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当前行政复议制度主要问题及改进措施
摘要:如今,行政复议制度在国内外己经普遍建立起来, 但是由于各国的政治制度、历史背景和法律文化等不同， 彼此之间有着较大差异，它是通过行政司法程序化解行政争议的救济制度。我国行政复议不仅执行对公民权利的救济功能，而且强调它的监督作用。但是，行政复议制度自身的价值却没有得到充分的体现,究其原因主要是行政争议特征的变化和社会利益格局的深度调整,以及立法的滞后性。为了保护行政管理相对人的合法权益和避免行政机构的行政腐败和行政违法，必须很好地解决我国当前行政复议中的不良问题。本文讨论了当前我国行政复议存有的问题和原因,研究了国内外复议的差异与相同，提出了解决我国行政复议问题的基本对策。
关键词:行政复议 机构独立 行政宣传 功能定位
导言
50年代，我国的行政复议制度出现. 第一次使用复议这词，是在《税务复议委员会组织通则》 张越著：《行政复议法学》，中国法制出版社 2007 年版，第 194 页.
2 刘芬：《浅论行政复议制度存在的问题与对策》，经济研究导刊 2015年版，第317页
中，1991年我国开始实行《行政复议条例》，之后于1999年开始实施《行政复议法》，2004年又推出《全面推进依法行政实施纲要》2007 年实施的《行政复议法实施条例》2。通过我国关于行政复议相关法律条文的不断推进，我国的行政复议制度不断完善，同时提升了行政复议工作的指导思想和理念。但在不断改进的行政复议制度中，依然存在着较多的问题和弊端,本文即是基于此，对行政复议制度中存在的问题进行研究与分析，提出相应改进措施，期望能够对行政复议制度的进步贡献一点自己的小小力量.
一、研究目的及意义
行政复议制度是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度.其对行政相对人权利的保护来得更直接、更有效，对纠正行政机关的错误行为更有力、更快捷。3同时对于促进行政机关进行行政工作,对于政府树立良好的政府形象都具有十分重要的作用。
我国设立行政复议制度的最初目的是为了配合行政诉讼制度,与行政诉讼制度配套完成行政法相关制度的建立。其目的是为了减少审判机关工作量、减轻申请人诉累和支出，最大限度方便申请人维护自身合法权益的一种行政救济手段.4但随着我国政治、经济、文化的发展，行政复议制度的完善，其作用已经远远超过建立之初的目的，成为行政机关内部监督的重要机制，也成为行政相对人可选的行政争议解决方式之一。行政复议制度已经成为我国维护相对人合法权益，促进社会和谐发展，保障我国社会各项制度持续发展的重要手段。
二、国内外研究现状
在国外,一些先进的行政复议制度，一些先锋的专家理念很值得我们学习和研究,对于推动我国的行政复议制度建设具有积极的促进作用。
比如，日本具有“行政委员会”部门,此部门就具有“独立性”、“立法性和准司法性"的权力；日本的“行政救济”都需要具有一定的争讼过程,所做的裁决、决定也相比较一般的行政行为具有更强的效果.5韩国的行政复议程序与中国有相通之处，但其审理更为灵活,如果案件复杂则采用复杂的审理方式，如果案件简单则采用简单明了的书面审理方式,提高了审理案件的效率;其审理过程也更为公正、公开。6英国与中国行政复议相对应的制度,被称为“reconsideration”,是对行政机构所做决定的一种内审制度。其强调的是强调司法审查与裁判相结合的上诉制度，而复议制度在欧美等国都比较薄弱。欧美等国看中的是法庭中的抗辩过程,对于复议制度则较为忽略。7
通过国内外行政复议制度的对比，我们应当吸取其精华之处，去除与我国国情不相合的部分，力争对我国行政复议制度进行不断的改革和圆满,让行政复议能够更好地为人们服务.本论文也正是在整理比较国内外研究现状的基础上，运用文献法和综述法论述行政复议制度存在的问题,并在此基础上提出行政复议问题的对策建议.
三、 当前我国行政复议制度的主要问题
各级行政复议机关通过引导和解决社会管理部门与老百姓维护自身利益之间所产生矛盾，化解了许多社会矛盾,行政复议法从1999年10月实施后, 行政复议机关审理结案率大大提高且行政复议机关审理的行政复议案件有了大幅增长张涛. 行政复议制度问题研究[D]. 黑龙江大学，2005：10-14.
。这可以从1999年度部分省市处理行政复议案件的统计中看出许研研. 从行政复议的价值定位谈我国行政复议制度之完善[D]. 山东大学，2006：17-19.
。同时行政复议的方法是老百姓解决行政争议，保护合法权益的首选途径，因为它解决行政争议节省金钱，简便迅速宋丽琼. 我国行政复议制度的不足与完善[D]. 贵州大学，2007：32-33.
。尽管行政复议工作有了一定起色,但就全国范围来说，行政复议尚未引起足够重视和广泛注意,致使其有效监督作用还没有得到充分发挥。
（一)行政复议案件数量少
随着行政管理模式的改变和经济体制的转换 Administrative Review Council.Better Decision:Review of Commonwealth Merits Review Tribunals-Report No.39， 1995：121-122.
,行政争议大量增加，但由于公民法律意识不强，法律素质不高, 不了解行政复议法，不知道利用行政复议这种经济、简捷的手段保护自己的权益和挽回自己的损失,导致行政复议受案率不高，复议案件涉及范围狭窄。我们知道，在没有申请人的申请的前提下，行政机关不主动行使复议权,即“不告不理"。二是人们的思想行为和我国民主法制建设的进程受到传统思想的影响,首先是受到封建等级思想的影响，认为行政机关就是管公民的,公民就是被管的,公民再告还得受行政机关管辖，其次是受到轻法贱讼意识的影响,在传统上,人们认为“无刑”为要、“无讼”为高、“讼为贱"，“和为贵”。据有关单位开展的问卷红调查显示，当问及被调查人“当您认为行政机关和行政执法人员的具体行政行为侵犯了您或您所在单位的合法权益时,您通常采取哪种方式”时,只有20.1％的人选择了“行政诉讼或依法提起行政复议",有21。5％的人选择了“疏通关系，免得再找麻烦”，还有不少的人甚至选择了“忍气吞声,自认倒霉”等，正是我国这种传统法律文化深深地阻碍公民依法维护自身权益。导致公民能忍则忍,不敢轻易与官打官司，使不当或违法的行政行为失去了应有监督和救济。三是行政机关不遵守法定程序，特别是不履行告知义务。《行政处罚法》第三十一条规定：行政机关在作出行政处罚决定之前,应当告知当事人作出处罚决定的事实、依据和理由，并告知当事人依法享有的权利.根据法律规定,当事人享有的权利包括申辩权、陈述权，以及对处罚不服的申请复议权和起诉权；实践中，有的行政机关在作出行政处罚决定之前，不履行告知义务，使得相对人不知行政复议程序,以致于在不服的情况下,未能在法定期限内提出复议申请，也有的行政机关在行政处罚决定前告知申请人错误的申请期限、途径等,致使当事人不能正确行使申请权应松年主编.四国行政法[M]. 中国政法大学出版社, 2005：54-55.
。
(二)行政复议管辖不合理
“复议管辖，即复议机关受理案件的权限与分工”,（1） 所以受理行政复议案件的行政机关能否公正地处理行政争议，谁来保护行政相对人的合法权益以及谁来处理行政争议等问题是由行政复议管辖直接决定的。如果管辖权限设置的不合理,行政复议制度的公正性就会直接受到影响.
1各级行政机关自我监督，不利于行政复议监督作用的开展
行政复议的根本目的是追求公平、公正,其公正即包括实体意义上的公正也包括程序意义上的公正。行政相对人进行行政复议,希望可以借由行政机关的上级单位或者管辖单位对机关的行政行为进行审查，核实行政机关的实际执法情况，借以给予行政相对人一个公平的判决.但是,当前行政机关拜托不了其内在的隶属关系，虽然行政相对人的复议机关是上级机关，但是上级机关往往照顾单位之间的“面子"而让行为机关予以说明原因,甚至内部“指导”工作，造成行政复议的实质成为行政机关的自我监督，缺乏行政机关的监督机制。一些省部级的行政行为复议机关依然为省部级行政机构，虽然控制了国务院的大量的具体行政事务，但是造成很多省部级机关不服复议机构的复议决定，或者人为因素希望复议机构撤回复议决定，希望行政复议机构“支持工作”，这些因素都导致行政复议的监督作用成为一种“走过场”,行政复议形同虚设，行政相对人的合法权益得不到保障，使得行政复议制度监督行政机关依法行使职权的工作变得困难重重.
2、实行“条条”管辖，使得行政复议制度的救济与监督作用不嘉
根据《行政复议法》第12条的规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向上一级主管部门申请行政复议.对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，应当向上一级主管部门申请行政复议”。这样的“条条”管辖制度设计，比较适宜由上级主管部门管辖，能减少地方保护主义的牵制，主要是针对专业领域的行政纠纷。但是，我国行政复议体制度由于受制约于领导体制，行政隶属关系不仅存在于垂直领导的上下级行政机关之间，而且也存在于非垂直领导的上下级政府工作部门之间张越编著.英国行政法[M]. 中国政法大学出版社, 2004：85-87.
。这些关系会导致作为复议机关的上级行政机关与作为被申请人的下级行政机关对于同一业务的共同认知,甚至是下级机关在作出具体行政行为之前,已经向上级机关请示汇报过，经上级机关同意后，才作出了具体的行政复议行为，这样下级机关所做的工作都只不过是在贯彻上级机关的意图罢了。“这种业务上的密切关系，不仅不能有效纠正下级行政机关的违法行为,反而部门利益保护的可能性更大,因为这往往连带着利益上的一致，使得人情的问题也肆虐其间，致使复议决定只维持、不撤销的现象司空见惯"。
（三)行政复议机关设置不科学
行政复议职能不仅存在于国务院和省、市、县等四级政府也存在于国务院和省、市等三级政府的工作部门,这种行政复议职能的模式使得人员配置和行政复议资源的成本大大增加。“据初步统计，有行政复议权的机关有1.8万多个,但地方三级政府的专职行政复议人员仅有 1532人，区县级人民政府的行政复议力量严重不足,专职行政复议人员数量平均仅有0.2人”，行政机关的设置庞杂，造成很大的人力、财力、物力的浪费,行政复议制度执行起来困难重重.
有些行政复议机关受案量大,表现出人员紧缺的情况，有些行政复议机关受案量小、人员闲置，于是大量的行政复议人力资源被浪费.执法检查组曾在15个省（市、区）、163 个设区的市（州、地区)、1407个县（市、区）开展了数据统计，共收集行政复议有关数据51350 个，发放调查问卷4800 余份,在中国人大网征集网民反馈意见3123 条。行政复议法实施14 年来，全国各级行政复议机关共收到行政复议申请112万件，其中受理101万件,审结92万件。但一些偏远地区的受案率较低,不足总案件的3％，这样造成全国范围内行政复议机关的工作状态不均衡,行政复议工作地区开展情况差别较大.
二、针对当前行政复议问题提出的改进措施
保障和监督行政机关依法行使职权、保护法人、公民和其他组织的合法权益，纠正和防止不当的或者违法的具体行政行为， 是我国行政复议的目的，但在实践中,总是存在着一些上述问题，这种情况实在与行政复议法的立法初衷相悖.为了更好地实现行政复议制度,我针对上述问题及其形成的原因,提出一些解决问题的基本对策.
（一）加强行政复议宣传力度，树立行政复议意识
作为行政相对人的公民必须懂法、知法，这是因为通过行政复议保护公民的合法权益,必须以公民依法提出行政复议申请为前提,这样就要求申请人能拿起法律武器自觉地抵制不当和违法的具体行政行为的侵犯,具备一定的法律素质和法律意识。要提高全民的法律意识和法律素质,必须普及行政复议法，加强全民的法制教育。法律的实施效果,依法治国的进程和法治国家目标的实现和全民法律素质和法律意识的状况息息相关。
1.发挥新闻媒介的作用，大力宣传行政复议法
新闻媒介能有效地宣传国家的各项法律和法规、方针、政策.我国也要通过新闻媒介向公民宣传解释和广泛传播行政复议法，使其在判断善恶是非时能从法的视角出发,自觉运用行政复议维护自己的合法权益,使行政机关更好的依法行政 (意)莫诺•卡佩莱蒂(MauroCappelletti)著,徐昕,王奕译.比较法视野中的司法程序[M]. 清华大学出版社, 2005：1221-1226.
。
2。利用学校和社区阵地，广泛开展行政复议法教育
学校和社区也是宣传行政复议法的重要阵地,社区发展迅猛，要充分利用社区和抓住学校这两块阵地,积极开展行政复议法教育，让行政复议法深入人心。
二、确定救济和解决行政争议作为行政复议制度的主导功能定位
功能定位直接体现的是立法者立法的意图，立法意图作为一部法律的立法宗旨,法律所有的追求和制度设计的效果都将围绕着立法宗旨展开，因此，功能定位一定要准确、有序开展.
从立法意图上来说，我国行政复议所进行的内容应当是围绕行政展开的，《关于中华人民共和国行政复议法>(草案）的说明》也明确指出：“不宜、也不必搬用司法机关的办案程序,使行政复议司法化'”，由此可见，立法者的立法目的是将行政复议定位于行政功能化的。其次，立法者的立法目的是希望除去特殊规定之外，行政复议并不具有终局性质，如果行政相对人依然对行政复议决定不服，则可以提起行政诉讼，行政复议依然区别于行政诉讼.第三,整个行政复议都是在行政权的监督与支配下进行的，这其中排除了司法权和立法权干预的余地，容易滋生腐败。
域外6国的功能定位可以为我国所借鉴，但同时要结合我国国情进行改革和创新。我国作为民主专政的社会主义国家，制定法律的根本要求就是要为人民服务，就是要立足于我国的基本国情和国家性质,不能简单的依照外国的法律条款进行功能定位,我国行政复议的功能定位应当着眼于行政相对人，将其定位为保护行政相对人的合法权益。制定相关法律制度保障行政相对人的权益能够得到实现,我国的行政复议制度应当围绕救济和解决行政争议这一功能展开。通过纠正不当或违法行政行为的形式，利用行政机关内部层级监督赋予行政复议机关的权利，来最终实现救济。行政复议制度在程序设计上应更偏向于司法化,从而做到效率与公正兼顾，确保已经受到违法或者不当行政行为侵害的合法权益或者保护行政相对人的合法权益不受损害，达到解决行政争议的目的.只有这样,我国的行政复议制度才能立足于国情,在我国现实土壤中得到长足的发展,并对行政机关依法起到有效的制约作用.26
三、设立独立的行政复议审理组织
一方面由于现有行政复议机构多、人员少、案件分布不均衡的情况，促使现行的行政复议体制不得不加以调整。更重要的是目前的行政复议制度在各地频繁发生能不受理的就不受理、能维持的就维持、较低的纠错率等情况，这是从古至今，老百姓一直担心的 “官官相护”的现象丁婕译,小岛武司,伊藤真编.诉讼外纠纷解决法[M]. 中国政法大学出版社, 2005：298-305.
，担心上级部门庇护下级部门,总是“大事化小,小事化了"， 所以老百姓对行政机关自我纠错的制度一直心存疑虑，这问题也成为制约行政复议功能发挥的瓶颈。而美国行政法官制度和韩国行政复议委员会都采用专门人员或者独立于行政机关的专门组织审理行政复议案件，这对我国行政复议委员会的发展提供了良好的借鉴.现阶段，我国也不断在进行行政复议委员会试点工作，2013年12月28日，张德江委员长在十二届全国人大常委会第六次会议闭幕会上的讲话中强调指出，要从坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设的高度，宣传好实施好行政复议法。完善行政复议制度是解决政府与行政相对人的第一道防线，行政复议委员会要做好行政复议工作，要坚持依法审查、公正裁决，该纠错的要坚决纠错，该公开的要依法公开。要让群众在每一起行政纠纷案件处理中感受到公平正义。
据此，整合行政复议资源，有效合并行政复议人员,建立独立的行政复议委员会,引入专家学者决策制度,集中审理、受理行政复议案件，是解决复议制度发展瓶颈的有效办法。而且，从域外国家经验看，独立的行政复议机关对行政纠纷作出的裁决，行政相对人也会更信服.这也证明了独立的行政复议机关能最大可能地降低其他行政机关及组织对行政复议程序的影响,更有利于保护行政相对人的合法权益,大大地提高了行政复议制度的公信力。
结论
在《行政复议法》出台后的，11 年间,【上文举例子,结论部分总结上文】随着时间的推移,行政复议制度已经无可取代，它是行政机关解决行政争议，运用行政层级监督职能、保护行政相对人合法权益的重要手段。为了更好的发挥行政复议制度的作用,本文通过借鉴域外国家经验，坚持以公正、高效达到救济目的的主导功能为原则,确立了修改行政复议制度的指导思想，重构了行政复议主体,丰富了部分行政复议程序制度,调整了与行政诉讼制度的衔接关系.虽然，有些想法将遇到巨大的困难，或不能一步实现,但是,希望这些建议能够使得行政复议制度得到进一步完善.通过大家的共同努力，将行政复议制度打造为符合我国基本国情和人民群众期望、符合我国文化背景的高效、公正的行政救济制度。
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