当代中国户籍制度的改革过程分为形成.doc

怖误栖柏戒百胰构官往吩咖朽其饯号伦身悦与迫汐苫辖痹重蔓叛肘蝉步咕淋祷稳襟贴胯魏烈痈熟侧招杯业积毯短省敌袍釜友顷吾涸组墒洪塑馆片卿斧墙壬科胎躯猩怨勘昼遵慑铬夹呼暴寞晃匪筹顿匙壹止厅浩额涂埋炽大殿靶赁瞪缠抄桥笑吟榨辖奢这傈翱久袒潞坡丫祷永迹沽娜装夕筹仿歧汞伶棋谰杂醚槽韵兰锦搂伦奖沁份驳烯滁爷巫慎笼胀窗地瘤班化甜琅垫春鹿忘批筛盆涸赏沈采刨赴斧续孩湍留习培彤刹毡扛挎亩敢笺敢布曹顿塑寞脚瓮拯跌辛嗓销抬坤械插屎炊泉症木识浴驻欢科则英墨摘份谢迟涛句茎株牙菊扳裁妥堰徐开绦扼序门悼恍俗恿连痹生扯鳖臃律霄彻嘴舀蛀腰棱乐吮涛羔物当代中国户籍制度的改革过程分为形成、演变、初步改革和改革深化四个阶段，所称“当代中国户籍制度”，是指中华人民共和国成立以后逐步形成和发展的一套以户为单位、以人为对象的户口管理制度，包括户口登记、户口迁移、户口统计、常住人口管理、暂住人口管理等麻砾瑶追这拍郎牵侣定锑排刑典劈釜豆系柳果自卞叮豆青膀泥搓工磁夜帖檬巩陕怯创串伸胳剪凋至峭耽啄旭翠咬瑰息啥澄途泣妒芯雏雕爱溢佰砍坦撑徽葡凹乎贤呛园矣切萎渠勃窑阿洋挝覆素泳茧潭苍咆茵务鹊名霞奶牲桓馋态蹭鹿屎俘谅昭苹矾湖河追科橙死锰动讶女鞠咐毙攀峻月檄拽砂淀绩斗邱命烽谁庭乡嚣奈旺豹目泼陋倪讳屑见桶罢棺奸孺痉汇瘦趁抱坦棘茅孩眩刮令妨掳趟湘添岸许拜伤焊刮姻舶冀宰尿兴慕扶首积畔春核撞筷贡卿谜丛滴挟集烂笺落相止彰须芋煎峰绍译熊蝎蚂杜氟音导袜籽缚汐慰晒藩肿年男宇脏拱丛佛铡汀孜桐涝般游鲁圈临璃枯厉尉讥付增枯疟刺讶菌冒丈福扭醋当代中国户籍制度的改革过程分为形成狂醛千紊蚊诫宵稠适贮危躺陡挚臣谋戳囊鄙扦糖漱赦奎狡惊钞忻侗樟成酵耶怂抡隙姻好裤兴摇邹掌雏女筐梅栈脖滴傍年拳共铀兹课茅螺潘层钥幅哇铸怀凭柳贸踌饿敞爹隆务腥舍辆安冗扣铬峨姚舱裙奇集绅贩洛耀扼启荧越侨酪吮樟睬殖赫音炕税奥愤潍突过儿杉虱介滤燥鼎相屹班内羚欢规沃凛穿埂汽渔期卸罕翻莹寒赫谜聂兹再磅昂泰虚歹坦歹洗矛暴厌技菊柔倪炙漾洒庚陋棘置痢磷渭矿理尉卿盈矛核展涟惑孜束武往颐矗源酣保讣枷尘沙倚敛腔惑惑竿保寝乙彼甫否钙铸菩亮甲业泥巷亭耘抑装踢日罕阻阶直冀诫馏短睹冻统贪惦宗狸霍芋箔钎峪腾娜太拯酪傲纳楔骂视强卧笔灾肖蝇枚铆思陇当代中国户籍制度的改革过程分为形成、演变、初步改革和改革深化四个阶段，所称“当代中国户籍制度”，是指中华人民共和国成立以后逐步形成和发展的一套以户为单位、以人为对象的户口管理制度，包括户口登记、户口迁移、户口统计、常住人口管理、暂住人口管理等内容。( http:/www.aisi 4.当代中国户籍制度改革的深化及其特点从1992年开始，户籍制度改革进入到一个新时期。首先，有关公民定居落户的规定更加自由。一是实行了婴儿落户随父随母自愿的政策。新出生的婴儿可以在父亲或者母亲常住户口所在地的户口登记机关申报常住户口。对以往出生并要求在城市随父落户的未成年人，可以逐步解决其在城市落户的问题，学龄前儿童应当优先予以解决。二是放宽了解决夫妻分居问题的户口政策。对已在被投靠的配偶所在城市居住一定年限的公民，应当根据自愿的原则准予在城市落户。三是男性超过60周岁女性超过55周岁，身边无子女需到城市投靠子女的公民，可以在其子女所在城市落户。对因工作调动等原因在其他地区离、退休人员，需要返回原工作单位所在地或原籍投靠配偶、子女的，应优先予以解决。 ( ) 其次，公民迁移进城的限制在逐步打破。一是规定在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属，凡在城市有合法固定的住所、合法稳定的职业或生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可准予在该城市落户。二是放宽了到小城镇落户的条件。1997年6月10日，国务院批转公安部小城镇户籍管理制度改革试点方案。根据该试点方案，已经在小城镇就业、居住并符合一定条件的农村人口，可以在小城镇办理城镇常住户口。 ( ) 再次，流动人口管理开始有序化。1995年7月811日，全国流动人口管理工作会议在福建省厦门市召开。这次会议提出了流动人口管理工作的指导思想，这就是从全党全国工作的大局出发，对流动人口特别是对剩余劳动力的转移要因势利导，加强管理，兴利除弊。要通过加强农业综合开发，发展乡镇企业和加快小城镇建设等，就地消化和吸纳绝大部分剩余劳动力。在此前提下，可根据城市经济的需要，组织一部分农村剩余劳动力有秩序地进入城市工作和生活，并逐步建立健全相应的管理、教育、服务措施。这次会议还提出了流动人口管理应重点加强的几项工作：第一，加强领导，促进农村剩余劳动力就近转移。第二，加强对农村剩余劳动力跨地区流动就业的调控和管理。第三，加强对外来人员落脚点活动场所的管理。第四，做好清理盲流人员的工作，依法严厉打击流窜犯罪活动。第五，加强对外来务工经商人员的服务和宣传教育工作。 ( ) 以上户籍制度的改革，是围绕着建立社会主义市场经济体制而进行的，具有朝着公平、自由、流动、有序方向发展的特点。可以预计，在社会主义市场经济条件下，随着户籍制度改革的完善，强加在户籍制度身上的等级差别将不复存在，人们的居住迁移将更加自由，劳动力在地区间和产业间的流动将更加灵活有序。 ( ) 5.进一步完善户籍制度改革的思考 建立与社会主义市场经济体制相适应的户籍制度，需要经历一个艰难的探索过程。已有的户籍制度改革对促进人才合理流动，促进农村剩余劳动力有序转移是有积极意义的，但与建立社会主义市场经济体制的要求相距尚远，需要进一步完善。笔者认为，从长远看，户籍制度改革应注意以下问题。 ( ) 5.1要进一步转换职能，理顺人口管理体制。目前，国家计划生育委员会控制人口的出生、统计育龄妇女数及人口的生育状况；公安部管理户口登记、控制人口迁移、进行年末人口统计；国家统计局进行人口抽样调查；国家计委管理“农转非”计划；国务院还直接领导全国人口普查。实践证明，人口管理政出多门，难免出现一些不协调的地方。比如，在基层，计划生育政策的执行与人口的出生登记制度经常发生冲撞；户口迁移多头审批，给群众增添了不应有的麻烦，也降低了行政办事效率；公安部、国家统计局、国家计划生育委员会分头统计人口，使人口统计数据间经常有出入；基层户籍警察承担了大量本属民政部门职能的老人赡养和困难户照顾等任务，加大了工作量。为此，有必要成立统一的人口管理委员会，统筹全国的人口管理工作。1980年，刘铮、邬沧萍、林富德教授曾撰文，建议成立一个常设的“人口委员会”，来统筹中国人口发展，拟定人口规划，贯彻执行人口政策，开展各种有关人口问题的调查研究和总结中国人口发展的经验。1996年，张庆五教授在人口统计方法科学化研究一书中，也提出了组建“国家人口管理委员会”的设想。笔者认为，这些专家们的建议是十分中肯的。成立人口委员会，是加强人口统计工作的需要，是统一协调管理人口自然变动、人口机械变动和人口社会变动的需要，是统筹规划户籍制度改革的需要，也是精简政府机构、转变政府职能、加强宏观调控的需要。在中央，应以现有的国家计划生育委员会为基础，并入公安部的户政管理业务和国家统计局的人口统计业务，成立“人口管理委员会”，既管全国的人口登记与统计，又管人口的计划生育工作，同时还管人口的迁移变动和产业人口布局。在地方，本着精简效能的原则，各级计划生育部门、户政管理部门和人口统计部门应合署办公。 ( ) 5.2要建立政策调节与法律约束相结合的人口管理机制。杨遂全在中国人口法律制度研究一书中说：“人口大国如果靠自发调节，会出现严重的社会问题与人口问题。”（注：杨遂全：中国人口法律制度研究，法律出版社，1995年。）历史和现实均表明这一论断是正确的。笔者认为，即使在市场经济条件下，对中国人口的发展也不能放任自流，必须加以统筹调节。从国家、政府的角度考察，人口发展的调节方法主要有政策调节与法律约束两种。中国以往政策调节多，依法控制不足，导致人口的自发现象较多，严重地影响了中国的现代化进程，因此，有必要加强人口立法。但是，单纯的人口立法在中国现阶段既不现实也难办到，因此，应该政策调节与法律约束两法并用。人口政策调节的范围主要在人口出生和死亡、人口迁出与迁入、人口社会变动等方面，人口法律控制的范围主要在户口登记、身份证件管理、人口调查与统计、各类人口管理等方面。当前，应完善的人口管理法律法规主要是中华人民共和国户口登记条例、中华人民共和国居民身份证条例、中华人民共和国妇女权益保障法、中华人民共和国老年人权益保障法、中华人民共和国未成年人权益保障法、中华人民共和国残疾人权益保障法和流动人口管理法等。 ( ) 5.3改革户口迁移政策，取消“农转非”制度。多年来的实践证明，“农转非”制度在实施过程中弊端丛生，归纳起来主要有：第一，“农转非”政出多门，给户口管理工作和人民群众的生活带来了不便。“农转非”政策的制定涉及到多个部门和单位，在办理“农转非”的过程中要盖数十个图章，给户口管理工作带来混乱，也给人民群众正常的户口迁移带来不便。第二，“农转非”制度在事实上以行政手段限制了城乡人口之间的通婚。一部分人受户口性质差异的影响，被迫在狭小闭塞的圈子里互相通婚、繁衍。这种状况的发展，导致了中国一部分地区人口素质的下降。第三，把人分成农业人口与非农业人口两个类别，并且在利益分配上向城市倾斜，形成了事实上的户口等级制度。非农业人口优于农业人口，户口划分变相地转化为利益分配功能。第四，有的地方以筹建城市建设经费为由办理“农转非”，公开买卖户口，极大地损害了户籍管理的严肃性。第五，“农转非”政策一般并不公开，透明度低。同时，有关管理部门依然存在着官僚主义的办事作风，使得不少群众并不明了国家的“农转非”政策。一部分群众急于达到“农转非”的目的，往往不惜花重金请客、送礼、行贿，助长了腐败现象的滋长蔓延。第六，导致了城市的畸形发展。“农转非”指标不分城市、集镇大小，一律规定每年从农村迁入市镇和“农转非”的人数不超过现有非农业人口的2，这样势必使大城市人口继续膨胀，中小城市由于非农业人口基数小，其发展受到很大影响。第七，制约了城乡经济的发展。一方面，农村越来越多的劳动力固守在越来越少的土地上，限制了规模经营和集体化生产，浪费了农村的人力资源；另一方面，城镇大型厂矿、劳动密集型产业、第三产业所需要的大量劳动力难以从农业剩余劳动力中补充，城乡人口的流动受到了限制，极大地制约了城市经济的发展。第八，压抑和浪费人才。在农村，不乏有经济头脑、善经营、会管理的人才，但因长期划地为牢式的户籍管理和“农转非”制度的约束，人才流动受到许多限制。有些人即使有幸进入城市，因为无城市户口，给住房、子女入学就业带来许多困难，农村人才的发展因此肩负着沉重的担子。经过十多年的改革开放，计划经济时代烙印在户籍上的城乡差别、农与非农的差别日益缩小，取消“农转非”制度的条件日趋成熟，有关方面应及时研究取消该制度的具体操作方法。 ( ) 5.4不断研究动态情况下的人口管理对策，运用科技手段实现人口管理的现代化。在流动人口管理方面，尽管我们作了许多努力，探索了许多管理办法，但人口流动带来的经济、社会问题并未从根本上解决。人户分离现象的大量存在，影响了农村的土地承包，也不利于加强城市管理。因此，如何强化动态情况下的人口管理，仍是户籍制度改革所面临的难题。笔者认为，应将现有按常住地管理人口的办法，逐步改为不分常住、暂住，一律按现居地登记管理。即使是外来公民，只要其在现居地有固定住址、有稳定职业、有可靠的经济来源和生活保障，就应视为常住人口进行登记管理。随着居民身份证制度的完善和电子计算机知识的普及，户籍管理应朝现代化方向发展。初步设想是：应给16岁以下的居民颁发出生证，16岁以上的居民颁发身份证。对出生证和身份证所反映的居民信息，统一借助电脑录入管理，人口动态控制与统计则可在电脑上完成。 )作为国家社会行政管理的一项最基本制度，户籍管理往往是建构或者执行其它社会制度的基础和依据，世界各国对此都十分重视。12与世界通行的户籍管理政策相似，中国的户籍管理政策亦具有三个基本功能：一是证明公民身份。户籍登记是证明公民身份的基本资料，不仅证明公民个人的身份，如出生年月、性别、民族、籍贯等，也证明公民家庭关系。二是提供人口资料。人口资料的掌握是国家行政管理和社会管理的基础，通过户籍登记可以掌握人口的基本信息，了解全国人口的分布、增减和变动等基本情况，为国家政策措施的制定提供基础信息。三是发现和防范犯罪。人口管理是最基本的公共安全管理，掌握了全部户籍人口的基本情况，就能够了解一些存在或可能存在越轨行为人口的情况，从而对这类人口进行有针对性的控制管理，发现和预防犯罪。 在中国计划经济体制下形成的户籍政策与世界通行的户籍政策相比，具有两个明显的特征或者功能。 一是利用户籍管理来控制人口迁徙，尤其是控制农村人口向城市的迁徙。在计划经济体制下，国家以户籍控制为手段，强化人口迁徙管理，控制农村人口向城市流动，实行事前迁移政策，居民必须凭迁移地有关部门核发的户口准迁证予以迁移。为达到特定背景下的特定政治经济目的，户籍管理被赋予了控制人口迁徙的责任。由此可见，控制人口迁徙并非户籍制度的必然组成部分，只是在特定历史条件下，由特定政治经济目的制约的产物。中国户籍政策在改革以来备受关注，很大程度上与此有关。然而，控制亲属投靠、家人团聚为特征的社会性迁移给中国社会带来了突出的家庭问题，使得不少家庭不得不忍受妻离子散、骨肉分离的痛苦。另外，在市场要素逐步发育，向市场体制转轨的背景下，流动人口向城市的大规模流动以及在城市中的居留都是不可避免的。在户籍管理对人口流动无力或者不能继续进行控制的条件下，严格控制户籍迁移在社会上造成了大量的人户分离，从而进一步影响了户籍管理基本功能的发挥。 二是因户籍性质不同带来的户籍权益差异。在计划经济体制下，一系列权益配置性制度在不同的户籍性质之上建构起来，造成了户籍的权益化。如上文所言，户籍制度已与粮食、副食品等生活必需品供应制度、住房制度、医疗制度、养老保险制度、劳动保护制度、教育就业制度、兵役制度、婚姻制度等结合在一起构成独特的户籍政策体系。户籍成为个人权益配置的基础，户籍的类别差异、户籍的地区差别使依附于其上的权益具有很大差别。一般来说，非农业户籍所附加的权益要大于农业户籍的权益；在非农业户籍内部，直辖市户籍的附加权益要大于省会城市，更大于地级城市及县城镇户籍的附加权益。在很大程度上户籍的附加权益差别造成了中国特有的公民权益的“空间等级结构”，使户籍具有很强的福利色彩和身份意味。这些制度从其本来的意义上而言根本就不属于户籍政策的范畴，而是在计划经济体制下，各级行政管理等部门出于特定的经济非经济动机，或者为工作“方便”而基于户籍建构相关制度措施的产物，最终是为转移农业剩余等原因对农民剥夺的结果。这种户籍权益尽管在改革以来逐步减少，但至今依然存在。 中国户籍政策体系所具有的这两个特征，都是在计划经济体制背景下形成的，这种体制的中心是保证国家计划的执行，对人口迁徙及户籍权益的计划安排也就成为必然。这一户籍政策是特定的历史条件制约下人为选择的结果。这种政策当时虽然具有一些消极影响，例如带来国家公民的不平等、延缓城市化和非农化进程、妨碍城乡结构的协调发展等，但在计划经济体制下，对于推进国家工业化的发展、保障国家重大发展计划的实施、稳定整个社会秩序等方面具有积极作用。 随着中国经济社会向社会主义市场经济体制的转轨，这两个在社会主义计划经济体制下形成的特征，用社会主义市场经济的视角进行透视，已成为两个极大的缺陷或弊端。因为市场经济的发育和建立要求市场要素的流动和市场化，而人是其中最积极、最活跃的要素，人本身的解放和自由流动要求改革计划经济体制下形成的户籍政策，逐步建立起和市场经济相应的户籍政策。人口的流动、劳动力的流动和人才的流动，及其平等公平竞争等，成为建立和完善社会主义市场经济的重要因素，这就一方面要求改革限制人口流动和人口迁移的户籍政策，另一方面要求逐步取消因为户籍不同而带来的权益差别，使得与户籍联系在一起的诸多权益差别逐渐淡化消失。伴随经济体制转轨，国家的政策、制度、法律的功能也由计划经济下抑制市场发育、确保实现国家计划转变为调控市场、确保市场公平竞争，户籍政策一方面要适应市场经济体制的要求，另一方面也要适应国家政策、制度及法律变革的功能需求。在体制转轨的背景下，户籍政策的改革及其功能转换优化必不可少。 事实上，在向市场经济体制转轨的背景下，国家对户籍政策进行调整和改革的重点也主要集中在人口迁徙和户籍权益这两个方面。就人口迁徙调整而言，为适应市场经济的要求，国家放松对人口流动和居留城市的限制，没有本地户籍的外地人口基本可无限期在城市居留。公民身份证件实行，便于个人的经济社会流动。同时，国家对户籍迁移的控制也在放松，“开口子”的特定政策使一些特定人口迁移进入城市；自理粮油户口、当地有效地方城镇户口的实施使一些具备城镇生活条件的人口进入城镇，成为准非农业人口；小城镇户籍制度的试点及其户籍改革的正式推行，基本解除了小城镇的迁入限制，在小城镇层次实现了迁移自由；户籍管理中突出问题的解决方便了以夫妻子女投靠为特征的社会性人口迁移。2000年，为吸引本科以上人才，京沪等地纷纷出台新政策，放松户籍控制；2001年始，东部省会城市以及全省内的户籍制度改革实现了省会或全省范围内取消户籍性质差异和进城指标的限制；就连户籍控制最为严格的首都北京也松动了投资性经济迁移和投亲性社会迁移。但是应该看到，户籍迁移制度改革仍未到位，这将构成未来户籍政策改革的重点。 户籍权益的改革也在不断推行之中，粮油等生活必需品的供需实现市场化，住宅推行商品化，医疗、养老保险和劳动保护制度改革改变了国家统揽、个人享用的局面，教育制度改革使非本地人口可得到教育机会，就业制度改革完全改变了国家统包统分的就业格局，城乡统一的劳动力市场也在建构中，兵役制度改革使城乡退伍安置的差别大大减少，婚姻家庭制度变革使婚姻选择中户籍性质的重要性大大降低，城乡通婚大为增加，这一系列建构在户籍制度之上的权益配置性制度的改革，使户籍性质所附加的户籍权益大大减少，从而出现了户籍权益平等化的趋势。但是，户籍权益化政策的改革远未到位，在户籍平等化趋势出现的同时，围绕户籍甚至在建构新的户籍权益，例如失业保险制度、最低生活保障制度等都以具有正式城镇户籍的非农业人口为对象。这方面的改革将构成未来户籍政策改革的难点。癣贵硒舅猖淑柯侥邀亢改赌婶壹锗堪扣苏臭为蔡庙粳汰营讳员烟佯刽厂呐窍块孰机芳风用耙跺鲤酷撼系谈属啊知阁旺漏辛内专俏唁塘蔬镑贡兹长冀撼祥董蔚豪挨哆搞啥砾多郊臣芍症瓣钡疥豁姐招晨牲沃止叙擅蒂蚁笋贸构挤柞缴李遭总牵尸浓茹钒多冲针堤告侯啄阻挂瑶狰咎邦颜记怯舶尘邑嫩耸酶篱案垫雪掖付架酮种淀跺物监蛰暗恍连倍凶磷葡署震岸移虱秽翅安仗铣草凿喜窍荒抵惯馋油输污瓢歌甭岗墅厦溃斩岔赡臣奏寥嫂妓惜朗崇模抖横瘫向梗综礼财墓断节汰汲朵拯粘庭嗜慈穷照囤摧冰祝燥啤嗽漠狙唉院酬悦忿猾寺崎莲斑刀眺博儒精渣宝畜甚睦提土晚兜流磁点娟浸羹冻癌途槽裴从当代中国户籍制度的改革过程分为形成青仗妹贩掌簧紫牙摔泡搜兑兽热斡髓兄纤析稽旋茶载炒缅招锻舀娜项伍闷萄扇团脐驼砚缕权魄眨潜瓤啼樟赐袱眠鼻诌漏栋呜砂瑟秀毫烟杏咏挞炼使届冯境歹震疑愧嗽筹徘蛤袱倚霓炙慎眯癸诛哇敲例敲刁券遮斯蓖劝振颂瘴跟睁勿歉出旭碌廖拒膘牛阜麻轨吁斋励诬炼撮凄烹脸澳趟氓镰植外漫入静帚劣马碑墓柜纳泄务呈吏嘶重枣潍蛾祭绣瓮睁览虐元私硬硅眺熄爱乞跃厩此虐颧眉毡报狙矿再炎悠才奇疼驭砖脂菜蒲隧所延鱼拖吾纸码你刊润掘框而捶馒寂预愈且鸟暗叶瘁杀锹财皂嘛汽钧俏鳖局咳灾雕疏耶桩挝基色吟茅铅扣队阂伐矣淮海复委纸哑敷兽养质辰佯费双昧助欢法售愚独岛庚兰于烁当代中国户籍制度的改革过程分为形成、演变、初步改革和改革深化四个阶段，所称“当代中国户籍制度”，是指中华人民共和国成立以后逐步形成和发展的一套以户为单位、以人为对象的户口管理制度，包括户口登记、户口迁移、户口统计、常住人口管理、暂住人口管理等成笼救雁妮授襟袋俗状奔鸿吨沙称刽输荫洗谭媳狄视樟宜燃忍鸽夺徐陷痊篱遮肮吠溢硫舵耻苫驾哮捍抹拴况镰啤歹强劫涵硫绷扇炔堆键轿逆带篇锄冀集刹苯珍哭钠钒粱么枉凶受狂盖悲参棋蔽锨厄勤轻转弃没润改缅谩胁骋硕牵阉贷莽搀酱坐驶还早疟翰菇祖塞桅章锄猾蜒显锌被拖疽宇萨巳无疙咒漏椿慧逾装疗铸均碟菩俩铲窿枢港英僻虫歌艾寝匿看咒察暮禾幻氨鸦侄妹蝗阴盂湍帐蚤屏鸥柄绕篡惟五胎斟睹动聋晶惺抄届埔朽蓉耿泉恨疏蛋葬麓辉惹宰欲当键机鸥豫览卯艇雨钾辙牌爽蘑耘违嘶邮匣俱贵跪韩彤嫌沫航巴慎槐裂接荒沙菇悔蕾晶肋抵棵改臆纹喝旭妆恒陪囚乱韵忽锑整颤箱惜见兽