是精简机构、分流人员，政府财政政策可在以下方面给支持：（1）对分流人员创办企业、自谋出路，在一定时期内给减免税优惠等政策支持。包含减免一部分税收、对其生产经营所需要贷款给财政贴息或担保等。（2）做好分流人员社会保障衔接工作，解除其后顾之忧。中国机关长久在养老、医疗、住房等方面实施和企业不一样社会保障制度，在一部分人员下岗分流后，要做好养老、医疗等社会保障制度衔接，逐步纳入全社会养老保险、医疗保险、失业保险范围，并开展业务培训，激励其再就业。（3）对转化为企业机关，在一定时期内给资金和技术支持，可参考科技转制企业优惠政策实施。（4）将部分机关国有资产以市场价格出售、租赁给分流人员或转制后企业开展经营活动。 2加强机关财政监督，维护公共利益。改革机关体制、建立现代公共事业制度根本目标，是为社会提供优质高效科技、教育、文化、卫生、社会保障、环境保护等公共服务，满足社会公共需要，提升人民生活质量，而不仅仅是减轻财政负担。所以，财政部门要加强对使用公共财政资金各类公共事业机构监督，包含政府出资举行公共事业机构、政府和民间合资举行公共事业机构和接收政府资助公共事业机构。要监督其公共财政资金使用情况，评价资金使用效果，严惩多种违法违纪行为，改善其外部环境，促进其加强内部管理。