城市管理依法行政的实践与思考上课讲义.doc

精品文档城市管理依法行政的实践与思考摘要：随着我国民主法制建设的加强和法律、法规的日臻完善，公民、法人法制观念不断增强，依法行政，依法管理已成为城市管理行政执法工作的核心，但当前的城市管理执法难以做到依法行政，一些随意执法的行为不符合十七大提出的依法治国的方略，也已成为制约和谐城管构建的难题和“瓶颈”。及时采取对策，规范城管执法行为，对提高城市管理执法水平，构建和谐城管、和谐社会，推进依法治国的进程具有十分重要的现实意义。 本文试图结合自己的工作感受，从当前城市管理行政执法中存在的问题、根本原因和城市管理依法行政的必要性，如何强化依法行政方面做一点粗浅分析。 关键词：城市管理 依法行政 实践 思考 十七大报告指出，“坚持依法治国基本方略，树立社会主义法治理念”、“深入开展法制宣传教育，弘扬法治精神，形成自觉守法用法的社会氛围”。“树立社会主义法治理念”、“弘扬法治精神”1，这两个重要概念在党的纲领性文件中出现，是继党的十五大提出“依法治国”之后，民主法制建设领域两个具有战略号召力的新概念，也成为十七大报告的亮点。贯彻好十七大精神，就要求我们结合城市管理执法实际，坚持依法行政。当前城市管理执法中出现的各种执法不规范，甚至违法执法行为，这些问题的存在必然要求将如何规范执法行为作为当前城市管理理论研究的重要课题之一。一、城市管理工作中依法行政的必要性 从城市管理执法的性质、目的来讲，加强依法行政是当前我们弘扬法治精神的首要任务。城市管理部门是政府提供公共服务的机构，城市管理执法工作是政府公共服务性的重要体现之一。城市管理执法的目的和职能，就是为人民群众的利益和需求服务。在这个意义上，由城市管理的公共性质所决定城市管理的公共服务性决定了城市管理执法的目的，即保障和维持城市高效、协调运行和城市功能的正常发挥。城市管理执法的水平最终要体现在执法的法律效益和社会效益上，即是否以最低的执法成本最大限度地实现城市高效、协调运转和城市功能的正常发挥，促进城市社会、经济的全面发展。 从城市管理执法存在问题的表现形式及其对构建和谐社会的影响来讲，加强依法行政是规范城管执法行为的根本举措。在城市管理实践中，执法人员的依法行政意识有所增强，依法行政水平有所提高，有力地推动了城市化进程和经济社会的发展。但是，在执法过程中出现的负面影响也不容低估。存在问题，固然有许多客观的因素，但也不可否认，我们城管执法的自身行为上也存在着诸多问题，规范执法行为已成为当前亟待解决的问题。“有法不知道、知道不执行、执行不严格”2的现象仍然比较普遍，一些行政执法人员把执法当作一种特权，有的执法犯法，滥施处罚，徇私枉法，以权代法，尤其野蛮执法、暴力抗法事件层出不穷。这就充分说明，我们对依法行政重要性的认识和按法定程序办事等方面，都还存在较大差距。从行政执法的现实情况来看，导致失范失当和违规 违法行政行为的发生，主要源于“四个不适应”：一是领导干部思想观念不适应。在领导层中不少人法制观念还很淡薄，总觉得依法行政不管用、按法定程序办事太麻烦，尤其是一些肩负组织指挥职能的领导者头脑里存在着传统的“人治”观念，有的甚至“以言代法”、“以权压法”，置法律于不顾。二是行政执法队伍素质不适应。目前行政执法中存在的问题不少，既有因不懂法而导致出错的，也有滥用权力而违法的，这些都可以归结为执法队伍的素质问题，要么是业务素质偏低，要么是思想道德素质不高。三是执法手段不适应。突出表现在，由于缺乏统一规范，加上具体操作时的个人偏好及其他人为因素，致使行政许可标准不一，范围失控；行政处罚畸轻畸重，显失公正；行政强制执行往往贸然实施；行政监督检查难免流于形式。种种执法手段目前所达到的效果，显然与依法行政的要求反差较大。四是执法机制不适应。一方面，在执法运作上注重实体法而忽视程序法，注重执法环节而忽视承担相应责任；另一方面，既缺乏有效的激励，又缺乏得力的监督。 从城市管理执法的特征来讲，依法行政是规范执法行为的基本要求。就城市管理执法活动的特征而言，执法人员所面对的管理对象纷繁复杂，由于城管执法的管理对象是广大市民群众,而又大多为弱势群体,不能等同于公安执法的预防犯罪、制止犯罪的执法行为。城管执法的这一特性，就使城管执法行为成为社会普遍关注的焦点，也对城管执法行为提出了更高的要求。目前，在城市管理执法领域出现了大量的暴力抗法事件，虽然原因是多方面的，但执法者道德修养偏低也是重要原因之一，并已成为依法行政的一大障碍。每日每时都会遇到新情况、新问题，要保证执法队伍具有快速反应、机动决策、果断行动的行为能力，就必须赋予其一定的自由裁量权。而自由裁量权是一把双刃剑，在带来办事效率的同时，也容易带来权力的滥用。只有依法行政，才能在保证行政效率的同时，防止执法权力的失控。人民广场地铁站有一家名为“漂亮女生”的饰品店，小店新开，10平方米不到的店堂里挤满了穿着时尚的女孩子。不几日，在北京东路、淮海东路也发现了“漂亮女生”的踪影，生意也十分火爆。现在上海卖饰品的小店不计其数，大家都在叫生意难做，而“漂亮女生”却用自己独特的经营方式和魅力吸引了大批的女生。 依法行政已经成为规范城管执法行为的根本举措；依法行政水平的高低，不仅在一定程度上决定着法律效益和社会效益的和谐统一，而且直接影响到执法队伍的形象和政府的权威。二、现阶段城市管理依法行政水平不高的根本原因 不可否认，当前城市管理的行政管理法律法规并没有得到很好的实施，乱收费、乱罚款，暴力执法现象依然存在，甚至出现了北京城管李志强在冲突中遇害的事件，全国各地也出现了很多的暴力冲突事件，市民群众对此反映强烈，虽然在工作中，付出了大量的劳动，市容秩序得到了好转，但往往治理效果上去了，市民的满意率下去了的怪现象，成了所谓的“挨累不讨好” 。时有发生集体信访、中央电视台焦点访谈等大众媒体的频频曝光。上述问题突出的原因，既有城管立法的薄弱，也有城管体制混乱、职能不清、重叠执法的原因；既有行政执法的过度干预，也有城管执法人员自身素质不高、监督约束机制不健全、措施落实不力，以致行政执法权力滥用等问题。其实造成这些问题的根本原因是依法行政不强，没有做到依法行政。 深刻分析当前城市管理工作中依法行政水平不高的原因，大致可以从以下几个方面归纳： 1、城市管理法制体系不健全。就目前来说，还没有形成一套专项的城市管理法规体系，城市管理执法依据只是散见于其他法律法规之中，由于城市管理执法的特殊性，往往无法找到恰当的执法依据，甚至出现了“无法可依”的现象。城市管理立法进程缓慢，制约了城市管理依法行政。 2、行政执法程序还不够规范。在城市管理行政执法过程中，很多情况下并没有遵守法定的程序。在行政处罚案件中存在程序违法，徇私枉法、人为剥夺当事人权利等现象，执法随意性大，没有依法办事、有的个别领导在处罚决定生效后随意乱表态不执法或执行大打折扣，也有个别单位不按规定办事，擅自低价处理没收财物，同时有的地方存在执法不公正，没有做到法律面前人人平等。 3、城市管理行政执法保障制度尚未健全。由于城市管理执法性质不同于公安执法等其他执法部门的执法性质，绝大部分处理的是弱势群体摆摊设点、违章占道、乱倒垃圾之类的案件，一旦出现暴力抗法事件，往往由公安机关介入，以民事纠纷对待，淡化了执法权威。对行政执法人员的人身保障制度也不健全，在行政执法过程中，行政执法人员遭遇人身攻击和人格侮辱的现象时有发生。由于对侵犯执法人员人身权利的违法行为的处罚不严格，不具体，又加之在城市管理行政执法中，执法人员是非公务员的行政事业编制，处罚时又缺少法律的根据。在遭遇暴力抗法时事后往往不了了之，以致在很多情况下都影响了行政执法队伍的士气。另一方面，由于各种原因，实行“收支两条线”在有的地方还没有做到，有的地方由于财政困难，执法经费无法保障，仍然实行罚款分离。不少执法队伍实行自收自支，以收费和罚没收入作为补充经费不足，这被称之为“自费执法”，而个别行政执法部门领导为了自己的政绩和本单位的局部利益还向下属单位和执法人员下达经济指标，为了完成任务，在实际执法中，一些人不是重在纠正违法行为，而是只收费，罚款了事。这种以“违法养执法，执法护违法”的现象，极大地损害了执法机关的执法形象，权威和效能。因为是连锁店，老板的“野心”是开到便利店那样随处可见。所以办了积分卡，方便女孩子到任何一家“漂亮女生”购物，以求便宜再便宜。 4、行政执法自由裁量权的随意性大。由于城市管理执法范围较广、管理量大，导致行政自由裁量范围过广，导致行政自由裁量权随意性较大，造成行政自由裁量没有制约使行政执法偏离公平、公正、公开的轨道，难以做到行政执法合法、合理。 5、政府行政干预执法。由于城市管理执法相应的不具备执法独立性。往往不是以法律法规为执法管理依据，而是以政府行政长官的意志为中心。为了强化城市文明创建，提高城市整体形象，往往政府行政长官的命令就进行了集中整治，甚至进行违法拆除，忽视了当事人的合法权益。在具体执法中，在服从于法律还是服从于行政命令的选择中往往选择后者，造成难以依法行政。究其原因是人治观念根深蒂固。人治观念没有得到根除，思想观念陈旧，轻法律法规重行政命令，轻依法办事重行政权利。 6、城市管理行政执法缺乏有效监督。在城市管理行政执法中，其权力的行使者即行政执法部门内缺乏自我约束机制，而外部监督又存在着约束不力的问题，导致整个行政执法监督机制的运行失去应有的效能。目前各地行政执法中不同程度地存在重视突击性的监督忽视经常性的监督，重视出了问题的时候监督，忽视预防性的事前事中监督，重视对实体法执行的监督，忽视对程序法执行的监督，重视对行政执法个人的监督，忽视对行政执法机关的监督现象。以致公众被不文明执法侵权或受损时不能通过有效的途径保护自己的合法权益，破坏了执法队伍的整体形象。4、宏观营销环境分析 7、城市管理行政执法队伍素质尚待提高。行政执法队伍处于行政管理的第一线，其人员素质的高低直接影响到依法行政的效果。执法人员的整体素质及法律意识直接关系到执法的质量问题。目前，我国城市管理执法中运用粗暴、野蛮手段以达到严格执法目的屡见不鲜，不按规定执法、徇私枉法现象层出不穷。导致公众对法律的歪曲认识，觉得法非为保护其权益而制定，而是强迫、压制其之根源。还没有真正的树立法大于权、法高于行政的观念，法律是对人们各种行为正确与否的衡量标尺，但并非要求使用暴力或不文明的手段来达到法律规定之要求，文明执法才是其根本之体现。三、城市管理工作中依法行政的主要内容和实现依法行政的途径 从城市管理执法出现的种种问题和分析出存在问题的根本原因可以看出依法行政必须依法、依权、依序。依法行政，就是行政主体在行使公共权力、管理行政事务时，必须以法律为依据，依照法律履行职责权限。依法的“法”，包括实体法律、办事规则和履法程序。依法行政首先“依法”，权限法定，即行政机关的一切行政权力都来自宪法与法律的授予、确认和许可，法律规定以外的行政行为不受法律保护；二是 “依权”，行为合法，即即行政机关的一切活动都必须在法律的范围内进行，无论抽象行政行为还是具体行政行为，都要符合法律的精神与条文要求；三是 “依序”，程序合法，即合乎法定的程序。法律的严谨性和严肃性必然要求执法的严格性。执法人员务必“心中有法，虑必及法，言必合法，行必循法”3。 笔者认为要有效规范城市管理执法行为，达到城市管理依法行政的目的，须做好以下几个方面的工作。（二）创业弱势分析 完善的法制体系和制度建设-确保依法行政的规矩。完善法律支撑体系，首先要把“城市管理”这个新生事物在法律意义上明确下来；第二是城市管理机构的设置应有法律依据和相应的执法主体地位；第三是开展城市管理工作应有确切的法律支撑。解决上述问题应该看到，现在使用的城市管理方面的法规及规章是计划经济体制下制定的，与现在市场经济条件下的城市发展管理存在着一定的差距，且目前各地出台的一些规章、规定又不能适应新形势下城市管理工作的需要，不具备强大的民意基础和足够的说服力。因此，我们要根据新的形势和条件加快城市管理立法，对原有的法规、规章进行修订。修定时需根据综合执法试点和相对集中行政处罚权的成功经验，并考虑大中小各类城市管理执法的各种因素，尽早出台专门的城市管理法，逐步形成比较完整、统一的城市管理执法工作法律体系，同时，要重视城市管理中的执法和监督，要加强各种制度建设，避免执法工作中的随意性、盲目性，做到有法可依、有章可行,保证依法行政，防止徇私枉法，以言代法的行为。 同时，通过立法推动制度建设和制度创新。这就需要进一步深化行政执法体制改革，继续实施相对集中行政处罚权制度，探索相对集中行政许可权制度，推进综合执法，清理和规范行政执法主体，完善行政执法经费保障机制，加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。严格规范行政执法行为，坚决纠正当前行政执法中存在的行为失范、超越职权、滥用职权、暴力执法以及执法不作为等现象，要做到明确执法权限，细化执法标准，强化执法考核，落实执法责任。同时，行政执法机关还应从注重审批向注重监管转变，从注重结果处罚向注重过程控制转变，并在行政执法过程中多采用说服教育、调解疏导等方法，以努力提高执法水平，消解执法冲突，化解社会矛盾，防止行政执法简单化、粗糙化、强制化的倾向。是 否 健全的执法培训机制-确保依法行政的基石。加强执法队伍建设，是依法行政的重要条件，也是一项长期任务。再好的法要靠执法者去执行。这就要求执法队伍，精通各项法规。在执法培训中不但注重实体法，而且注重程序法，不但重视大法，而且重视专业法。既加强思想教育，教育行政执法人员牢固树立为人民服务的思想，又加强法律知识和城管业务知识培训和行政执法技能培训，以全面提高行政执法人员业务素质和执法能力。通过培训使执法人员熟知主体法、行政诉讼、赔偿、复议等有关法律法规，更好的胜任本职工作。2、消费者分析 强力的执法责任机制-确保依法行政的利器。行政执法责任制体现了行政执法活动中各执法主体权力与责任的统一。责任是法律的生命，违法不究必然导致有法不依。要把强化城市管理行政机关和执法人员的责任、尤其是领导人员的责任，作为规范执法行为的着力点。实行行政执法责任制，依法界定执法职责是前提，逐级分解执法职权是基础，切实做好检查考核是重点，从而健全执法责任体系，全面推行行政执法责任制。可是创业不是一朝一夕的事，在创业过程中会遇到很多令人难以想象的疑难杂症，对我们这些80年代出生的温室小花朵来说，更是难上加难。 自觉的依法行政意识-确保依法行政的源泉。首先要从“讲政治”的高度来认识和把握依法行政的重要性。“依法治国，建设社会主义法治国家”是党中央确立的治国方略，能否依法行政，本身就是一个政治态度和政治纪律问题。第二，要充分认识依法行政就是按人民的意志办事。我们的执法宗旨是全心全意为人民服务，一切行动都要以维护和保障人民的权利和利益为出发点和归宿。第三，要正确认识和处理行政手段与法律手段的关系。在依法行政的前提下，法律不仅不会也不可能时时迁就政府的各种即时性意向，有时还会构成一种强有力的制约。依法行政要求必须学会并习惯于按法律规定的形式观察问题、提出问题、思考问题和解决问题。 有效的执法监督机制-确保依法行政的助推器。天下事不难于立法，而难于法之必行。依法行政、关键是执法，难点、重点还是执法，这就要解决一个执法监管的问题。有法不依、执法不严，在某种意义上讲，比无法可依更糟糕。在规范执法上，执法监管尤为重要。要真正的发挥执法监督作用，必须在三个方面强化监督，这三个方面一直是城管执法的薄弱点。一是需要强化程序监管。在城市管理执法工作中，执法程序往往被忽视。程序不当，既影响执法的质量和执法效率，也影响执法的严肃性。二是强化财政监管。在行政执法管理中彻底摒弃部门经济利益追逐行为。行政权力与部门的经济利益相纠缠，必然影响执法的公正性。对所有符合规定的行政性收费和罚没收入，都严格执行“收支两条线”。不得违反规定擅自设立行政性收费种类、扩大收费范围、提高收费标准。三是大力推行公众参与机制。即推行 “公众城管”这不但能有效地监督城管执法，规范执法行为，而且能够极大地体现城市管理民主化，并能够在管理中提高执法和管理的效力。监督是多方面的，要自觉接受人大、政府、政协的监督；自觉接受舆论监督；自觉接受社会、群众监督。（二）对“碧芝”自制饰品店的分析 健全的职业道德教育机制-确保依法行政的动力。加强执法人员的职业道德建设是提高执法人员素质的有效手段，而高素质的执法队伍对实现执法公正起着决定性的作用。城管执法的职业特殊性，决定了职业道德与一般社会道德相比，有着更为严格的职责性、强制性和自律性。如果不具备应有的道德品质，做不到忠于法律、廉洁自律、修身奉法，执法公正、服务于民，构建和谐城管的目标就很难实现。喜欢 一般 不喜欢 综上所述，提高依法行政水平，有赖于我们对依法行政重要性认识的提高。只有依法行政才能真正地规范我们城管自身的执法行为，才有可能自觉增强法律意识、提高法律素质，健全行政执法机制，搞好行政执法队伍建设，才能真正地提高执法效力，减少城管执法矛盾，构建和谐城管。精品文档