新时期我国政府消费的发展变化与改进对策.docx

新时期我国政府消费的发展变化与改进对策 姬雄华+任鹏燕摘 要：政府消费是一种特殊的消费活动，其实质在于“消费责任”。党的十八大以来，我国政府采取一系列措施，使得政府行政性消费趋于制度化、规范化，民生性消费不断增长，采购环节逐步规范，消费信息公开程度提高。但仍存在一些问题，需要进一步树立科学、合理、节约的消费观，促进民生性消费与城乡消费均衡发展，完善政府采购制度，健全政府消费信息公开和监督机制，从而充分发挥政府消费对市场和社会的积极导向作用，体现政府消费利国利民原则，体现对人民负责的政府消费实质。關键词：政府消费；行政性消费；民生性消费；政府采购；信息公开中图分类号：F812.2文献标志码：A文章编号：1002-7408（2017）05-0028-04一、政府消费及其实质消费是一种经济活动，居民、企业、政府都离不开消费。在我国，“政府是消费者”这一观念是近些年才被逐渐认识的。政府消费是指政府部门为全社会提供公共服务的消费支出和免费或以较低价格向居民住户提供的货物和服务的净支出。1政府消费主要包括行政性消费和民生性消费两大部分。行政性消费是政府为了行政运行和事业发展而进行的消费。行政性消费包括政府部门人员因公出国出境、公车购置与运行、公务接待“三公”消费以及公杂费、会议费、购置办公设备、服务等方面的消费。行政性消费不同于居民消费、普通单位与企业消费，其消费资金多数来源于政府财政资金，包括税收、行政收费等，其消费费用由政府财政拨付全部或给予部分补贴，拨付金额由政府部门规定的消费限额和实际情况而定。民生性消费是政府为造福百姓而进行的消费。政府作为消费者，向私人组织或社会组织采购工程、物品和服务，然后再转投给民众。在这一消费关系中，政府与社会公众均为消费者，政府为消费关系中的购买方、付费方，社会公众为真正的使用者、享有者。政府民生性消费范围很广，包括教育、医疗、社会保障、基础设施建设等，是为民众购买物品、工程和服务所进行的消费。西方契约政府理论认为，政府为了实现社会服务等各种职能，需向社会公众收取税费形成公共资金，通过使用公共资金从而实现政府职能。在社会公众看来，政府是受缴纳税费的社会公众的委托来管理公共事务并进行公共开支，因而政府是一个特殊消费者。政府消费的实质在于“责任”。政府消费中包含的逻辑关系有两层：第一层是政府作为消费者，与消费品提供者之间的关系；第二层是政府作为服务人民的组织，与社会公众之间的关系。第一层关系中，政府作为消费者，要注重自身消费的导向作用，消费行为体现利国利民原则，充分发挥政府消费对市场和社会积极的导向作用，引领提供者提供优质消费品，引领居民、企业正确进行消费。这层关系中提供者要对政府这一消费者负责。第二层关系中，政府消费要体现人民意志，对人民负责。二、新时期我国政府消费的发展变化1.行政性消费趋于制度化、规范化。党的十八大以来，从党的群众路线教育实践活动到“三严三实”专题教育、“两学一做”学习教育，党中央始终把党风廉政建设紧紧抓在手上，人民群众对干部清正、政府清廉、政治清明的殷切希望正在逐步变为现实。现如今，各级政府针对公车购置、公车运行情况、公务接待、因公出国出境的情况制定了相应的消费标准，使“三公”消费在制度的约束下更加规范，厉行勤俭节约。“八项规定”实施以来，我国加大了对政府消费的监管与违规查处力度，如表1所示，近年查处事件数、处理人数、给予党纪政纪处分人数不在少数。在这种严查严惩背景下，政府行政性消费正在不断走向制度化、规范化。2.民生性消费不断增长。近年来，从国家到地方，各级政府越来越重视民生性支出。从政府公布的一般公共预算收支情况来看，民生性消费支出呈现快速增长趋势，民生性消费越来越受到重视。在表2中，我们列举的几种主要政府民生性消费支出项目，近年各项目支出都有显著增长。3.政府消费中采购环节逐步规范。政府采购是国家各级政府为从事日常的政务活动或为了满足公共服务的目的，利用国家财政性资金和政府借款购买货物、工程和服务的行为。自1998年起，我国的政府采购开始进入大众视野，招标投标法和政府采购法的实施使我国政府采购逐步进入法制化轨道。2政府采购法实施条例（草案）于2014年审议通过，政府采购非招标采购方式管理办法颁布施行，政府采购过程逐步规范。目前，我国政府采购采用集中采购与分散采购相结合的模式，通过招投标、询价采购、单一来源等方式向私人组织或其他社会组织购买物品、服务和工程。其采购范围不断扩展，除了采购常用的办公设备、工程项目以外，其服务领域的采购已涵盖扶贫救灾、儿童关爱、文化演出、残疾人服务等民生性建设方面。4.政府消费信息公开程度提高。在“互联网+”的时代，我国的电子政务发展迅速，各级政府均利用互联网建立了自己的官方网站，通过发布信息、接收反馈、及时回应的运作机制，加强了政府与社会公众之间的信息沟通与交流。我国国家统计局主编的国家统计年鉴，涉及内容广泛，其中的财政板块，详细说明了中央与地方政府收入与支出的总额、增长比率、具体项目、具体金额等内容。各级政府在相关网站上公布了一般公共预算收支情况、各项收入与支出的金额及变化比率，并在政府采购网站上公布了采购项目的招标公告、中标结果、评审专家的确定等。除此之外，还公布一些专项支出的信息，政府消费信息公开程度大大提高。三、当前我国政府消费存在的主要问题1.仍缺乏正确的消费观。地方政府在进行消费时缺乏成本意识，缺乏勤俭节约的消费观，忽略消费效率，导致行政性消费支出居高不下。虽然近些年来政府相继制定了各项消费活动标准并取得了一些成绩，但能真正树立勤俭节约消费观的政府部门及工作人员依然占少数。政府消费因其消费资金的特殊性，使得部分行政官员认为“政府消费由公家买单，只要能多消费、高消费，绝不少消费、低消费”。“上有政策、下有对策”，在“八项规定”“六项禁令”的限制下，政府官员改头换面，变相消费，将不合理的消费变相为合理消费，公款消费、高标准花费现象依然存在。 2.民生性消费仍不足。民生性消费与居民消费之间存在着正向互补的挤入效应。其挤入过程是：政府加大民生性消费，一方面增加了民众的实际收入，人们的消费能力提高了，如农村居民购买部分家电时，会享受到政府补贴的政策，这种政府消费确实降低了居民在消费该产品时的花费，从而提高了实际收入；另一方面为人们生活提供了保障，减少了生活中的风险，人们敢于消费了，如政府为城乡居民进行的在医疗、养老保险方面的消费性支出，能够减轻人们的后顾之忧，使人们不需要为生病、养老而大量储蓄，从而加大消费。现在政府提倡“民生财政”，即加大民生方面的消费，提高人们的消费质量和生活质量，而实际上我国民生性消费方面存在两大问题。一是民生性消费支出不足。由于政府绩效考核多以经济增长等硬性指标来衡量，地方政府不太愿意将资金投入到见效比较慢的公共事业上去，再加上地方政府财权上移、事权下移的情况，削弱了地方政府承担公共事务的能力，民生性消费难以满足社会公众的需求。二是民生性消费支出结构不合理，存在明显的城市偏好倾向。地方政府习惯于建设好所辖区的城市区域，而对于相对弱势的农村，投入则很少，收效甚微。我国各区域都存在着明显的政府民生性城乡投入差异，包括医疗卫生、基础设施、教育各项配备以及社会保障等各方面，从而农村居民的医疗卫生、教育消费相对于城市居民来看，一直处于低弱的状态。3.政府采购制度不完善。政府采购过程中存在的一系列问题，是导致政府消费效率低下的原因之一。首先，政府采购中寻租腐败现象依然存在。政府采购作为资金量大、支付有保障的商品交易，备受供应商的重视，3受经济利益的驱动，为了能够从众多供应商中被选中，一些企业投机取巧，私下讨好评审专家、代理机構、监管人员等采购相关负责人，以便能得到相关人员的有力倾斜与“照顾”。而相对应的一些政府人员在加大反腐力度的形势面前，仍顶风收贿，权钱交易，暗箱操作，将公共采购项目交予不合标准的企业手中，扭曲了资源配置，造成了资源浪费。其次，政府部门的消费资金靠财政拨款，缺乏外部竞争压力和内部激励动力，因而并不在意消费效率如何。4第三，采购计划编制不健全，政府采购计划的编制与执行往往具有随意性，只要需要采购的部门进行申报，只要有充足的资金并符合采购程序，采购部门就会执行采购。4.政府信息公开与监督机制不健全。一是政府消费信息公开机制不健全。政府消费属于公共消费，是政府使用公共财政资金进行的消费，因而在消费过程中，要为社会公众负责。随着信息技术的发展，我国政府消费的信息公开有了更广泛的途径，比如政府财政厅网站、政府采购网站等，然而从这些网站上公布的信息中难以了解到政府的各项具体消费内容，比如政府每次召开会议的费用、因公出行的差旅费以及接待费等，公开的数据与信息比较笼统、模糊，并且信息公开多为结果性的，很难了解到开展的过程。二是政府消费缺乏多方位的监督。由于信息不对称，公众在接受政府消费信息时比较被动，即公众只知晓政府公开的信息，而对于政府不公开的信息，公众也无从质疑，虽然各大政务网站都建立了“公众服务”等内容，包括在线查询、公众咨询、投诉建议，但公众监督很难发挥作用。同时，政府部门的监督不到位，在政府进行行政性消费尤其是“三公”消费时，财政部门只能从消费发票获取信息，凭发票报销，至于发票开具是否合理则无从而知。四、我国政府消费的改进对策1.树立科学、合理、节约的消费观。我国政府是服务型政府，行政人员是为人民服务的公仆，必要的维持政府部门运转及辅助政府履行公共服务职能的消费是应该予以承认的，但在消费过程中要时刻坚持“厉行勤俭节约，反对铺张浪费”的消费观。勤俭节约是我国的优良传统，历代国家领导人都积极提倡勤俭治国。2012年12月15日习近平在在中央经济工作会议上的讲话中指出，“古人说，国奢则用费，用费则民贫，各级政府要厉行节约，严格控制一般性支出，加大对薄弱环节和重点领域的支持力度，把钱用在刀刃上。”作为政府官员，要懂得克勤克俭，树立责任意识，认真学习贯彻“八项规定”“六项禁令”的内容与精神，以主人翁的姿态切实将资金用到实处，提高消费效率。各项消费支出都应制定具体的标准和限额。政府消费时，要有标准意识，按照标准来决定消费水平，并时刻不忘节俭办事，尽量减少不必要的在职消费。2.加强民生性消费。地方政府要加大民生性消费，为居民购买更多的教育、医疗、养老设施及服务，降低人们的消费风险，消除人们消费的后顾之忧，才能使人们有能力消费、敢于消费。首先，要改变我国单纯的以GDP发展为绩效指标的现状，建立综合性的考核指标，将关乎民众生存的环境保护支出、关乎民众生活水平的民生性消费支出都纳入政绩考核中。同时，中央政府可以加大对地方政府民生性支出的专项支持，提高地方政府履行公共服务职能的能力。其次，地方政府在加大民生性消费时，要注意均衡，包括城乡二元均衡、城市与乡村内部均衡。2013年1月22日习近平在第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上的讲话中指出，“各级领导干部要时刻把群众的安危冷暖放在心上，多想想困难群众，多想想贫困地区，多做一些雪中送炭、急人之困的工作，少做些锦上添花、花上垒花的虚功。”目前，地方政府公共服务的城市偏好依然存在，城市居民可以享受到远比农村居民好的教育、医疗条件和社会福利，并有极为便利的生活设施，如交通、健身设施、娱乐场所，政府的民生性消费不仅没有缩小城乡差距，反而加大了这种差距，因而，地方政府在加大对人们的民生性消费支出时，要在政策上向农村尤其是贫困农村倾斜。除此之外，地方政府还要向城市内部以及农村内部的贫困居民倾斜，加大物资补贴以及提供更多的就业机会，帮助贫困居民自强自立，彻底摆脱贫困。3.完善政府采购制度。政府采购是政府消费的基础工作，为体现政府行为的合理性，我国需逐步建立起一整套政府采购制度，以保证政府采购对社会资源的有效利用，提高财政资金的利用效果。针对采购中存在的寻租腐败行为，需要持续加强对政府官员的作风建设。采购中应标的所有个人和组织都应认真学习贯彻“三严三实”重要精神，真正从心理上自觉避免寻租腐败。在采购中，要注意灵活运用各种采购方式，引入“先明确采购需求，后竞争报价”的竞争性磋商方式；推广政府和社会资本合作（PPP）模式，规范PPP项目政府采购行为。严格进行采购的每一项程序，加强各供应商公开、公平、公正的良性竞争，既可以促进各供应商的不断进步，又能够使政府将采购项目交予满足要求的供应商手中，达到资源的优化配置。充分利用互联网建立采购平台，实现信息共享，如央“互联网+采购平台”“互联网+维修平台”，今后我国各地方政府采购应充分借助大数据网络平台，信息共享，提高采购效率。 加强政府采购内控建设，“分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗”，有效强化内部流程控制。5针对“管采不分”的现象，地方政府应分设预算部门、支出管理部门、采购部门，三者相互制约又彼此独立。当政府需要采购时，由专业人员在预算部门的支出预算指导下编制采购计划，报财政部门进行审核，采购部门对已经批准的项目以公开招投标等方式进行采购，当采购合同达成时，所需资金再由支出管理部门拨付并对后续资金使用情况进行监督，如此，三个部门相互制衡，可以减少采购中的暗箱操作行为。4.健全信息公开和监督机制。政府消费的是纳税人的钱，而作为纳税人的民众，有权利、有义务监督政府的财政支出，要求公开详细情况也属正常引为。消费不当就是侵害人民群众的利益。政府消费不公开等于缺失了民众的监督，变得不再阳光，就可能成为腐败孳生地，同时也离间了党群关系。政府消费公开行为从本质意义上讲，是政府取信于民、巩固執政之基的重要举措，是构建责任政府、阳光政府的必由之路。首先，地方政府应积极利用互联网，即时公布教育、医疗、基础设施等民生性消费项目与政府部门办公用品采购等行政性消费项目的招标公告、应标供应商的资质条件、供应商投标情况、中标结果以及后续执行情况，善始善终。地方政府应制定科学的预算并进行预算公开，今后的任何一项支出都应在预算指导下进行，同时公开预算与支出的对比结果，使支出受到硬性预算限制，并为下一次编制预算提供参考，减小支出与预算之间的出入，使预算能发挥到应有的作用。政府还应公开会议召开、接待、因公出国出境、公车购置与燃油、公车维修与保养等消费情况，公开内容要具体、明确。财政部于2012年决定在中央预算单位全面实施公务卡强制结算目录，对公车运行维护费、差旅费、会议费等16项费用使用时，必须使用公务卡结算。6公务卡具有透明度高、消费记录有迹可寻的特点，能即时查询消费内容与金额，有效防止政府随意消费，因而，各地方政府应强化公务卡结算制度，实现“阳光消费”。其次，健全监督机制，建立上级对下级、同级之间、下级对上级以及社会公众广泛参与的全方位、全过程监督机制。一是加强审计监督。审计部门应不定期的对政府部门的收支情况进行审查、评价，找出存在的问题，并将结果提供给相关机构、社会公众及其他利益相关者，加大政府消费支出的透明度，规范政府消费。二是加强政府部门内部监督，尤其是加强财政部门、预算部门的监督，预算部门要随时查看政府消费是否符合预算，财政部门要监督政府消费的具体情况，对于需要报销的费用，一定要查清楚是否具有完整、真实的原始凭证、是否符合预算和经费开支范围等，严格执行报销制度。除此之外，信息的有效公开，为社会公众获取地方政府消费信息提供了便利，在这种情况下，更需要建立公众反映和举报问题的公众平台，听取社会公众的心声，积极接受社会监督。参考文献：1 薛鹏，徐康宁.中国政府消费与城乡居民消费状况比较研究：1978-2010J.上海经济研究，2012，（6）.2 林翰文，林火平.完善我国政府采购法律制度的思考J.江西社会科学，2010，（7）.3 刘善良.政府采购中存在的商业贿赂问题及其原因和对策J.中国政府采购，2006，（4）.4 郭小聪.政府经济学M.北京：中国人民大学出版社，2003236.5 戎素梅.2015十大政采热词N.中国政府采购报，2015-12-28（2）.6 廖继文，邓秋艳.加强行政消耗性经费管理的思考J.管理观察，2014，（17）.【责任编辑：闫生金】 -全文完-