渐进式调整：美国2010年国家航天政策的深度解析.docx

渐进式调整美国2010年国家航天政策的深度解析 2010年6月28日美国白宫新闻办公室发布了奥巴马政府的新版美国国家航天政策，取代了小布什政府于2006年发布的航天政策。该文件系统阐述了新一届美国政府在航天领域的目标、原则和政策取向，体现了更为务实的精神，试图以“和平利用外空”的代言人身份要求其他国家负责任地从事航天活动，继续维持美国的太空领导地位，保护美国的国家安全和国家利益。一、新版美国国家航天政策的发布背景早在1958年即艾森豪威尔政府时期美国就公布了其第一个航天政策，名为美国关于外层空间的初步政策，其核心目标是“为完成美国的科学、军事和政治目标，取得美国在这个领域公认的领导地位，发展和利用美国的外层空间能力。”不久，肯尼迪政府也公布了自己的航天政策。随后，美国历届政府都公布了或详或略的国家航天政策最近的一个国家航天政策是小布什政府于2006年发布的。该政策由于具有浓厚的单边主义色彩和强烈的攻击性而备受争议。奥巴马上台后在多个外交领域改变了小布什政府的策略采取了更为合作和务实的方式，这一改变在其新版美国国家航天政策中也有所体现。二、新版美的基本新版美国国家航天政策共包含序言、原则、目标、跨部门指导方针、部门指导方针等五个部分。（一）序言该部分阐明了美国制定国家航天政策的背景与意义。序言历数了空间活动对人类生活的巨大改变，进而指出： “人类在太空成功的成果及其转变带来了新的挑战。目前，空间能力的无处不在和相互关联的特性以及世界对其依赖程度的不断加深，意味着不负责的外空行为将给我们所有人带来破坏性后果。”有鉴于此 “美国呼吁所有国家一起在外空采取负责任活动的方式以便为造福子孙后代保留这一权利。”当然，像历届美国政府的航天政策一样，序言中也提到了美国承诺开展国际合作但在强调“加强国际合作”的同时也提到了要“重振美国的领导地位”。显然，前者仅是一种方式，后者才是真正的目标。（二）原则与目标2010年航天政策确定了五项原则和六项目标。概括而言，五项原则包括：各国应负责任地使用外空：支持美国商业航天活动的开展：和平利用外层空间：任何国家不得对外空主张主权、不得对他国的空间系统进行有意干扰：美国将全力保护其空间系统不受他方的干扰与攻击。六项目标包括：鼓励国内企业参与全球市场并促进卫星制造、以卫星为基础的服务、空间发射、地面应用以及日趋增加的创业：加强国际合作并促进外空的和平利用：采取多种措施加强外空的稳定：增强各种用途的航天器及配套设施的可靠性和恢复能力：实施载人和机器人项目：提高对地球和太阳的天基观测能力。（三）跨部门指导方针该指导方针共包括七方面内容：在基础活动与能力方面，要加强美国在与空间有关的科学、技术和产业基础方面的领导地位：增强可靠进入外空的能力；保持和提高天基定位、导航和定时系统：发展和保留空间人才。在国际合作方面，重点是要加强美国的空间领导地位、确定可能合作的国际领域以及发展透明度与建立信任措施。在空间环境领域，重点是采取多种措施、发展相关技术来保护外空环境，促进空间碰撞预警措施的发展。在出口控制方面美国将努力阻止先进技术流向未授权方，敏感航天产品的出口需要有特别安排。在使用核动力系统问题上，美国将发展和使用那些能够安全启用或能显著提高空间探索和操作能力的外空核动力系统但将对其进行严格的核安全评估。在无线电频谱和干扰防护方面，力求保护美国在全球范围内获取和操作无线电频谱和相关轨道分配位置用以支持对空间的使用。在批准采办空间能力之前，应明确解决无线电频谱和轨道分配的需要。确认和判定电磁干扰的源头采取必要措施以维护美国重要的空间系统运行所需要的电磁环境。在基本任务功能的保证与恢复能力方面，美国将通过发展保持服务的持续性所必需的相关技术、措施、关系和能力，来确保可用于空间的基本任务职能的实现。（四）部门指导方针由于美国将其航天部门划分为“商用、民用和军用”三个部分，因此，部门指导方针也被分为“商业航天指导方针”、“民用航天指导方针”和“国家安全航天指导方针”。民用航天指导方针包括“空间科学、探索与发现”、“地球环境监测与天气”、 “陆地遥感”三个方面，前者主要确认了在未来20年左右时间内美国重点要启动的空间任务，包括：将人类送至小行星：送入火星轨道并返回；继续推进空间站的稳定、长期运行：组织研发下一代发射系统：继续开展空间科学研究项目；减少近地物体的撞击危害；寻找潜在的富有资源的行星体等。后两者则更为具体，提出了更具操作性的建议和要求。国家安全航天指导方针主要是对国防部长与国家情报局局长的共同职责和两者的单独职责作了具体规定。其中，二者的共同职责主要有六项：发展用于支持空间系统的支持性情报系统与网络用以维护美国国家安全：确保航天能力及情报系统的存活能力：通过技术开发，提高产业能力保持强大供应基础来重振美国的领导地位：发展和实施那些为确保国家核心安全利益所必需的计划、程序、技术和能力；维持空间资产的快速复原能力或利用盟国、外国的商业航天/非航天能力来执行相关任务：保持与整合空间态势感知能力(SSA)；发展与改进空间系统的反干扰能力。商业航天指导方针是本文研究的重点。该部分规定了多种具体措施来提升美国的产业竞争力例如尽可能从市场上购买商业航天能力和服务：采取多种方式促进私人企业提供符合美国政府要求的航天产品与服务：除非必要，应避免开展那些对美国商业航天活动有排斥、阻碍作用，或与其有竞争关系的美国政府航天活动：尽量将日常的、操作性航天职能转移给商业航天部门：鼓励创新：在有偿、不产生干扰和公平的基础上，确保美国政府的航天技术及其附属设施在最大程度上为商业部门利用：减轻商业航天活动的监管负担，提供良好的监管环境：通过推动由美国产业界投入开发的适当标准和规范，培育公平、开放的贸易和商业环境：在国际合作安排中，鼓励购买和使用美国商业航天服务和能力：在符合美国技术转让和不扩散目标的前提下，积极促进美国商业开发的和可用的航天产品与服务的出口。三、与2006年国家航天政策之对比2006年的美国国家航天政策是美国单边主义外交的产物，自其问世以来就饱受非议。2010年的新航天政策改变了过于强调美国利益和权利的做法，在措辞上更加温和采取了更为隐蔽的方式维护美国在外空的核心利益。（一）两者的不同之处1所规定的原则略有不同虽然两个航天政策都规定了原则，但仍略有不同。这种区别表现在三方面：一是部分原则为新政策所放弃，例如： “反对对美国在空间开展操作或从空间获取数据的基本权利施加任何限制” “美国将反对制订新的法律制度或其它限制措施来寻求禁止或限制美国进入或利用空间。拟议中的军备控制协议或限制措施不得损害美国为其国家利益在空间开展研究、研制、试验和运行或其它活动”等：二是某些原则在措辞上作了修改，例如，“美国认为空间能力包括地面和太空及保障环节对其国家利益至关重要。遵从这一原则，美国将保留其在空间的权利、能力和行动自由：劝阻或吓阻他方不要妨碍那些权利或发展旨在进行这种妨碍的能力：采取必要行动来保护其空间能力：对干扰做出反应：并在必要时阻止敌方利用与美国国家利益相抵触的空间能力”，在新政策中将空间能力改为空间系统，并且去掉了那些过于尖锐和威胁性的措辞。三是某些原则被分散规定于部门指导方针中，例如： “美国致力于鼓励和支持形成一个日益增长和商业性的美国商业航天产业。为此目的，并服从于国家安全美国政府将在最大现实程度上利用美国的商业空间能力”。在新版航天政策中 “商业空间指导方针”详细阐述了美国鼓励与促进航天产业商业化的决心和具体措施，但在采购美国航天产品与服务问题上抛弃了明显违反国民待遇的保护主义措辞，采取了更为委婉的措辞，即“在国际合作安排中，鼓励购买和使用美国商业空间服务和能力”。2所追求的目标不尽相同为了明确美国近期航天政策的重点，新版航天政策明确了美国航天政策所重点追求的六大目标。其实质是要求重点扶持美国具有产业竞争力的某些商业航天部门通过国际合作扩大美国企业进入国际市场的机会，维持外空活动的稳定环境稳步提高美国的航天能力，保持美国在航天技术领域的领先地位通过航天技术应用促进美国经济发展。相比之下2006年航天政策确定了七项目标其中有五项提到了“美国国家安全、国土安全、外交政策目标或保障美国的利益”，政治气息浓厚，单边主义色彩极为强烈。相对而言，新版航天政策删除了上述用语，在政策表述上要温和得多。3总的指导方针跨部门指导方针有所区别2006年航天政策规定了“总的指导方针”，主要包括四点：建立航天专业队伍：完善空间系统的开发与采购：增进并加强机构间的合作关系：加强并维护美国的空间科学、技术和工业基础。除此之外，单独规定了“国际航天合作”、“空间核动力”、“无线电频谱、轨道管理与干扰防护”、“轨道碎片”、“有效的出口政策”、“与航天有关的安全保密”等内容。新版航天政策将上述单独规定的事项（与航天有关的安全保密未作规定）整合为跨部门指导方针并增加了“基础活动与能力”和“基本任务功能的保证与恢复能力”两项其中的“基础活动与能力”基本包含了2006年航天政策的“总的指导方针”并增加了有关“保持和增强天基定位、导航和授时系统”及“增强可靠进入外空的能力”两方面内容，其指向性更为明确。此外，新版航天政策还将“轨道碎片”扩展为“保护空间环境与负责任地使用外空”从而使相关指导方针更为具体，更具有可操作性。4谋求美国领导地位的方式有所改变2006年航天政策提出美国有权阻止任何敌视美国利益的国家进入外空并明确表示美将拒绝签署任何限制美航天发展的国际协议。这一极具攻击性和挑衅性的政策引发了世界各国对美国寻求空间霸权主义的担心，也招致了各方的批评与指责。为扭转这一趋势新版航天政策不再过多强调美国在空间的行动自由、自卫权和反制措施删除了其中有关空间作战和导弹防御计划的内容不再过多强调美国有先发制人的权力取而代之的是更为强调国际合作，要求其他国家负责任地从事外空活动。当然，是否负责任需要看是否符合美国所坚持并建议其他国家承认和坚持的五项原则。这种借政策推行自己的价值观和判断标准是美国的一贯做法。（二）二者的相同之处作为一个国家，尤其是作为一个航天大国，其航天政策必然会保持一定的稳定性。从历史来看历届美国政府所公布的航天政策都有一定的连续性。1仍旧强调保持美国的太空优势与2006年航天政策相比新版航天政策同样强调美国要保持在空间能力方面的优势，只是在措辞上声称要重振美国在这一领域的领导地位但其所采取的措施与2006年航天政策并无实质区别。2继续大力支持商业航天活动2006年航天政策所提及的促进美国商业航天业发展的思路也为新版航天政策所继承。虽然新版航天政策未将其列入原则，但仍在“商业航天指导方针”部分详细列举了支持美国商业航天产业发展的多种促进措施（详见上文），所用措辞与2006年航天政策基本一致。3仍以维护美国核心利益为终极目标新版航天政策仍旧以维护美国的国家利益和国家安全作为终极目标。虽然大幅减少了相关用语，但在“原则”、 “目标”、“跨行业指导方针”、 “商业航天指导方针”、 “国家安全指导方针”等部分仍有所提及，仍旧可以看出美国坚定维护其国家利益和国家安全的决心。总体来看新版航天政策与2006年航天政策相比改变了单边主义的做法 （至少在措辞上）抛弃了先发制人、先行阻遏和美国利益至上的倾向，转而采取更为务实的作法。它强调和平利用外空、呼吁负责任地使用外空，寻求通过国际合作而非对抗方式来分享航天产业的发展成果，从而更好地、更有效地维护美国的核心利益。当然，新版航天政策在体例上更为成熟在内容上更为充实，也更具有可操作性四、2010年美国国家航天政策的意图、倾向与特点（一）该政策体现了美国维持其航天领导地位的一贯立场自美国1958年发布第一个航天政策以来，维持其在航天领域内的领导地位一直是美国的既定政策。这其中既有历史的优越感因素也体现了美国试图主导国际航天科技与产业发展方向的意图。2010年航天政策在序言部分、国际合作部分也对此有所提及。值得注意的是，序言中要求重振美国领导地位而在国际合作中要加强美国的领导地位。这种措辞上的微妙区别在一定程度上表达了美国的担心：虽然从总体上美国在这一领域仍具有一定优势，但差距正在缩小为维护美国的根本利益美国应当在国际合作中掌握话语权。（二）该政策以追求美国利益最大化为其终极目标由于美国在航天领域居于领先地位，空间活动对其经济、社会影响极大一个稳定的外部环境符合美国的根本利益。因此，该政策在阐述美国有关外空活动的原则时首先指出： “在外空负责任地活动以避免意外、误解和猜疑，是所有国家的共同利益之所在。美国认为：可持续性、稳定性和自由进入及使用外层空间对其国家利益至关重要。”为保障美国空间活动的顺利进行（避免干扰），保护美国的空间资产（防范攻击）美国在该政策中再次强调了空间自卫权认为这一权利符合“和平目的”，而且在“威慑无效”的情况下，保留了先发制人的权利（挫败对其攻击的企图）鉴于美国在商业航天领域所获取的巨大经济利益，美国一直在全力扶植本国商业航天产业的发展不仅将其规定于原则之中而且在商业航天指导方针部分规定了许多的具体支持措施。在努力扩大美国航天产品与服务出口的同时美国仍然严格控制航天技术和敏感航天产品（例如美制卫星）的转移和出口，从而达到既保持技术领先又能抢占全球市场的目的。该政策也对日益恶化的空间环境表达了担忧，希望各国共同采取必要措施减少空间碎片，呼吁建立预警机制，降低碰撞发生的概率。在使用核动力源问题上，美国仍然持谨慎态度，要求严格评估其可能带来的风险。这有助于降低美国空间活动的风险和成本为美国航天产业继续保持世界领先地位创造条件。高举国际合作的大旗是新政策的一个鲜明特点。与2006年航天政策相比合作领域由空间探索、空间监视信息、对地观测等三个扩大为包括空间科学、空间核动力、卫星导航、通讯、减灾等十几个领域，几乎覆盖了目前美国占据优势的空间科学和空间应用的主要领域其真正意图是借助国际合作来扩大其航天产品与服务的出口。在新政策中多处提及国际合作和伙伴关系也表明美国意识到单边主义对其自身的危害，以合作为诱饵来获取道义支持和经济利益更有利于维护美国的根本利益。（三）该政策全面反映了美国在外空活动领域的立场该政策从其内容上看有很多纯属国内政策，如有关商业、民用和国家安全方面的指导方针即属此类。但是，在“原则”部分，美国阐明了其在外空问题上的基本立场：支持和平和负责任地利用外空：不对外空主张主权：美国不允许其他国家干扰其空间活动，损害其空间资产否则将行使其“固有的自卫权”。跨部门指导方针则体现了美国对某些具体问题的看法：如通过国际合作推动技术进步，谋求共同发展：保持外空活动的透明度和建立信任措施：保护空间环境减缓空间碎片和避免碰撞：谨慎对待和严格评估核动力的使用：继续维持对航天技术转让和敏感航天产品的出口控制等。由于涉及到航天领域的诸多问题，因此，这一政策全面反映了美国对空间活动所持的立场。（四）该政策与美国现行相关立法保持了一致该政策的部分条文内容几乎是其现行立法的翻版。早在1958年美国国家航空航天法中就明确规定： “国会宣布，出于和平目的和为全人类谋福利开展各项航天活动是美国的政策”、“为了美国的普遍利益和安全要求对航空航天活动提供足够的保障”、 “美国航空航天局要最大可能地寻求和鼓励航天的最大商业用途”、 “美国从事航空航天活动的目的是努力达到下列一个或几个目标：保持美国在航空航天科学技术及其在大气层内外进行和平活动的应用领域的领先地位”。这些立法规定都在新航天政策中有所体现。在促进商业航天活动方面1984年商业航天发射法确认： “商业运载火箭和相关服务的发展使美国能够保持其国际竞争地位因此有助于美国的国家利益和经济安定”、 “美国应鼓励私营部门的发射和相关服务”、“（运输）部长可以采取必要的行动来促进和鼓励私人部门和各州政府使用美国不需要用于公共使用的或过剩的发射资产和发射服务，包括设备”。为减轻私营部门从事商业航天活动的成本，1988年商业航天发射法修正案明确了许可证持有人的责任保险限额并区分不同情况对超过一定金额的赔偿不要求获得保险或财务责任证明，由美国政府来承担（单项最多不超过15亿美元）。为保护美国的商业航天发射产业，1998年商业航天法规定： “除另有规定外，联邦政府在其活动过程中，无论何时需要空间运输服务时，都应从美国商业供应者获取空间运输服务”。为促进美国全球定位系统( GPS)的应用，该法支持总统“签订旨在促进与外国政府和国际组织合作的国际协议，以便消除阻碍全球定位系统在全球范围应用的任何外国障碍”。对提供有关商业发射合格卫星的服务，美国不收取费用。2003年零重力零税收法案也规定对与外空有关的商品和服务免征所得税：如购买开展外空业务的特定公司的股票，银行可提供投资信贷：以及对这些特定公司进行投资，可以享受所得税豁免。多年以来美国一直重视空间碎片的减缓。1996年，美国率先推出了美国政府轨道碎片减缓做法，其后又颁布了关于限制轨道碎片的流程、NASA关于限制轨道碎片的程序要求( 2008)等配套的技术规则和程序性规定。在新航天政策中，也提及了要“与任务需要和成本效益相一致，继续在采购和操作航天器、发射服务及在外空进行的测试和试验中遵循美国政府轨道碎片减缓做法。此外，新政策还提到了在外空使用核动力源( NPS)的问题。在这方面，NASA使用NPS的活动必须受同时并存的两个程序约束。首先，必须符合国家环境政策法案(NEPA)的规定。其次，还必须在发射前由多个美国机构和外部专家对该任务进行层层检查这完全独立于国家环境政策法的法律分析。这就是所谓的“核发射安全批准”程序( NLSA)。从新航天政策的相关内容上看基本上是对这两个法律有关条文的简单重复。为保持美国的技术优势，满足其外交政策上的需要，美国通过国际武器贸易条例、 出口管理条例等严格限制航天技术的转移和敏感产品（如美制卫星）的出口这些规定大多指向包括中国在内的社会主义国家，新航天政策再次确认了这种限制显然将在很大程度上限制美国所鼓吹的国际合作。此外，在民用航天指导方针和国家安全指导方针部分，对于美国有关部门、机构及其负责人的职责要求也与美国的现行立法保持了一致。显然美国的政策与立法具有很强的协调性和互动性，这一点在航天领域表现得尤为明显：不仅在一些航天立法中明确规定相关政策（如1958年国家航空航天法、1984年商业航天发射法、1988年商业航天发射法（修正案）、1998年商业航天法等）甚至直接将政策以立法形式加以体现，如1992年美国陆地遥感政策法。（五）该政策是美国务实主义外交的具体体现相比小布什政府所推行的单边主义，奥巴马政府的外交政策更为怀柔，更加强调国际协调与多边合作的重要性。他认为，“美在21世纪面临的主要问题和威胁无法通过一个国家单独解决，甚至无法通过与传统盟友的合作得到解决而是必须通过与大多数国家和国际组织的合作来解决。”这种务实合作的精神在新航天政策中时有体现：美国希望与其他国家携手应对空间活动所面临的挑战：国际合作不仅是美国航天政策的主要原则而且是重振美国太空领导地位的重要途径：在互利的空间活动中扩大国际合作，以拓宽和扩展外空带来的好处，促进外空的和平利用：通过国际合作提升空间活动的透明度和建立信任措施，鼓励各方负责任地和平利用外空：通过国际合作，鼓励采购和使用美国商业太空服务和能力：通过与国际伙伴合作，确保国际空间站在未来的顺利运行等。当然，合作不是目的只是手段而已。通过国际合作来保持美国的技术领先、扩大美国航天产品与服务的出口、维护美国的政治、经济、国家安全等方面的利益才是最终的目标。五、结论虽然奥巴马政府的新航天政策与以往相比，在相关原则、目标等方面有所调整，但这种调整是温和的、渐进式的，仍以维护美国的航天领导地位及其核心国家利益为己任并未从实质上改变其长期奉行的“空间霸权主义政策”。虽然该政策在措辞上更加柔和更强调和平利用外空和国际合作，但仍未放弃其主导国际空间秩序的意图。无论是要求其他国家负责任地利用外空，还是强调要保护空间环境其中都隐含着美国的价值观念和基本立场。而针对其认为的“有意干扰”、“攻击和破坏其空间系统”的敌对行为，美国仍然保留了自卫权甚至是“预先自卫权”，这一点与以往政策相比并无本质区别对此我们必须有清醒的认识和足够的准备。 -全文完-