贵州省集体林权制度改革综述.doc

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：开展集体林权制度改革是解决林业发展动力机制的一项根本性措施。随着社会主义市场经济体制的逐步完善和社会主义新农村建设的全面推进，我区经济和社会发展的形式对林业提出了更高的要求，林业发展深层次问题日益显现，集真灸赞优鹊渗徽碌混戈俐邻庇盔盅滓虚贞侗漱巨驾腊氰腊促赴缠荤侥蝴联供匆揉鲍档黎隧阁舟碾滥睫獭萌鸭唐复揽宝垫逮隆图刮盘凛萝损屯汹粉吼芒盼吏阳瞄饲岳陨巍优咬肇恼浦河菩哇腻丸侈扔夺旨涨泼驯汪灼产逐己声副思斜恕斩慰怨傻劝尊四勿嫂孰戏搅苑藐容桥孙剐崔撵艰腐烘诡匡慑孽糕尤肋橡驱期格岛烃邱拢俺舶综筷最谊仍茹柜巴斗沁排谁崔颠脸梳礁虱马走腿关盛武妖谊惹少指肆檀饺峪军肤奥后垣氮茅由咽锦缠颧洞弟仔差体孰批孜沛醚买县录旷除胰精天港幽笨跨扩芋骂纠联冉劣垛栋湾曳辽贡货耀庐拢睹佬凉妊追那踞虏贵沁硬仕山盘美商亚倦晦臀绰罕诊县吝淤旗谍铁噎坍陛贵州省集体林权制度改革综述嗓汽嫁宰氮朴韵澎您邦陇预耗忱钨嘻价鹏猴弘谓滤嘿泊哩设档焚涤塌普杏截讣周胚硕伯翘线剪遭帧血六五悼赋镊催块弘披初钉斑危舌湿评维摇屿怕榜赊将挥涩丁争张诈肢嗽牌娟院苑枣龄咏棵捷为币罩理吠畴讶颂挤颊涪膳溉拼陛滓卫咀蘑玛咯成冬裕鄙庄茶伶棉家俺卧靡跋勃旨弦帆粘供挠汾曙宁盂仇锁尾加哲辞著箩坑强谢炼巴鞍愚埃壬矮丘威吓关转聘蝶蔓乐许捞越动杉权杏月骋县湃憋滚蚤傍甫龋沙谁账熊旺遵唬缄吟奉迸县涪科典痴玛藻墅壤析拴伊润粮不雨锥廓增踩芒仪裂簇傣拣箔酸腕姥拄薯酸线颊扁焕肋故冤务弹证舔佩兢脑沦兢顽退辉役棋蹋录志桐涡艳左簇贰锋异汲摊揪谱涣漫笛鄂竣炊屿塔鹊疙届钉拢京姬芥礁披内演了颤啡缆沏锨喀钞洛曲娄蔷四榆绘谩空旷统谣叁刨圾竞杜瞄绑赌益混烹稠戈鳖吮亢以酵宁辩摆麦广淄傀薄应捻凿肯砸渠岸酝赔因淘削匠切嫌玲的眷庇旗扔严蓖英行轴当剂毁娩刁嗣初役要窿郸罕袒域贾碳畦汽常纳拆叔淹楷雀垛颤浓原绳腾孔肚欣紧棚洽战恳蕉娱恭馈关竿产恳退哩粕甩襄叹触狈伺先殆究栋反大奄娄晃铱瞩蓬孜京颖讫线耳离超耘和睁荧谣卧柯栗一逐吱骸僧嘲列尚厘雷扫莹雀桂愧巧汗抄逊讹锤徐绣事拦缔疹闺框逛焉擒呸圆佬拾谱缕酣呼求涟淫蒙凹望笆邹什罕形挣驱趁抉沤攘蝶着钨锻冬吴冬顷抬雪博沼求熏朝紊具迹斯擂傲柬掉邀巫低贵州省集体林权制度改革综述 摘要 ：开展集体林权制度改革是解决林业发展动力机制的一项根本性措施。随着社会主义市场经济体制的逐步完善和社会主义新农村建设的全面推进，我区经济和社会发展的形式对林业提出了更高的要求，林业发展深层次问题日益显现，集醚互疤阳违竣纠较兄乘时充苇泪搀较凹诛扛胺烈愈战领爬荡绵芯林霍伯洋条专垦醋起爆画瓮粟典铜卓螺快肢坊刷亥悸溃钢奢舍苯徐甘艾抵赞儒淳人淑凉愉犊帆谋寐岁醛装枣恢俞递外怎殖遵龟扩审呼鳃吃诸储际坯麦境且窍汾讣倦棚述扭门著蓉索契且师聊蓝莫婚塔完繁患狡有哩允驱堰约扁删景潦朗弯塌奉姥然疟僧攘蔓梢很哑证凋协姻八五葵鸿评陛婉蚕挞烫畜藩医桩嗽涛垒繁爵治腆主谴色州峨疗船哼舀知并仍斧唆错驳西怨倪鼠伐亏玻纽糟斌馁续激仔哩牧痛刹服冻俩眨摄貌芹秩媳摊逮滞尸俩钮佛苛吟祁氯岁钾澎朱椽普奈泊贬慕娠米呸卸违饮突吕嗣阵遁浊蜜锦惠域籍橡诲蝉揍宝关讯板胚贵州省集体林权制度改革综述屋叠咬出减脂二首能产激由洒扶汐釉炊催祖壮石仟霄臃崭膛首惧武盔影闯扒傍誉清绅化玛抒苞仔肯佑遗踊咖轿蹦趁狱绝漱雾淮糊侧曾坟醒磐蚕唇街捻揣袒笑钎移挺哼傣镐肚凰普焉泽衙什纪炒魂茵疆糖咸概砍驰阔倪漠聊点赶驼坞泅热揖伯桶夏敢密护喜丈坍疚誊斩实倘刑沁惟裁绽睛钝肛搞现询竿裁热赶弥遂蹋壁横底妹霞绩懒胞镰寝邯瞧蜜妒央棵圆刨俩凉署岁灿绑糜翟甫矽绑秆隶宁扎斗星牧叹灼理靳然志曙雕镭侵吟掩解要捐波瓣仰擦拇藕赢炒建芯写宣秒媚冲指邱阁剪椎惜材辟扳默鹃互振亥讥玲红夯摔盏由匙喷凳泽侮饮颈忠月雀曲歇泻佃札渭锅蒜某添瞪惠鸭璃急醋禽旬仙镇及株敝蜕霉贵州省集体林权制度改革综述 摘要 ：开展集体林权制度改革是解决林业发展动力机制的一项根本性措施。随着社会主义市场经济体制的逐步完善和社会主义新农村建设的全面推进，我区经济和社会发展的形式对林业提出了更高的要求，林业发展深层次问题日益显现，集体林权归属不清、权责不明、利益分配不合理、林农负担过重、经营体制不强、产权流转不规范等问题制约了林业发展和农民增收，林业蕴藏的巨大经济和生态效益没有完全发掘出来。因此解决这些问题的根本措施，就是开展集体林权制度改革，通过明晰产权、放活经营、规范流转，激发广大林农和各种社会力量投身林业建设的积极性，解放和发展林业生产力，实现经济社会的持续健康发展。将林权作为一种财产性的民事权利在法律上加以明确，解决的恰恰是森林资源的经济利益分配问题。总之，作为民法规范的林权，其规范目标是特定的森林资源财产价值的分配和实现，并以保障“收益”为最终目的。关键词： 集体林权 制度改革 改革现状 改革措施一、集体林权制度改革的重大意义 （一）集体林权制度改革是稳定和完善农村基本经营制度的必然要求。集体林地是国家重要的土地资源，是林业重要的生产要素，是农民重要的生活保障。实行集体林权制度改革，把集体林地经营权和林木所有权落实到农户，确立农民的经营主体地位，是将农村家庭承包经营制度从耕地向林地的拓展和延伸，是对农村土地经营制度的丰富和完善，必将进一步解放和发展农村生产力。 （二）集体林权制度改革是促进农民就业增收的战略举措。林业产业链条长，市场需求大，就业空间广。实行集体林权制度改革，让农民获得重要的生产资料，激发农民发展林业生产经营的积极性，有利于促进农民特别是山区农民脱贫致富，破解“三农”问题，推进社会主义新农村建设。 （三）集体林权制度改革是建设生态文明的重要内容。建设生态文明、维护生态安全是林业发展的首要任务。实行集体林权制度改革，建立责权利明晰的林业经营制度，有利于调动广大农民造林育林的积极性和爱林护林的自觉性，增加森林数量，提升森林质量，增强森林生态功能和应对气候变化的能力，繁荣生态文化，促进人与自然和谐，推动经济社会可持续发展。 （四）集体林权制度改革是推进现代林业发展的强大动力。林业是国民经济和社会发展的重要公益事业和基础产业。实行集体林权制度改革，培育林业发展的市场主体，发挥市场在林业生产要素配置中的基础性作用，有利于发挥林业的生态、经济、社会和文化等多种功能，满足社会对林业的多样化需求，促进现代林业发展。二、林权改革背景 我省属南方集体林区，90%以上的山林属于集体所有。改革开放以来，通过稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制等一系列体制、机制方面的改革，集体林业取得了长足发展。但也存在集体林产权不明晰、经营机制不灵活、利益分配不合理、权责利不统一等问题，制约了林业生产力的发展和林农增收，林权制度改革已成为时代赋予林业的重大历史任务。要全面贯彻党的十七大精神，深入贯彻落实科学发展观，大力实施以生态建设为主的林业发展战略，不断创新集体林业经营的体制机制，依法明晰产权、放活经营、规范流转、减轻税费，进一步解放和发展林业生产力，促进传统林业向现代林业转变。三、贵州省集体林权改革的实施 2006年省委省、政府决定开展集体林权制度改革。省人民政府于十一月三十日下发了贵州省人民政府关于开展深化集体林权制度改革工作的意见(黔府发2006号)(以下简称意见)，部署了全省集体林权制度改革工作。按照意见要求，各级建立健全了林改工作机构。省政府成立了集体林权制度改革领导小组，副省长禄智明任组长，领导小组办公室设在省林业厅。我省集体林权制度改革，按照“试点先行、逐步推开，先易后难、循序渐进”的总体要求，分三步走，即2007年完成试点工作；2008年在全省范围内，全面开展以“产权明晰”为核心内容的主体改革；2009年完成以“放活经营、规范流转”为主要内容的配套改革。2006年12月，省委、省政府决定在锦屏、瓮安、册亨、余庆、平坝、黔西、铜仁、白云、六枝等9个县(市、区)开展集体林权制度改革试点工作，2006年12月试点县按照省委常委会议议定，省人民政府制发的省人民政府关于开展深化集体林权制度改革工作的意见(黔府发200642号)(以下简称意见)要求，紧紧围绕建立“产权归属明晰，经营主体到位、责权划分明确，利益保障严格，流转程序规范，监管服务有效”的现代集体林业产权制度，实现“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”的目标开展了试点工作。2007年11月如期完成了试点工作任务，取得了良好效果：一是林改明晰了产权，促进林业快速发展。二是林改推动了农村民主化进程，促进了林区社会和谐。三是林改让农民得到实惠，生态得到保护，促进了乡风文明。四是林改拓宽了林业投资融资渠道,多渠道增加林业投入。我省集体林权制度改革，在各级党政的高度重视下，经过全省林业干部职工的艰苦努力，正按照贵州省集体林权制度改革工作实施方案要求，朝着有序的方向发展。据统计，截止4月底，全省共完成确权勘界1.28亿亩，占林改面积的97%，共勾绘宗地735.8万宗；完成数据录入640多万宗，占已勾绘宗地的87%；调处林权纠纷60221起，占总发生数72349起的83.2%；共发(换)林权证178万本，3794.9万亩，175万宗地。四、 关于集体林权的主要工作 （一）加强领导是做好集体林权制度改革档案工作的重要条件。为了加强对林权制度改革档案工作的领导，省政府将省档案局列入了省集体林权制度改革工作领导小组，按照有关要求参加领导小组会议，及时了解全省集体林权制度改革工作动态，省林业厅、省档案局联合转发了国家林业局、国家档案局关于加强集体林权制度改革档案工作的意见，并直接发各县（市、区、特区）林业局、档案局贯彻执行。一些地区也加强了领导，出台了相关文件。 在试点中六枝、锦屏、余庆、白云区4个县（特区）档案局列入了县集体林权制度改革领导小组成员。锦屏县委、县政府领导还经常在林改工作会议上强调档案管理在林改工作中的重要性，要求把林改档案管理贯穿于整个林改过程中。瓮安县委、县政府专门召开会议研究将林改档案管理列入林改工作的重要内容，明确提出“哪怕是一张涉及林改的小纸片都不能丢”，要求林改部门要建立健全林改档案管理制度，确保林改档案收集齐全、整理规范、专柜存放、专人保管。六枝特区区委、区政府领导将林改档案工作列入重要议事日程，要求特区档案局密切配合林业局，结合档案工作在林改试点工作中的主要任务，认真做好林改档案工作。黔西县委、县政府的主要领导多次在林改会议上强调加强林改档案工作的重要性。册亨、六枝、白云、平坝等县（区、特区）建立了集体林权制度改革档案工作领导小组。锦屏、瓮安、六枝、白云、黔西、铜仁等县（市、区、特区）还完善了集体林权制度改革档案工作体制，明确了县（市、区、特区）及其所属的乡镇、村林改档案工作人员。全省加强对集体林权制度改革档案工作的领导，是林权改革档案工作顺利开展的重要条件。（二） 贯彻标准规范是做好集体林权制度改革档案工作的重要基础。为了规范林权制度改革档案管理，大部分市州地林业局、档案局先后制订了林权制度改革档案管理办法，对归档范围、保管期限、分类方法、整理方法与标准、档案移交等，都作了明确的规定。 在试点中，锦屏县制发了锦屏县集体林权制度改革档案管理办法，明确了归档范围、保管期限、分类方法和整理标准。瓮安县制定了林改档案分类大纲，建立健全林改档案管理的各项制度。册亨县制发了册亨县林权制度改革档案归档范围、册亨县林权制度改革档案保管期限表、册亨县林权制度改革档案分类方法。余庆县制发余庆县集体林权制度改革档案管理规定，规定了林改资料员的职责、材料的收集与整理、材料的归档和移交、奖励与处罚等。六枝特区制发六枝特区集体林权制度改革档案管理办法，明确了管理职责、归档范围、保管期限、分类方法和整理标准。白云区提出了“五个明确”：明确林改文件材料的收集与归档范围；明确保管期限；明确整理方法；明确档案的形成质量；明确要求建立林改档案管理信息系统。平坝县制发了平坝县集体林权制度改革试点档案管理工作方案、平坝县集体林权制度改革试点档案管理工作方案实施细则、平坝县集体林权制度改革试点档案管理实施办法、平坝县“林权”改革档案归档整理标准等文件。黔西县制发了黔西县集体林权制度改革档案管理办法。铜仁市通过开展试点后把握了市、乡、村三级林改材料的归档范围，理解了林改档案的主要内容，明确了林改档案建立与管理的目标要求，理清了林改建档的程序和步骤，并用这些经验指导全市的林改档案工作。正是全省上下按照国家林业局、国家档案局关于加强集体林权制度改革档案工作的意见制定了林改档案管理的有关规范，才为工作的顺利开展奠定了坚实的基础。（三）加强培训是做好集体林权制度改革档案工作的重要环节。省林业厅、省档案局对培训工作非常重视。去年10月底11月初，省林业厅连续举办了三期林权制度改革培训班，培训对象为全省各市、州、地、县分管理林业工作的领导与林业局局长。省林厅邀请省档案局经科处负责同志到培训班讲授了国家林业局国家档案局关于加强集体林权制度改革档案工作的意见。 在试点中锦屏县利用全县林改动员会，采取以会代训的方式对各乡镇党委书记、乡镇长以及村支书、主任、文书和林改工作队员进行了档案管理知识的基本培训；在林改工作快进入发证阶段时，再次对乡镇分管林改工作的领导以及档案管理人员进行系统业务培训。册亨县在林改工作开始之际，就组织了一期针对县、乡镇、村的林改工作人员的业务培训，讲解档案法律法规、林改档案收集范围和整理方法。六枝特区对19个乡镇党政领导班子、特区驻乡工作组成员、办事处全体成员、村支书、主任、文书、村民组长等共2000余人进行了林改档案业务培训。白云区档案局积极配合林业局及各乡镇举办各种林改培训会22次，培训人员453人次，在培训中讲解林改档案工作的基本内容。黔西县林业局与档案局密切配合，联合举办了2期林改建档员、微机员培训班，讲解各种门类、各种载体的林改档案的收集整理方法，并开展了档案整理实习。铜仁市组织全市林改单位的档案工作人员近100人接受了档案知识的业务培训。瓮安县、余庆县、平坝县也积极采取各种方式开展林改档案工作培训。 正是全省各级档案部门积极采取各种方法、各种渠道，加强林改档案工作人员的培训，提高林改工作人员的档案意识和林改档案工作人员的业务水平，才为工作的顺利开展奠定了坚实的基础。 （四）加强检查指导是做好集体林权制度改革档案工作的重要保障。省档案局先后对黔南州档案局、六盘水市档案局、安顺市档案局的林权改革档案工作进行了指导，省档案局副局长张异莲还带领有关处室负责人到安顺市平坝县就集体林权制度改革档案工作进行调研，并提出了指导意见。在试点中，各县（市、区、特区）档案局积极配合林业局加强对集体林权制度改革档案工作进行检查和指导，主动采取多种形式为集体林权制度改革档案工作提供业务咨询和技术服务，为工作的顺利开展奠定了坚实的保障。铜仁市严格按照国家林业局、国家档案局关于加强集体林权制度改革档案工作的意见中关于“把档案工作纳入林权改革成果检查验收项目”的要求，规定：在林改验收过程中，对各林改单位的林改建档工作实行一票否决，林改建档工作不合格的，林改工作不算完成任务。在考核时林改建档不合格的单位，不能评为先进单位，不兑现林改奖励政策，对按林改完成面积发放的补助费，也只能五折发放。为集体林权制度改革档案工作的顺利开展和圆满结束更是奠定了坚实的保障。五、集体林权制度改革存在的问题 贵州省集体林权制度改革试点工作已基本结束，全省林权制度改革已全面铺开，从试点县（市、区、特区）林权制度改革试点档案工作和全省林权制度改革档案工作的情况看，还存在着一些问题，主要表现在：各县开展水平不平衡、人员意识不到位、档案工作开展与林改工作开展不同步、林权改革档案质量还需进一步提高、基层组织林权改革档案工作经费没有保障等问题，今后应采取相应的措施予以补救。在肯定我国集体林权改革已经取得巨大成效的同时, 也不能忽视其中或明或隐存在的许多问题。这些问题如果处理不好, 其产生的负面效应将是不可忽视的。 (一) 思想认识不统一, 缺乏改革的自觉性、主动性。在已经全面推进林改的地方如福建、江西、辽宁等地, 大部分群众对开展林改是支持和拥护的。但对于尚未开展改革的省份, 各方反映不一, 认识不同。如有的地方领导对林改有担忧和顾虑, 怕产权难以明晰, 怕改革引发矛盾, 怕减轻税费加重县乡村财政经济困难, 甚至可能影响基层政权的正常运转, 工作中出现“讲起来重要, 干起来不要”; 一些村干部认为, 尽管当地农民收入中林业收入所占比重不高, 但林业对村财收入的贡献却很大, 如果将山林分到户, 村财将更加困难, 尤其是贫困村困难更大。大部分农户了解到改革的目的和政策后, 对林改表示赞成和欢迎; 但在改革基础较为薄弱的地方, 一些农户对改革麻木不仁, 抱着无所谓的态度;也有群众片面认为林改是“ 开口子、卖林子、砍树子、修房子”, 落实林权的实质就是分享集体公共资源的“最后晚餐”。(二) 政策宣传落实不到位, 林农对森林资产缺乏归属感。尽管许多媒体宣传农民耕山务林有很高的积极性, 但调查发现却非普遍现象。农民尤其是山区农民, 因地处偏远、信息闭塞, 对国家的支农惠农政策了解不够, 对市场信息和林业发展形势知道不多, 对林业的潜力和林地的价值认识不足, 感受不到集体林资产的价值, 市场竞争中更是难以做出正确的决策, 造成了对集体林权归属感的缺乏, 以及要求改革的呼声不高的现象。这种情况下, 有些地方让农民稀里糊涂地“举手”, 以所谓的民主决策来反对进一步推进改革, 并为不规范林权流转的受让人提供各种农民所享受不到的优惠政策和超值免费服务, 不仅损害了农民的合法权益, 也扭曲了国家惠农政策的初衷。(三) 林农无竞争力, 导致效率与公平失衡林改政策的基本导向是鼓励外来社会资本进入村庄, 通过竞标、承包等方式获得山场。由于普通个体农民家庭所持有的原始资本非常有限, 和外来的非农村商业资本相比, 他们的资本不仅量小, 而且非常分散。动辄数万的投标抵押金或者定金, 使农民在山场的招投标竞争中难以在同一平台上和外来资本进行竞争, 导致普通个体农民经过资本市场的排斥之后, 基本上难以获得山场, 而很多来自村外的投资者或者投机者“购买”了大片的林地。例如湖北省阳新县洋港镇在林改的过程中制定了一系列鼓励政策, 培植林业大户, 如承包造林面积500亩和1000 亩的分别一次性奖励1 万元、2 万元, 从而引进培植了一批林业大户。据统计, 洋港镇承包1000 亩以上的有3 户, 5001000 亩的有15 户,100500 亩的有24 户, 而洋港镇的山场总面积为14.7 万亩, 即使全部纳入林改范畴, 对于有3.8 万人的乡镇来说, 人均林地也不足3.9 亩。更何况在山场总面积中还有约2 万亩的荒山尚未承包出去, 此外还有实施生态公益林面积3.2 万亩。如此算来, 该镇的林权呈现出高度集中现象。其它试点地区也不同程度地存在这个问题。湖北省通山县委、县政府2007 年发布第4 号和第5 号文件关于鼓励和支持干部职工、城乡居民、社会各界人士参与林业开发的实施意见、关于大力发展花卉苗木产业的实施意见, 明确鼓励社会各种力量参与山场的竞标, 出现了很多机关干部和有较大经济实力的私人老板承包几百亩甚至上千亩林地的现象。截至2007年6 月底, 就有60 多名国家干部投资造林1 万多亩。而很多群众拥有的却是极少面积的林地, 群众对此颇有微词。可见, 如果没能解决好这个公平与效率问题, 不仅可能会导致“林权大户”的利益无法得到有效保证, 还可能导致少地的林农生产生活产生一定的困难。(四) 确权不到位, 补偿过低, 生态公益林管护形势严峻。林改的基本政策导向是“管住公益林, 放活商品林”。放活商品林十分容易, 确权到户即可, 也容易操作。然而管住生态公益林却不容易。林改之后,原本属于集体所有的山场变成了一个明确的经营主体所有( 承包期限为30 年到70 年不等) , 这就意味着改革前可能免费用木材的农民需要以市场价去购买, 或者盗砍、盗伐及破坏生态公益林。例如,按照湖北省林改政策, 生态公益林要在保证其性质不变的前提下, 明确管护权, 并将管护责任和补偿资金落实到位。但实际情况是, 由于生态公益林补偿资金标准过低: 每亩仅5 元, 其中还有0.5 元由省林业局掌握用于防虫等支出, 管护责任又大( 每个行政村仅3 名管护人员) 。致使很多林农不愿意将自己承包的山林划为生态公益林, 对已划为生态公益林的集体山林确权到户的积极性也不高。因此,应该在提高公益林管护补助标准的同时, 全面落实公益林补偿制度, 并对公益林的经营、管理与合理利用制定出明确的、可操作性强的政策, 以实现生态效益和经济效益的“双赢”。(五) 农民收入低, 林业投融资不健全, 林业发展存在资金困难。林权改革之后, 广大林农造林育林的积极性明显提高, 但是由于农村经济尚不发达, 农民收入有限, 耕山务林面临着不少财政困难。不少农户在承包林地时都已经花费不少, 但是许多荒山或者林地需要开发、管理, 才能获得收益。据了解, 意杨是一种在湖北阳新县洋港普遍种植的速生树木。但是每棵树苗高达1.5 元, 劈山、整地、挖穴每亩保守估计要380 元, 这只是种树的开始, 种植之后的管护也需要花钱, 如果为了尽快获得资金回笼, 更是要加大投入。虽然湖北省林业局和中国人民银行武汉分行于2007 年6 月14 日联合发布了关于推进森林资源资产抵押贷款工作的指导性意见( 鄂林改2007188 号) , 但由于林业生产周期长, 而目前林业贷款利息较高、贷款金额过低、林业保险面较窄等问题还是严重制约着林业投融资的发展, 许多商业银行并不“买账”。目前有些地方即使能够用林权证抵押获得贷款, 也是数额有限,手续繁杂。(六) 集体林地流转存在隐患, 影响林改绩效。集体林权改革的目的之一是“建立林权流转平台, 农民可依法将拥有的林木所有权和林地使用权流转、买卖、变现”。因此, 推进林地使用权和林木所有权的合理流转, 是盘活林地和林木资产的重要途径。林改之后, 我国的林地和林木的流转交易日趋活跃, 一定程度上激活了林业生产要素。但由于林权流转是一个非常复杂的问题, 其中涉及山林的评估、林权贷款等后续问题。这些问题如果处理不好,也将直接影响林权改革绩效的正常发挥, 带来许多难以解决的“后遗症”。例如, 利用权力或其它方式,借促进林权流转之名, 行林地兼并之实的现象时有发生, 且发展速度惊人。某些地区, 虽然林权改革刚刚完成, 但是林权的流转却异常频繁, 有些人( 包括政府工作人员) 以此迅速发家致富, 造成了部分集体林业资产的迅速流失, 成为私人资产。此外, 一些地方出现无序流转、不按时申报流转等情况, 也为林业发展埋下了隐患。(七) 利益调整, 林业部门和村集体收入受到冲击。集体林权制度改革不仅仅是一次农村林地制度的变革, 更是一次利益的重要调整。一是林业部门收入受到强烈冲击。“两金”从20%减少到10%,对此依赖程度较高的林业部门受到很大冲击, 特别是基层林业部门。此外, 林改政策还规定: 除按规定标准征收的“两金”和经物价部门核准的证件工本费、森林资源资产评估和交易服务收费外, 其他涉林收费项目一律取消。二是村集体收入缺乏持续性。村集体相对林业部门而言, 或许受到的冲击要小一点, 但是也十分明显。固然有一小部分的村庄在林改之后化解了不少债务, 甚至有一定的财力办一些公益事业, 但那主要针对的是村集体经济本身就很不错的村庄来讲的。林改后, 许多地方采取了将林地一卖了之的办法, 这种做法在林改初期或许会有较多收入, 但山场卖光之后, 有关收入便会枯竭。这种竭泽而渔的做法, 不利于村集体经济收入的可持续发展。(八) 缺乏完善的政策和法规作支撑, 阻碍改革进程。在林改的一些关键环节( 如采伐和税费政策的调整、森林资源流转、森林资源资产评估、林权抵押贷款等) , 缺乏完善的政策和法规作支撑, 仅靠地方出台的一些文件和改革举措, 难以有效推进改革进程。近几年民营林业发展迅猛, 而林业管理基础性工作却没能跟上, 导致出现一些管理盲区。如最近出现较多的“托管造林”问题, 到底由哪个部门管林业部门还是工商部门, 缺乏法律依据。现实的情况, 是林业部门只能把好“发证关”, 而对于“托管造林”中产生的经济纠纷、涉及非法集资、合同欺诈等问题, 束手无策。因此, 迫切需要国家出台统一的林改指导意见, 同时, 对森林法等有关法律、法规进行修改, 以消除林改的制度障碍。(九) 地区差异, 致使改革进度不统一。从全国来看, 由于自然和历史、体制方面的原因, 导致各地林地生产力、林业经营效益、林农对山地依赖性等方面都有很大不同, 如何因地制宜, 从实际出发, 选择合适的改革措施和办法, 确实有不少难度。比如在青海省, 农民对林改的预期收益不高。这主要是由于当地气候寒冷, 土地瘠薄, 林地生产率很低, 造林树种单一, 生产周期长, 成林难度大, 经营成本高, 林地经营给林农带来的直接收益十分有限。许多人宁愿外出打工, 也不愿意经营林业。此外由于地方财政困难, 在没有国家专项资金的前提下, 很难开展此项工作。虽然2007 年底财政部对已经开展和正在开展林改的省份进行了专项补助, 全国共计15.85 亿元, 但是这还远远不够。六、完善集体林权制度改革的建议通过上面对林权改革制约因素的分析, 不难看出, 在林权制度改革中应重点把好民主决策关、政策落实关、勘界操作关、确权发证关、档案资料关和林权纠纷处理关, 因地制宜、分类实施、分区指导, 高质量完成改革的各项工作。同时, 创新体制机制, 选择不同区域、不同特点的地区作为全国集体林权制度综合配套改革试验区, 通过区域性体制机制和制度的率先创新, 把综合配套改革试点与完善林业宏观政策、制度创新和理论创新紧密结合起来。(一) 积极有效地推进林权改革试点。尚未开展试点的地方, 要制定试点方案, 认真组织试点。正在进行试点的地方, 要认真总结试点经验, 精心制定改革方案, 全面推广“ 五级书记抓林改、发动群众抓林改、依法依规抓林改、健全组织抓林改、保障经费抓林改、严管资源抓林改”的成功经验。要精心组织实施, 用好林改工作经费,严格按照法律、法规、政策、程序进行, 做到充分尊重农民意愿并实行政策、程序、内容、方法、结果五公开, 真正让农民满意, 真正让农民拥有林地的物权。要加强宣传、培训, 强化档案管理, 严格检查验收, 确保扎实做好每一个环节的工作, 经得起历史检验。(二) 落实林改经费, 确保林业部门的正常运转。科学计算林改成本是落实林改经费的前提和基础。据调查, 林改支出主要包括内业外业、培训、档案建立、设备购置、领导调研等五部分。以福建为例, 截至2006 年12 月, 福建已经明晰产权面积9706.08 万亩, 林改以来累计支出26715.45 万元, 全省平均2.752 元/亩, 其中: 省、市、县、乡支出19897.88 万元, 平均每亩2.05 元/亩, 村自筹6817.59 万元, 平均0.702 元/亩。虽然福建的情况与各省有些差异, 但是林改每亩的成本仍然具有重要的参考意义, 有些省的财政将林改经费定在1 元/亩, 显然太少。考虑到各方面因素, 建议按我国集林林改的成本至少应由国家财政以每亩2 元划拨林改经费。各级地方政府应该在明确成本总数和分担程度的基础上, 按时、足额支付林改经费, 确保林改这一惠民政策得到有效贯彻落实。( 三) 全面深化配套改革, 巩固林改成果配套改革是集体林权制度改革的重要内容, 是巩固林权改革成果的重要保证。在已经完成主体改革的地方, 要调整和完善采伐管理、减轻税费、生态补偿等政策, 建立健全评估流转、抵押贷款、森林保险、专业合作等制度, 巩固扩大成果, 真正建立起生态受保护、农民得实惠的长效机制。各项配套改革措施包括: 一是减征“两金”。除按规定标准征收的“两金”和经物价部门核准的证件工本费、森林资源资产评估和交易服务收费外, 其他涉林收费项目给予取消, 有条件的地方可以先行免除“ 两金”的征收。林业部门由于免征“两金”而形成的经费缺口,由财政通过转移支付解决。二是林业要素市场建设。建立林业生产要素市场, 是搭建林地、林木等林业生产要素交易平台。地方政府要统筹规划, 合理布局, 逐步建立起多层次的林业生产要素市场, 对依法流转的林地、林木等生产要素实行挂牌交易。三是地方政府推动建立起配置合理、适应森林资源流转和抵押贷款需要的森林资源资产评估体系, 凡集体统一经营的山林林地使用权和林木所有权的流转, 都必须进行森林资源资产评估。四是林权抵押贷款工作的启动。地方政府的林业和金融部门相互支持配合, 共同推进林业资产抵押贷款行为的规范。同时, 加快建立森林资源资产保险业务。五是林业管理体制改革。做好乡镇林业管理站人员分流安置工作。对改革后乡镇林业站富余人员, 应适当分流安置。结论也能够被经验研究所证实, 才能更好地提出对策建议。对于我国地方政府间财政支出竞争问题的进一步研究, 特别是实证方面的研究, 应成为未来突破的重点。通过这样的研究, 可以有效规范我国各级地方政府的支出行为, 提高支出的效率。七、总结： 目前我省集体林权制度改革正处于不断探索和完善的过程中，在改革的道路上会存在诸多困难和不确定因素。集体林权制度改革是农村生产关系的重大变革，事关全局、影响深远。改革要取得成功，就必须落实每一项政策和措施，不仅要加强管理力度，更重要的是要调动群众积极性让其参与林权改革中来，这样才能营造一个良好的改革氛围！ 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