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MPA公共管理基础笔记第3章：公共决策精品文档第三章公共决策第一节决策的基本问题一、决策的定义与特征1、决策的定义理查德施耐德将决策界定为：“决策是一个过程，它是指决策者为了达到想象中未来事务的状态，从社会所限制的各种途径中，选择一个行动计划的过程”。伊斯顿、拉斯韦尔将决策概念带到互动、正式和非正式关系层面上；西蒙从理性、非理性的心理层面考察决策；林德布罗姆又加上了渐进主义的解释，在批判传统理性决策模型的基础上提出了渐进模型，主张新政策是对旧政策的补充和修正。阿利森则将决策附着于官僚体系及其政治运作的模式。2、决策的特征预见性。决策是一项立足现实却由面向未来的活动。决策要根据现有的知识和经验，进行科学的预测。主观性。决策是由人的主观意志对客观存在的多种可能性进行选择，是以人的主观意志为转移的一项活动。所以决策更多地体现出主观性特征，是一种主观性选择。选择性。决策过程实质上就是选择的过程，选择性是决策的重要特性之一，选择性是决策的灵魂。人们习惯上把只的一种方案可供选择，没有其他选择余地的选择称为“霍布森选择”，如韩信的“背水一战”就是一种霍布森选择。二、决策的内容选择性是决策的灵魂。从某种意义上讲，决策过程就是选择的过程。无论是目标的确定还是行动方案的确定，二者都离不开选择，一般而言，决策的内容完全可以简化为这两个方面的选择：1、目标选择。决策目标就是决策者对未来一段时期内所能取得的结果的判断。目标的确定首先要具体，不能含混不清。一般来说，越是近期的目标，越要求明确具体，远期目标则允许带有一定的模糊性。目标的确定要力求恰当，防止目标偏高或偏低。目标的确定应有可检验性，为实现总目标，应建立分段目标，并规定相应的具体指标，通过不断的检验，一步步向总目标迈进。2、方案选择。在目标确定之后，就要为实现目标寻求有效的途径，即提出各种备选的行动方案。决策是一个选择的过程，要力争寻求更多的方案，摆脱惟一选择的困境，在多种方案中择优。“霍布森选择”：（1631年剑桥商人于今为霍布森贩马）只有一个方案可供选择、没有其他选择余地的选择。三、决策的分类，分类的标准及各类决策的内涵1、根据决策问题的重复程度不同，决策可以分为：程序性决策非程序性决策。程序性决策（例行决策、常规决策、定型化决策、重复性决策）是为了解决那些经常重复出现、性质非常相近的例行性问题，可按按固定的步骤和常规的方法处理。非程序性决策，要处理的是那些偶然发生的、无先例可循、非常规性的问题。2、根据决策目标的多寡：单目标决策多目标决策单目标决策，决策目标唯一。多目标决策，重大问题的决策都是涉及因素较多、内容结构复杂、目标较为分散、求解过程艰难的多目标决策。3、根据决策条件(或自然形态)的可控程度：确定型决策风险型决策非确定型决策确定型决策。面临的是一种比较确定的自然状态，可选方案的预期结果是相对明确的，因而方案之间的比较和择优是不难做到的。风险型决策。面临界的是多种可能的自然状态，可选方案在不同自然状态下的结果不同，未来会出现哪一种自然状态，事前虽难以，但却可以预测其出现的概率。决策虽然带有一定风队，但决策者对风险程度有基本的预知。非确定型决策。与风险型决策条件基本相似，不同的只是不能预测未来自然状态出现的概率，因而不确定因素更多，决策风险更大。4、根据决策权限的制度安排：个人决策群体决策个人决策。是决策权集中于个人的决策，受个人知识、经验、心理、能力、价值观等个人因素的影响较大，决策过程带有强烈的个性色彩。群体决策。是决策权由集体共同掌握的决策，虽然受个人因素的影响较小，但受群体结构的影响较大。5、根据决策所要解决的问题性质：原始决策 追踪决策。原始决策。是指根据决策目标对行动方案进行初始选择的决策。追踪决策。是指当原始决策的实施结果严重威胁决策目标的实现时，对原始决策目标及其执行方案进行根本性修正的二次决策。其基本特征：回溯分析、非零起点、双重优化、心理障碍。(1)回溯分析。指对原始决策的产生机制、决策内容、主客观环境等进行一步步分析，从起点开始，按顺序考察导致决策失误的原因、问题的性质、失误的程度等。(2)非零起点。是指追踪决策所面临的问题已经不再是其初始状态(零起点)，原始决策的实施已经带来很大的沉没成本(人、财、物的消耗)，这些成本的投入已经对周围环境产生了一些实际的影响。(3)双重优化。是指追踪决策首先要在原始决策基础上进行优化，其次要在替代方案的选择中进行优化。“害中取小，即为大利”是优化过程中经常采取的对策。(4)心理障碍。是指原始决策所引发的各种利害关系给追踪决策带来的负面心理效应。三、决策的价值前提与事实为前提1、决策中的价值与事实因素。事实因素就是决策中所依据的客观事实。特点：客观性、可检验性和变动性。价值因素就是决策者的个人好恶，价值判断是决策的首要前提。2、决策的价值前提。决策的价值前提不是有单一因素决定的，而是由诸多价值因素构成的价值系统决定的。在价值系统内部，既有一致的方面，又有不一致甚至相互冲突的方面。价值判断贯穿于整个决策过程，重新确立具有指导性的价值前提是决策活动中常有的现象。价值判断经常表现为价值目标的选择。价值目标与决策目标是既有联系又有区别的两个概念。决策目标包含价值目标，但又不等同于价值目标。3、决策的事实前提。实施前提的特点主要表现在客观性、可检验性和变动性三个方面。具有可观性的实施前提是人们可以通过实际调查和科学实验加以认识的。它具有量化的依据，是能够被检验的。实施前提是决策的客观依据，它只是客观事实中对决策发生作用的部分。决策的选择性特点必然导致事实前提的变动性。4、决策的价值前提与事实前提的区别。提出问题的角度不同。价值前提是从不需要和值不值得做出决策的角度提出问题，主要侧重于决策主体的要求。事实前提则是从能不能和可不可以的角度提出问题，主要侧重于客观实际条件。因此，常有具备了价值前提却缺少事实前提或与之相反的情况出现，使决策活动难以进行。认识形成的依据不同。事实前提的判断依赖于明显的客观标准，所以往往容易达成共识。价值前提的判断则依赖于人们的价值体系，所以经常引起冲突和矛盾。影响决策的作用不同。价值前提对决策影响主要表现在决策目标的确定上。事实前提对决策的作用主要体现在行动方案的选择上。收集于网络，如有侵权请联系管理员删除 第二节行政决策体制一、行政决策的含义1、含义：行政决策是行政主体为履行行政职能所作的行为设计和抉择过程，是公共组织特别是政府部门在处理国家政务和社会公共事务过程中所作出的决定。2、特性：决策主体的特定性，即主体是行政机关；决策内容的广泛性；决策的权威性。3、行政决策构成要件（条件）：基于决策问题的需求而产生一定的目标；为实现这一目标而提出的多项行动方案；不同的行动方案及其具体实施所达到的不同结果。二、行政决策系统行政决策系统是由参与决策的机构和人员所组成的一种组织体系。从政府组织体制上说，决策系统可从纵向、横向划分为若干分系统。纵向上可分为中央和各级地方政权机关的决策分系统。在我国，纵向上可分为中央、省、地级市、县、乡镇五级政权机关（也有划分为三、四级的政权组织类型）的各层次的决策系统。横向上任何一级政权机关可大致分为国家权力机关决策分系统、政党决策分系统和政府（狭义）决策分系统。横向上划分为党的领导决策系统、人民代表大会的权力决策系统和人民政府的行政决策系统等三个决策系统。每一个决策系统内部又可划分为信息子系统、参谋子系统、决断子系统和监控子系统。这四个子系统各有分工，相对独立，又相互配合，协调一致，共同完成公共政策制定工作。1、信息子系统。信息子系统是由掌握信息技术的专职人员、设备及有关工作程序组成的专门从事决策信息的收集、加工、传递、贮存等工作，它是决策子系统的辅助机构，为行政决策提供资料。决策信息的基本要求：准确、全面、及时、适用。信息子系统在行政决策系统及其运行中的职能或作用是：（1）收集信息。（2）加工处理信息。（3）传递信息。2、参谋子系统。参谋子系统是由掌握各门类知识的专家、学者组成的，它也是决断子系统的辅助机构。参谋子系统集中了参谋咨询人员的集体智慧，它运用现代化决策技术和方法，为决断子系统提供决策方案和其他的咨询服务，保证公共政策的科学化和民主化。参谋子系统的组织形式包括：官方的、半官方的、民间的、跨国的等四种。参谋子系统的特点：集体性、种学性和相对独立性。参谋子系统在行政决策系统及其运行中的职能或作用是：协助决断子系统界定政策问题，确立政策目标。为决断子系统提供解决问题的方案、途径和方法。对公共政策的实施进行跟踪反馈分析。3、决断子系统。是由拥有决策权力的领导者集体所组成的中枢机构，是政策制定活动的组织者，领导政策制定的全过程，具有权威性和主导性特点。其功能或作用主要有：（1）界定政策问题。（2）确立政策目标。（3）设计政策方案。（4）选择政策方案。4、监控子系统。监控子系统是指决断子系统之外的人员和机构对行政决策行为以及对政策方案的内容和执行依法进行监督和控制的机构。行政决策监控是一种政治行为，监控主体必须在法律赋予的权力范围内施行。实行不同政治制度的国家，监控机构的组织形式有所不同。监控子系统在行政决策系统及其运行中的作用是：防止决策者滥用决策权。促使政策内容切合实际。监督执行机构及其人员正确执行政策。三、行政决策体制行政决策体制是指行政决策的机构和人员等要素所形成的组织体系及其制度。当今世界各国政府的决策体制主要有独裁制、议会制和人民代表大会制。（一）独裁制背景下的行政决策体制1、独裁制是指通过传统继承或政变等方式产生的权威人物享有最高决策权的行政决策体制。 2、独裁制的具体类型包括：宗教领袖型 君主亲政型 军人独裁型。宗教领袖型决策体制（代表国家伊朗）宗教领袖型决策体制是指在一些神权制国家中，议会和政府活动的依据是宗教教义。相应地，高居于决策权力的最顶端的也就是不受任何机构约束的宗教领袖，议会和政府的活动也要受其监督。君主亲政型决策体制(1)君主亲政型是指君主既当朝又亲政，这种类型的决策体制是传统君主专制在当代的延续。(2)在这种决策体制下：君主既是国家元首，又是政府首脑。君主属下的大臣会议相当于内阁，拥有立法权和行政权力。君主通过对大臣的选择权和监督权而成为实际上的最高决策者。 军人独裁型决策体制(1)军人独裁型是指通过政变方式上台的军人掌握国家的最高行政决策权。(2)其具体的表现形式又有两种：一种是军队首领自始至终成为国家的最高决策者，并以暴力镇压持不同政见者；另一种是当军队认为大权在握时，采取还政于民的方式，鼓励新的决策参与，并通过举行大选来建立新的“民主”程序。后一种形式通常最后形成一种近似议会一总统制的决策体制，军队首脑往往被选为总统，并拥有比一般总统更大的权力。（二）议会制背景下的行政决策体制1、议会制决策体制的基本含义是，首先由公民选出自己认为能代表自己表达意愿的代表或议员，然后由代表或议员来代表公民直接或参与做出行政决策，维护自己的利益。2、议会制决策模式在当代的主要表现形式有三种：议会总统制、议会内阁制、议会委员会制。议会总统制（代表是美国）特点：国会和总统都分别由选民选出，各自对选民负责。政府由总统组织，总统既是国家元首，又是政府首脑，掌握行政事务决断权，政府成员不得兼任国会议员。国会通过的决策方案要经总统签署方能生效，总统对国会的决策方案有否决权。国会有权弹劾总统，但总统无权解散国会。总统在外交和军事方面的某些决策要受国会制约。议会内阁制（代表是英国、日本、瑞典）特点：议会是国家最高权力中心，内阁由议会产生，对议会负责，受议会监督。国家行政权属内阁，国家元首是“虚位”。内阁所作的重大决策，必须取得议会多数支持。内阁首脑为议会多数党领袖，内阁通常由议会多数党组成。议会可对内阁提出不信任案，内阁也可提请元首解散议会，由经重新大选产生的议会来决定内阁的去留。 议会委员会制（代表是瑞士）特点：议会至上，不仅具有立法权，而且掌握行政权。由议会产生的委员会主持日常行政事务，但委员会只是议会的一个执行机关，委员会成员可以为议会的最后决策提供咨询。委员会不能解散议会，议会也不能解散委员会。委员会所做出的决策，须经委员会集体讨论通过，委员会主席或副主席的权限与其他委员平等。（三）人民代表大会制（代表是中国）背景下的行政决策体制1、人民代表大会制属于民主集中制决策体制的一种，它既同在“三权分立”基础上的西方议会制有本质的差别，也不完全等同于苏俄十月革命后建立起来的苏维埃制，是一种具有中国特色的民主决策体制。2、人民代表大会制的主要内容包括：各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。各级人大及其常委会严格按照民主集中制原则集体行使权力。实行“议行合一”（我国国家政治制度的一个根本原则）国家行政机关、审判机关和检察机关都由人大产生，对它负责，受它监督。中央和地方国家职能的划分是在遵循中央统一领导下，充分发挥地方主动性、积极性的原则，但全国人大和地方人大不是领导关系，而是法律监督关系、选举指导和工作联系关系。在各少数民族聚居的地方实行民族区域自治。3、人民代表大会制另一个重要特点是，中国共产党在人民代表大会制中起着领导作用。主要体现在：国家的重大决策，是由党首先提出建议，再由人民代表大会或其常委会讨论决定的。党培养、选拔优秀干部到国家机关去工作。第三节行政决策程序行政决策程序是指行政决策过程中的逻辑顺序和基本步骤。其基本程序可概括为如下五个阶段：问题界定目标确立方案设计后果预测方案抉择。（一）问题界定1、行政决策问题是被行政主体所认知并有必要采取行动加以解决的公共问题。2、主要环节：症结分析 原因分析 确切表述症结分析。在问题筛选的基础上对问题产生的时间、地点和条件，问题的性质、类型、范围、程度、影响和问题的内部层次、结构等进行多维剖析，以建立对问题本身的全面认识，估量其在行政活动中的联系和影响。原因分析。依据已有的经验和知识，运用科学的方法和手段如实对问题产生的主观原因和客观原因、主要原因和次要原因、直接原因和间接原因、近因和远因等进行估量、核查和证实。主要方法是纵向分析和横向分析；纵向分析是从问题的表层人手，由表及里，由浅入深，层层剖析出根本原因；横向分析是对同一层次的各种原因和相互关系进行分析、比较、综合，找出最主要的原因，并加以核实。确切表述。对问题症结的“现实”写“理想”及二者的“差距”作准确的定性定量概括，对差距、原因做出准确判断。3、主要方法：类别分析法 类比分析法 假设分析法 层次分析法。类别分析法是澄清、界定和区分问题情景而对问题进行分类的一种方法。其具体操作要经过逻辑区分和逻辑归类这两个过程。前者是将问题划分为子类的过程，后者是将子类归为整体的过程。类比分析法是建立若干类比的标准和模型，对已经出现的问题的成因、特征与类别等因素进行比较，以发现此问题与他问题的相似性、相关性、差异性，井以类比的结果作为基础，对问题的性质和类型进行确认。假设分析是通过对决策问题相关因素尤其是相互冲突的因素的设定，然后进行创造性的综合，以期对问题有一个比较全面的认识。其具体操作包括设定问题的利害关系人，提出相应的依据，对每一假设都进行比较评估，最后在综合的基础上提出一个可接受的假设和方案。层次分析主要用于帮助认定问题的三种原因。可能的原因是可能促使问题出现的原因；合理的原因是以科学研究或直接经验为基础而获得并可以信赖的原因；可行原因是可以用行动加以解决的原因。（二）目标确立1、行政决策的目标是决策者希望通过决策实施所达到的状态。2、特征：层次性 多样性 从属性层次性。决策目标是由总目标、子目标、二级子目标等从总到分，从上到下地组成的一个多层次的目标体系。总目标、分目标之间既相互联系，又相互制约，构成了一个层层节制的目标系统。多样性。行政决策内容的广泛性和复杂性决定了决策目标的多样性。从内容上看，有政治目标、经济目标、社会目标等各领域的目标；从范围和数量看，有宏观目标、中观目标和微观目标、单目标和多目标；从期限上看，有长期目标、中期目标、近期目标；从程度上看，又有主要目标和次要目标等。从属性。多层次、多样化的目标并不是相互并列的，局部的、低层的、近期的目标要从属于整体的、高层次的、长期的决策目标。各种具体目标要从属于总目标，受总目标制约，并根据总目标进行调整、修订。3、基本原则：针对性。可行性。系统性。规范性。具体性。4、主要环节：依据确定。目标确立首先要有明确具体的依据，主要包括三个方面的内容：既定社会的政治、法律和道德行为准则和规范；前一阶段已经界定出的问题；当前和将来的主客观条件。体系建立。采用目标分解法，在空间上从上到下，由大到小，由宏观到微观地把总目标分解为分目标和具体目标，一直到个人的岗位目标；在时间上把长期目标分解为中期目标和近期目标，在此基础上，经过初步可行性论证之后，形成一个多层次、多序列的决策目标体系。5、主要方法：综合指标法。把有明显客观联系的不同目标换算为一个具有科学含义的综合指标，然后按综合指标的高低来评价各目标的优劣。主要目标列举法。根据各目标的重要性，分清主次，仅仅让一个决策目标(最重要或最主要的目标)作为优化目标，而将其他目标降为约束条件。目标排序法。在把决策的全部目标按其重要性、大小排列成序的基础上，先根据最重要的目标从全部备选方案中选出一部分方案；然后按第二位的目标从所选出的这部分方案中再作选择；如此按目标的重要性位次一步一步地选择，直到选择一个最合适的目标方案。综合评分法。又称为多属性效用理论。先分别按每个目标给各备选方案评定一定的优劣分数，分数高低反映了决策目标对决策者的效用(有效度或满意度)，然后按一定的算法规则给各方案一个综合分数，最后按综合分数的高低来选择目标或方案。逐步淘汰法。在选择目标方案时，先制定一个标准，以作为淘汰的依据，依据标准对目标方案进行衡量，不合乎标准者，均应淘汰。经过一轮淘汰之后，可制定标准再作淘汰，这样逐步淘汰，直到最后的方案。 （三）方案设计1、决策方案指一个或一组解决问题、实现目标的行动准则，它具体规定实现决策目标的步骤、途径和方法。方案设计就是在明确决策目标的基础上，经过调查研究，运用适当的技术与方法，设计或者规划诸种实现决策目标的备选方案的行为或过程。方案设计是行政决策的中心环节，也是决策咨询系统参与得最多的一个环节。2、主要步骤。轮廓设想 细部设计 轮廓设想。从不同角度、多种途径出发，尽量大胆提出多种多样的方案设想。其主要内容有二：一是为实现既定的决策目标，大致可提出多少个决策方案。二是将各种方案的轮廓，如行动原则、指导方针、发展阶段等大致勾画出来。轮廓设想阶段的主要要求是方案要尽可能多样化并具备整体上的完备性；各个方案之间要相互排斥。轮廓设想阶段也是创造性思维最多的一个阶段，要求设计者要敢于打破陈规，独辟蹊径，用新的思维方式和技术来实现方案的创新。细部设计。对轮廓设想阶段所产生的备选方案进行初步筛选，淘汰那些明显不可行的设想，留下一些较为可行的方案，并对其进行精心的细节设计。淘汰阶段的主要工作是在重新进行决策目标分析的基础上，通过对可行性方案与目标的比较来去掉那些偏离决策目标的方案。细节设计则要对每个可行性方案进行方案扩大，将决策方案根据决策对象的性质分解为一些较为具体的规定。3、基本方法。头脑风暴法。又叫自由思考法，通过小型会议的形式，鼓励与会人员进行创造性思考，自由发言，以相互启发，引起连锁反应和思维共振，形成新的设想。对演法。在不同方案的制定小组间展开辩论，互攻其短，以充分揭露矛盾；或者拿出一个方案进行预演，人为设置对立面，去评议、挑剔、反驳。由此，可使各种方案逐步趋于完善。综摄法。又称比喻法或集思广益法，它力求收集那些表面看来带有情感或不合理的想法，并把它们同决策中的理性因素结合起来，或者用熟悉的方法来处理陌生的问题，或者用陌生的方法来处理熟悉的问题，通过“变陌生为熟悉”来取得突破性进展。（四）后果预测1、后果预测是为了对方案进行评估和完善而对决策方案实施的客观条件的变化和方案在各种可能的客观条件下预期效果的预测。后果预测在行政决策中的地位由行政决策本身面向未来的特征所决定，是方案评估和选优的前提。2、基本步骤：收集资料。对预测对象的相关资料进行全面系统的搜集、整理和去伪存真，为准确的预测提供真实可靠的依据。确定方法。根据预测对象的性质、指标和收集到的资料，选取相应的方法和模型。有时为了提高预测的精确性，还需选取几种不同的方法进行相互验证。计算和分析。根据掌握的资料和确定的方法对预测对象进行具体预测，对关键变量进行综合和汇总。评审结果。将预测的结果输入决策系统，对预测结果进行分析和检验，评审和确认预测活动的精确度。3、主要方法：德尔斐法。采用函询调查的方式，分别向参与预测活动的专家提出问题，而后将其意见整理和综合并匿名反馈给有关专家，再次征求意见，再综合、反馈。经过多次反复循环之后得到一个可靠一致的意见。会议法。通过让预测专家集中开会，面对面交换意见，从而达到相互启发和集思广益，形成创造性结论，以在较短时间内取得预测结果。时间序列法。假定预测对象的变化与时间有关，并根据其变化特征以惯性原理来推测其未来状态。回归分析法。根据预测对象及其相关因素的统计资料来近似地确定变量间的函数关系，并根据这个函数模型来预测其未来状态。 趋势外推法。根据预测对象的历史和现象资料，寻找其变化发展规律，从而推测出事物的未来状况。（五）方案抉择1、方案抉择指行政决策中枢系统中享有行政决策权的行政领导依据其权力、经验和科学知识在对各种备选方案进行比较权衡的基础上，选择或综合出一个最优或满意的决策方案。方案一经抉择和批准，即成为行政人员和行政对象的行动准则。2、主要环节：确定标准。确定一套对方案进行优选的价值准则，一般包括：符合国家和社会的总体战略；能最大限度地实现决策目标；消耗的资源尽可能少；实现目标的风险尽可能低；实施方案所产生的副作用尽可能小。由于决策对象和内容本身的复杂多变，一项具体的决策方案往往很难同时满足上述标准，实践中经常采用的方式是提出满意标准，遵循有限理性的原则，选择一种相对较优的方案。可行性分析。对决策方案在现实之中实施的可行性做出分析和估量。一般包括：政治可行性，可以动员来支持方案的政治资源及方案对政治价值的影响；经济可行性，为执行方案的人力、物力、财力和信息资源的获取和支持程度；法律可行性，方案是否符合一国的宪法和法律；行政可行性，政府行政部门执行决策的能力大小和效率高低；技术可行性，方案在现有技术水平下能实现目标的程度。合法化。方案确定之后，提交给有权的立法或行政机关审批，通过一定的规则和程序使之合法化，然后以法律、法令或政策的形式输出，付诸实施。3、主要方法。经验判断。在科学总结以往决策经验教训的基础上，直接对各种方案的优劣做出判断，主要适用于某些程序化决策方案的选择。决策树技术。把各种决策方案及与方案有关的概率、收益值等画成树状图，分别计算其期望收益值，并由此做出选择。适用于风险型决策。就是把决策过程用树状图来表示。树状图一般由决策点(常用方块来表示)、方案分枝(常用线段来表示)、自然状态点(常用圆圈来表示)、概率分枝(常用线段来表示)和结果点(常用三角来表示)几个关键部分构成。树状图表现了两种不同的决策环节，一种是主观抉择环节，即决策者主观意志起作用的环节；另一种是客观抉择环节，即客观环境的随机性起作用的环节。试验法。把一个或几个决策方案放到个别或选择好的地方进行初步试点，并对实施过程中的各种情况和产生的结果加以分析、评估，从中做出选择或综合各方案的优点形成决策。模拟法。通过把所要决策的问题构成模型，进行试验、观察、测定和分析各方面效果，最后根据试验结果确定方案。