第十一章建立城乡医疗救助制度.说课讲解.doc

第十一章 建立城乡医疗救助制度医疗救助制度是指政府通过提供财务、政策和技术上的支持以及社会通过各种慈善行为，向贫困人口中的疾病患者提供专项帮助和经济支持，使他们获得必要的卫生服务，以提高其基本生存能力，改善健康状况的一种医疗保障制度。在党中央、国务院的高度重视下，我国医疗救助试点工作进展迅速，城乡医疗救助制度从无到有，从试点探索到全面推开，从制度建设到机制创新，不断得到完善和发展，已经成为我国医疗保障体系的重要组成部分。第一节 制度建立的背景及过程一、党中央、国务院高度重视医疗救助工作近年来，党中央、国务院十分重视城乡困难群众的医疗救助工作。胡锦涛总书记在中央政治局第三十五次集体学习时强调：“要加强城乡医疗救助制度建设，健全多层次的医疗保障体系”。温家宝总理在2005年政府工作报告中指出：“各地要加快建立城乡特殊困难群众的社会救助体系，帮助他们解决看病、住房、子女上学等实际困难。”2006年十届四次人代会通过的国民经济和社会发展“十一五”规划纲要也明确要求“建立城乡医疗救助制度，将城市低保对象、农村特困户和五保户纳入救助范围。”十七大报告中，突出强调要以基本医疗为重点之一，加快完善社会保障体系。二、城乡困难群众医疗问题非常突出20世纪7080年代，随着原有的农村合作医疗严重萎缩或解体,城市公费医疗制度向医疗保险制度的转变, 使得当时的医疗保障制度只能覆盖部分人群。大部分城市低保对象、农村五保户、农村特困家庭等困难群众未能享受到医疗保障。据民政部对全国1119个县（市、区）统计，在1200万名城市低保对象中，参加城镇职工基本医疗保险的人数只有84万多人，占总人数的7%，因病造成生活贫困的低保家庭比例高达58%。农村困难群众看病难问题更加突出，全国农村贫困家庭人数约为3000万，由于缺乏稳定的资金来源和制度保障，“看病难”一直困扰着这些贫困家庭。因此，建立和完善城乡医疗救助制度成为解决“看病难”问题的迫切需要。三、制度建立过程2002年10月，中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定明确要求“对农村贫困家庭实行医疗救助”。2003年11月，民政部、卫生部、财政部联合下发了关于实施农村医疗救助的意见，对农村医疗救助的对象、范围、程序、资金筹集与管理等均做了具体的规定。2005年3月，国务院办公厅转发了民政部、卫生部、劳动保障部、财政部关于建立城市医疗救助制度试点工作的意见，提出从2005年开始，用2年时间在各省（自治区、直辖市）的部分县（市、区）进行试点，之后再用2-3年时间在全国建立起管理制度化、操作规范化的城市医疗救助制度。至此，城乡医疗救助制度在全国开始建立。救助的对象主要是患病的贫困人群。目前，各地确认贫困医疗救助对象的方式不同，有的按病种进行救助，有的按医疗费用进行救助。由于我国目前医疗求助刚刚起步，现有的救助资金与困难群众的实际医疗需求还有不小距离，许多地方都对救助的病种进行了限定，一般纳入的都是那些花费数额巨大、危及生命的大病，比如癌症、尿毒症、急性心肌梗死等等。有些经济条件较好的地方把常见病纳入了救助范围，通过发放医疗卡或定额医疗补助的方式为符合条件的困难群众解决医疗问题（图11-1）。图11-1 公立医院设立扶贫病房，开展医疗救助目前，我国医疗救助主要有两种方式：一是在未开展新型农村合作医疗与城镇居民基本医疗保险的地区，实施以大病为主的直接救助；二是在开展新型农村合作医疗和城镇居民基本药到病除保险试点的地区，医疗救助不仅要资助城乡困难群众参加当地城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗，而且要通过预付、垫付等办法帮助解决城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗的门槛和自付费用，并对因患大病，经城镇居民保险和新型农村合作医疗报销后个人负担部分仍然较重、影响家庭基本生活的，再及时给予帮助（图11-2）。图11-2 深入贫困居民家庭为患者无偿开展医疗服务城乡医疗救助制度逐步建立。各级民政部门把建立健全城乡医疗救助制度作为解决困难群众医疗难问题的长效机制，积极调查研究，大胆探索实践，努力加快建制步伐。农村医疗救助制度从2003年底开始建立，到2006年底，仅用3年时间已经覆盖了所有涉农的县（市、区）；城市医疗救助从2005年开始试点，到2008年6月，全国99%的县（市、区）都建立了城市医疗救助制度，全国19个省（自治区、直辖市）已经实现辖区内所有县（市、区）全部建制。在加快建制步伐的同时，各地以加强领导、强化协作为途径，普遍成立了由政府领导挂帅，民政、劳动保障、卫生、财政等部门参加的城乡医疗救助工作领导小组或协调小组；以部门协调机制为依托，建立了城乡医疗救助联席会议或协调会议制度，初步形成了“政府领导、民政牵头、部门协作、社会参与”的管理体制，切实加强了对医疗救助工作的领导。医疗救助资金不断增加。按照医疗救助资金管理的有关要求，各地基本建立了医疗救助基金，并做到专户管理，专款专用。在研究下拨中央财政补助地方城乡医疗救助资金分配时，民政部联合财政部，把地方财政投入特别是省级财政投入作为一个重要参考因素，督促各地根据国家有关要求，加大城乡医疗救助资金投入力度。同时，各地民政部门通过开展社会捐助、提取本级福利彩票金的方式，筹集了大量资金。通过多方筹措，城乡医疗救助资金投入明显加大。中央补助医疗救助资金从2003年的3亿元，增加到2007年的34亿元，增长了10.3倍，其中，农村医疗救助资金从3亿元增加到21.2亿元，增长600%；城市医疗救助资金从2005年的3亿元增加到2007年的12.2亿元，增长幅度达到307%。地方财政城乡医疗救助资金，也从2005年的16.4亿元，增加到2007年的38.5亿元，增长135%。信息窗医疗求助申请审批流程对象提出书面申请提交申请材料居委会（村委会）发放或直接减免县（区）民政局审批街镇审核第二节 医疗救助成效显著近年来，各地一直把开展城乡医疗救助工作作为构建和谐社会的一项重要内容来抓，不断加大工作力度，增加城乡医疗救助资金投入；各级民政部门心系困难群众，积极协调有关部门，推动了城乡医疗救助事业的快速发展，并取得了显著成绩。一、医疗救助效果日益显现随着工作的进展和各级财政投入的增加，医疗救助规模也逐步扩大。城乡医疗救助从2004年的232.7万人次，增加到2007年的1171.2万人次，增长403%，城乡医疗救助资金支出从2003年的3.8亿元，增加到2007年的46.1亿元，增长11.1倍。2003年至今，全国城乡医疗救助累计救助2364.6万人次，支出资金87.2亿元，全国通过农村医疗救助共资助5711.6万人次参加新农合，支出资金8.8亿元。此外，2007年国家还安排5991万元用于帮助困难群众参加城镇居民基本医疗保险。二、医疗救助办法日趋完善各地在坚持一切从实际出发的基础上，解放思想，开拓进取，大胆创新，积极探索城乡医疗救助的新途径、新措施、新办法。部分地方在救助范围上，由原来的只救助低保对象，扩大到低保边缘户、低收入老年人、丧失劳动能力的重度残疾人等人群。在救助病种上，针对救助对象患了小病不去治疗容易拖成大病的现象，各地普遍在坚持住院救助的同时，开展了常见病的救助。在救助程序方面，重庆、宁夏、湖北、湖南等地积极探索，采取了“医前救助”、“简化程序”、“降低救助门槛”等有效措施，使困难群众真正能够享受到医疗救助。此外，不少地方还大胆创新，宁夏、青海、上海、重庆等地通过发放医疗救助卡方便困难群众就近门诊。大连、银川等地在连锁药店建立“最低生活保障柜台”，对救助对象购药给予很大优惠，深受困难群众欢迎。三、多层次医疗救助方式逐步成型城乡医疗救助制度建立以来，各地坚持因地制宜，着眼于困难群众的不同情况和医疗需求，不断扩大救助范围，由原来单一的大病救助，转变为实施大病医疗救助、推行门诊救助、探索定额救助、鼓励医疗机构优惠减免，建立了多方面、多层次的医疗救助方式：一是帮助救助对象参加相关保障制度。在已开展新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险的试点地区，资助城乡医疗救助对象参保（参合）；二是通过医疗救助制度，对救助对象难以自负的医疗费用按规定给予补助。三是通过临时救助，对难以自负医疗费用的特殊困难群众给予临时性帮助。四是发挥慈善事业的作用，广泛动员社会力量，通过社会捐助、帮扶和医疗机构适当减免费用等多种渠道，帮助困难群众缓解医疗难问题（图11-3）。图11-3 湖南省岳阳市卫生局组织市直医疗单位专家、教授深入革命老区，免费为村民查病送药经过几年的不断推进和发展，各地按照党中央、国务院的要求，从当地实际情况出发，因地制宜，大胆探索，勇于创新，开展了卓有成效的城乡医疗救助工作，取得了很大成效。医疗救助抓住了当前群众最现实、最紧迫、最关心的问题，这对于提高城乡贫困群众的健康水平，消除贫困根源，意义深远。此外，城乡医疗救助制度的建立和实施，对维护社会稳定，促进社会和谐发展发挥了重要作用。四、经验与启示在推进医疗救助工作的实践中，各地积累了不少宝贵的经验，也获得了一些深刻的启示：一是以人为本，维护困难群众根本利益，是推动医疗救助工作开展的出发点和落脚点。二是适应新的形势和任务,与时俱进，改革创新是新时期医疗救助工作发展的动力。三是深入群众，深入实际，开展调查研究，是提高科学决策水平的有效途径。四是搞好协调，积极争取领导重视和有关部门支持,是做好医疗救助工作的关键。五是典型引路，示范带动，是推进全局工作开展的成之有效的方法。信息窗：某城市低保对象杨某，现年50岁，非农业户口，下岗职工。2005年杨某生病，到定点医院就诊，他向医院出示低保证，医院根据政策规定，减免了其挂号费和部分检查费，检查确诊为肺癌。家人携带诊断书、身份证明和低保证等材料，向户籍所在地社区递交医疗求助申请，经民主评议，审核确定，民政局审批签具救助限额为10000元，给医院出具了医疗救助通知书。医院接到医疗救助通知后，告知杨某在10000元以内无需支付费用，可以享受医疗服务。医疗费用超过10000元后，杨某因无力自付医疗费用，准备放弃治疗。此时，慈善定向捐助、社会帮扶等渠道又捐助5000元，杨某借款5000元，最终治愈出院。这样，依靠医疗救助和慈善帮扶，杨某重新获得了健康。某县农村特困救助对象李某，现年48岁，农业户口。当地开展了新型农村合作医疗试点，医疗救助帮助他每年交费10元参加了新型农村合作医疗。根据当地政策规定，新型农村合作医疗起付线为500元，封顶线8000元，报销比例为25%；医疗救助没有起付线，封顶线5000元，封顶线内没有自负比例。2006年李某生病到定点医院检查，他向医院出示特困救助证，医院减免了其挂号费和部分检查费，确认为恶性肿瘤，入院治疗。李某住院期间共花费医疗费用10500元，其中，新型农村合作医疗报销了2500元（10500-500）25%，医疗救助帮他交了新型农村合作医疗的500元起付线，又补助医疗费用5000元（医疗救助封顶线5000元），他自己借款支付了剩余的2500元。另外， 通过社会捐助、临时救助又获得资助1000元，李某实际只自负了1500元。这样，通过新型农村合作医疗和医疗救助的衔接，再加上社会帮扶，李某治愈出院。第三节 医疗救助工作展望在新的发展时期，医疗救助工作面临着良好的发展机遇。一是城乡医疗救助工作进一步得到各级党委、政府的关心和重视。二是正在进行的国家医药卫生体制改革把城乡医疗救助制度列为基本医疗保障制度之一，赋予了城乡医疗救助制度重要的地位和作用。三是我国经济快速发展，财政收入大幅增加，医疗卫生服务体系建设不断加强，给城乡医疗救助工作提供了新的资源和条件。四是各地已经积累了不少宝贵的经验，为推进城乡医疗救助工作奠定了坚实的基础。为进一步推进医疗救助工作，落实好党中央、国务院提出的城乡医疗救助工作目标，充分发挥其“最后一道保障网”的作用，今后将着力做好以下几方面工作：一、扩大救助对象覆盖范围，使困难群众享有基本医疗保障随着医疗救助制度的建立和完善，医疗救助将逐渐扩大覆盖范围，覆盖人群除了城乡低保对象以外，还将逐步扩大到低收入群体、因病致贫人群以及特殊困难人群等其他社会弱势群体，切实减少因病致贫、因病返贫问题的出现。此外，医疗救助也将在逐步取消病种限制，完善大病救助制度的同时，兼顾基本医疗，开展门诊医疗救助服务。二、统筹资源，不断提高救助对象筹资水平今后将积极督促地方特别是省级财政不断调整财政支出结构，充分依靠财政投入主渠道作用，逐步加大对医疗救助的资金投入；充分利用福利彩票公益金不断增长的有利条件，加大对医疗救助的投入力度；落实好社会捐助的税收减免政策，引导社会捐助资金投入医疗救助；加强和慈善组织的联系与协作，引导慈善资金投向医疗救助（图11-4）。图11-4 “内蒙光明行动”期间，医疗队为贫困白内障患者免费实施复明手术369例三、完善医疗救助办法，增强医疗救助制度的公平性和可及性在救助门槛方面，充分考虑贫困群众实际支付能力，取消 “三无对象”等特殊困难群体的起付线，对其他困难群众要实行救助关口前移。在救助程序方面，尽量缩短办理时限,改进救助资金的结算办法。在资金支付方面，推行医疗救助与相关保险制度的即时结算服务。在控制医疗费用方面，为防止救助对象过度使用和控制供方的不合理供给行为，通过定点医疗服务机构、监管供需双方的行为以及规范药品目录进行约束。四、确定适宜的医疗救助服务项目，满足救助对象的基本卫生服务需求各地将通过基线调查摸底，在全面掌握医疗救助对象患病情况及医疗需求的基础上，根据当地的经济发展水平和财政投入情况，设计一个相对科学、切实可行，兼顾贫困人口医疗服务需求与资金的承受能力的救助方案，尽可能满足贫困人口的医疗服务需求，最大限度发挥救助效果。五、实现与新农合、居民基本医疗保险的紧密衔接，更好发挥医疗救助的作用重点搞好医疗救助制度和相关保障制度、慈善事业的衔接，使其相互之间既有合作又有分工，形成制度的合力。一是搞好医疗救助和新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险的衔接。按照自愿的原则，资助困难群众参加新型农村合作医疗或城镇居民基本医疗保险；对无力支付新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险报销部分之外个人自负费用的困难群众，通过医疗救助给予适当帮助，保证他们能确实享受到相关保障制度的补助待遇。二是加强医疗救助与慈善事业的衔接。建立医疗救助与慈善事业的衔接机制，充分发挥医疗救助的平台作用，积极引导和协助慈善机构通过医疗救助平台，开展多种形式的慈善医疗援助。六、实现医疗救助的信息化管理，确保医疗救助工作的高效和及时监督今后将督促指导各地建立健全医疗救助信息化管理体系，实现医疗救助与新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险的信息共享，为推行医疗救助与城镇居民基本医疗保险、新农合的“一站式”结算服务创造条件，提高医疗救助的工作效率。同时，通过信息化建设，方便困难群众，并接受社会各界的监督，确保城乡医疗救助工作健康发展。