安全管理堵与疏.docx

精品文档就在这里-各类专业好文档，值得你下载，教育，管理，论文，制度，方案手册，应有尽有-安全管理堵与疏安全管理的经济分析冯德清1、引言改革开放以来，我国的社会经济面貌发生了翻天覆地的变化。国民经济快速增长（1978年到2004年我国经济增长的平均增长速度达9.4%），人民生活基本实现了由温饱到小康的历史性跨越，综合国力大幅跃升，经济总量目前已居世界第四位。这一切都昭示着我国的现代化进程向前迈进了一大步，是历史上少有的经济繁荣期。在这安定团结、政通人和的太平盛世，一个人们不愿看到的事实，却在不断地发生着。安全事故象幽灵一般，跟随着经济的快速增长而不断发展，重特大事故频繁发生，安全生产形势相当严峻。如何消除或尽最大可能减少事故的发生，确保人民生命财产的安全，已成为日益紧迫、必须解决的问题摆在我们的面前。虽然在过去的岁月里，我们作出了积极的探索和艰苦的努力，也取得了令人瞩目的成绩。但由于我国目前正处于经济的转型期，受生产力发展水平和从业人员素质等因素的制约和影响，安全生产基础薄弱，特别是许多管理方法有待进一步改善、提高。本文拟通过一些社会经济现象，用经济学的方法来进行分析，探讨安全管理的运行机制，以阐明安全管理方法中的堵与疏的辩证关系。2、安全与责任2.1公共地的悲剧现代经济学鼻主亚当斯密(Adam Smith)把市场形容为一只“看不见的手”，认为市场具有把个人的自利行为转化为共同的社会福利的奇妙结果。亚当斯密说到：“他所盘算的也只是他自己的利益。在这种场合，象在其他许多场合一样，他受着在一只看不见的手指导，去尽力达到一个并非他本意想要达到的目的。也并不因为事非出于本意，就对于社会有害。他追求自己的利益，往往使他能比在真正出于本意的情况下更有效促进社会的利益。”1 英 亚当斯密.国民财富的性质和原因的研究M.北京：商务印书馆,1974：27.市场经济的竞争导致高效率和竞争能为创新提供重要的刺激因素，使得人们认为以利己心为基础的个人利益和社会利益是能够达到统一的。因此在过去相当长的时间和许多国家，都主张实行自由放任的市场经济。然而，“在过去的200多年里，经济学家已经逐渐认识到：一些重要的事实证实了自由市场并不象它的狂热信奉者们所想象的那样完美地运行。”2 美 约瑟夫斯蒂格利茨.政府经济学M.北京：春秋出版社,1988：88.当我们进一步研究时，就会发现，把个人的自利行为化为共同的社会福利，并不是显而易见和自然形成的。若要实现市场的“看不见的手”的效果并不简单，需要条件。1968年，美国经济学家哈丁（Garrit Hadin）在科学杂志上发表了一篇著名的文章公共地的悲剧，描述了这样一个具体事例：一片公共牧场上生活着一群聪明的牧人，他们各自勤奋工作，增加着自己的牛羊。畜群不断扩大，终于达到了这片牧场可以承受的极限，每再增加一头牛羊，都会给草原带来损害。但每个牧人的聪明都足以使他明白，如果他增加一头牛羊，由此带来的收益全部归自己所有，而由此造成的损失则由全体的牧人分担。于是，大家不懈努力，继续繁殖各自的畜群。最终，这片牧场因为过度放牧而退化成为荒漠。公共地的悲剧意味着市场这只“看不见的手”并非想象的那样完美，不能自动达成奇妙结果，这种现象在经济学上被称为“市场失灵”。他生动地说明了，当私人利益与社会利益不相一致，或私人成本与社会成本不一致时，对于个人是最优的决策对他人和社会不一定是最优决策。近年来接连发生的重特大矿难事故就是充分体现了“市场失灵”这样的特性，产生了个人理性与集体理性相冲突的困境。随着我国经济持续快速发展，能源需求量与日俱增，而粗放的经济增长方式和高能耗的产业结构，加剧了煤炭供需紧张。煤炭产量4年来翻了近一番，仍不能满足需要。在这种形势下，煤矿普遍超能力开采，2004年全国生产的19.6亿吨煤中，7.6亿吨缺乏安全保障能力，其中2亿吨根本不具备安全生产条件，给安全生产带来很大压力。国有煤矿的安全投入欠账达505亿元，生产设备超期服役的约占三分之一。同时乡镇、民营等非国有煤矿大量增加，其规模小，投入能力不足，大多数设施简陋，开采方式落后，不具备安全生产条件。这些矿山和个人不顾开采过程中的安全保障能力不足造成的巨大安全隐患，一味追逐自身的超额利润，漠视生命，造成矿难事故频发，危害社会。根据国家安全监管总局政府网站公布的统计数字，2005年全国煤矿企业共发生3341起，死亡5986人。其中，发生一次死亡10人以上特大事故58起（每周一起），死亡1739人，比2004年增加15起、695人，分别上升34.9%、66.6%。；发生一次死亡30人以上的特别重大事故11起（每月近一起），死亡961人，同比增加3起、438人，分别上升37.5%、83.7%。重特大事故处于一个高发期, 几乎到了失控程度。频发的矿难事故说明，并不是自由放任的市场经济自然就是好的经济，企业家也并不是天生就是伟大高尚的。事实上，安全事故等“市场失灵”问题是不能为市场所涵盖的，单靠市场的力量是难以控制的。它必然导致市场在资源配置上产生种种扭曲，其结果是整个经济的资源不能达到有效率的配置，社会福利不能达到帕累托最优状态，并产生人民生命财产的巨大损失。要解决“市场失灵”就必须对经济人进行约束，引入政府的干预。通过政府的管制来加强安全生产管理的工作，以达到抑制和控制安全生产事故的发生。这样政府对个人和企业的生产经营活动的安全运行，对人民群众的生命财产的安全保障，就必然负有相应的社会管理责任。2.2责任的追究为了切实履行政府的安全管理职能，承担起保障人民群众生命财产安全的责任，消除或尽最大可能减少事故的发生，多年来党和政府采取了一系列重大措施加强安全生产工作：加强了安全生产法制建设，颁布实施了劳动法、安全生产法等一系列法律法规，安全生产工作逐步进入法制轨道；初步建立了安全生产监管体系，安全生产监督管理得到加强；将安全生产纳入整顿和规范社会主义市场经济秩序的重要内容，对事故多发、人民群众普遍关注的重点领域集中开展了安全生产专项整治；加大了安全生产监督检查和行政执法力度，严肃追究事故责任。经过各方面的共同努力，生产经营秩序和安全生产条件有所改善，安全生产状况总体上趋于稳定好转。但是安全生产形势依然严峻，各类事故死亡人数居高不下，一些地方和领域重、特大事故时有发生，给人民群众生命和国家财产造成了严重的损失。为有效遏制事故高发的势头，在采取其他重大措施的同时，国务院颁布了国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定，初步建立了安全事故行政责任追究制度，并在随后全国人民代表大会通过的安全生产法中得到了进一步强化。谁经营谁负责，谁主管谁负责，谁审批谁负责，不仅成为社会共识，而且演变成问责制度。发生重特大安全事故既要追究企事业单位相关责任人的责任，也要追究政府主要领导人的责任和政府有关部门正职负责人的行政责任。2004年4月14日国务院作出对中石油川东公司“12.23”井喷事故、北京市密云县“2.5”特大伤亡事故、吉林省吉林市中百商厦“2.15”特大火灾事故的68名责任人分别提出处理建议，特别对这三起事故负有重要领导责任的第一责任者（中国石油天然气集团公司总经理马富才、吉林省吉林市市长刚占标、北京市密云县县长张文）分别采取了引咎辞职的组织处理意见，将领导干部引咎辞职的问责机制引入安全生产事故的调查处理当中，从而掀起了官员“问责风暴”。2005年安全事故行政责任追究的力度继续加大。2005年5月11日国务院召开常务会议，严肃处理了造成214人死亡的辽宁阜新矿业集团孙家湾煤矿“214”特大瓦斯爆炸事故相关责任人。决定对负有领导责任的辽宁省人民政府副省长给予行政记大过处分；并责成辽宁省人民政府向国务院作出书面检查；对孙家湾矿矿长等4人移交司法机关处理；其余28人分别给予党纪政纪处分(其中厅级干部5人)。对2005年8月7日广东梅州兴宁市大兴煤矿“87”特别重大透水事故也进行了严肃查处，22名政府和管理部门公职人员受到党纪政纪处分（其中厅级干部4人），23名政府和管理部门公职人员被移送检察机关立案侦查，18名大径里煤矿有限公司有关人员被依法逮捕。据新京报2006年2月16日的报道，2005年仅监察部就直接参加了29起特大事故的调查处理工作，对240名负有领导责任的县（处）级以上干部追究了行政责任。从而引起了中国社会的强烈震动，对各级干部的施政理念带来了巨大“冲击波”。“ 有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿”的责任意识空前加强，各级人民政府和政府主要负责人在安全生产工作中的工作职责与责任逐渐得到落实，职能部门的安全监管的主体法律地位也逐步得到了明确，对形成当前总体上较为平稳的安全生产态势起到了有力的促进和保障作用。2.3责任与管制在“问责风暴”所形成的高压力、重责任、严处理之下，大多数官员从自身职责出发，本着对人民、对社会、对事业负责任的精神，勤勉地开展工作。虽然仍然存在玩忽职守、甚至贪赃枉法的人，其行为极其恶劣，但毕竟是极少数，其数量越来越少。然而在现实生活当中却存在着这样一批有相当数量的人，在日常工作中也能规规矩矩地展开，违法乱纪的事不干，也不会为了工作和经济发展主动承担风险。他们从保护自身利益的角度出发，处处小心谨慎,凡是有关安全管理方面的事项，一律从严从紧掌握和实施。在拟定法律法规时，不考虑实际经济条件、具体工作环境和生产力水平，这个禁止、那个不准；颁布技术规范时，人为放大技术标准的富裕度；在执法过程中，对自由裁量部分从紧掌握、从严执行或层层加码，都怕由此承担安全责任。他们认为安全管理如同冬季穿棉衣，加一件外罩没有坏处。广东省在兴宁市大兴煤矿发生死亡123人特别重大透水事故后，为了避免矿难，立即下令煤矿停产整顿，并在其后逐层逐级采取了更加严厉的措施，正如煤矿老板所说的那样，“上面的通知一个比一个严厉,先是说要停产整顿，但到了下午说要关闭矿井，用水泥和砖头把矿堵住，正当我们开始着手做这个工作时,上面又通知说要炸矿，不用堵了。” 3 朱国栋.广东：煤矿终结者J.瞭望东方周刊,2005年第45期. 政府为了确保安全、官员为了规避风险责任，广东省用停产炸矿的铁手腕整顿煤矿，以消除官员仕途上的“定时炸弹”，在全省范围内把煤炭这个行业淘汰掉。以至于给煤矿投资者、矿工及其与煤矿相关的行业造成了巨大的经济损失，使地方政府与投资人的关系趋于紧张，也使当地以煤炭为能源的整条经济链都受到一定影响。事实上政府的任何一项管制政策，都是通过具体的政府官员来实施的。任何一个官员他和普通人没什么两样，不比普通人更坏，也不比普通人更好，都有自己的效用。安全管理的问责风暴在使官员的责任大幅增加的同时，形成了与市场上企业家责任的增加不一样的情况（市场上当企业家的责任增加，他一定会找到一个平衡点，使企业或个人的经济效益达到最佳）。官员在增加了大量的责任之后，一般不会相应增加收益，形成了成本收益的严重不对称。这种情况下，如果没有一个有效的激励机制，官员就有可能作出许多非常没有效率的决策。2005年12月4日北京八达岭高速公路发生了一起特大交通事故，内蒙古自治区一辆装载电石的大货车因制动失灵，追撞上同方向行驶的北京长途大客车，造成24人死亡、1人重伤，为北京市建国以来最严重的一起交通事故。车祸发生后，为了保障安全、减轻管理部门的安全责任，北京警方开展了严厉的整治行动。首先在京张高速康庄治超站对过往车辆实行严查，造成京张高速每天堵车平均10余公里4 刘雅静.八达岭车祸后交警严查 京张高速连续4天堵车N.燕赵都市报,。2005年12月12日北京市交管局则进一步规定八达岭高速公路进京方向禁止核载质量2吨（不含）以上货车通行，造成110国道长时间持续性的大雍堵，高峰堵车万辆，车龙绵延60公里，使进京驾乘人员在严寒中长时间苦苦等待，忍饥挨冻饱受严寒，给他们造成了极大的不便和巨大的损失。这种事前无所作为，事后雷厉风行、运动式的安全整治模式在其他地区、其他行业也累见不鲜。由于我国的历史是从计划经济走过来的，在职能和体制上来讲，政府习惯的是无所不包，官员们普遍存在着行政权力万能的思维定式。因此，在对安全事故的治理过程中，他们习惯于按照政府中心主义的原则处理问题。一旦发生事故就立即下达禁令，甚至是预期的安全隐患，也要采取断然措施。用“代理问题解决法”，按照自己认为正确的方式来解决问题，减轻自己的责任，而忽略了政府管制同样也可能出现问题。2005年7月11日新疆阜康神龙煤矿发生特大瓦斯爆炸事故，造成83人遇难。矿难发生后，新疆自治区为防止煤矿事故再次发生，关闭了乌昌地区众多小煤矿，造成许多供暖企业在夏天没有储煤。自入冬以来，乌鲁木齐市仅有一家煤炭生产企业向乌鲁木齐市供煤，造成乌鲁木齐市多家供热企业燃煤供应紧张，燃煤储备严重不足。为解首府集中供暖企业燃煤之急，不让老百姓挨冻，乌鲁木齐市政府在与自治区政府协调之后，作出了“让乌昌周边120个矿井延期生产40天”的决定，允许小煤矿重新开采，以缓解供暖燃煤不足的困境。用关闭停产的手段进行管理虽然保证了安全，减轻了政府和官员的安全责任，但安全管理的目的却丢在了一边。以至于到了冰天雪地、最低气温不断刷新后才发现，关闭煤矿工作做得过头了。这种“代理问题解决法”只从自身的理解和意志出发，而不管社会经济生活实际是如何运行的，虽然抑制了表面现象，减轻了管理者的安全责任，但安全管理过程中许多深层次的问题始终得不到解决，并时常会对社会经济生活造成伤害。而当整治工作一阵风似的过去后，又会死灰复燃，一切依然如故。上述事例说明，自由放任的市场经济存在“市场失灵”问题，安全事故的高发、频发难以避免，必然要引入政府干预，通过政府的管制来加强安全管理工作。然而政府是由个人组成的，个人有个人的利益，在责任追究的重压下，官员会采取自我保护式的严管，而影响经济的运行效率、造成经济损失、产生新的矛盾，出现通常所说的“政府失灵”问题。也就是说，在安全生产管理过程中，既存在“市场失灵”问题，也存在“政府失灵”问题。如何解决这两难问题，本文将在下述章节中运用经济学的方法对安全管理进行分析，希望能找到一个有效运行的安全管理机制。3、管理与博弈3.1管理者与被管理者经济、政治、战争等社会活动中，一方的利益利润的高低、竞选的输赢、战争的胜败，不仅取决于自己的行动或决策，还取决于其他各方的行动和决策。我们把这种多人决策的具体问题称为博弈。正如下棋打牌一样，你的输赢不光取决于你怎么决策，还取决于你对手的决策。政府的安全管理活动的过程也是一个博弈的过程，个人和企业对安全管理的法律法规、行政管制会做出自己的反应。个人和企业不会乖乖地按照立法者根据自己的意愿设计的法规来走，他们在做每件事情的时候，都要自觉不自觉地进行成本收益分析，做出自己的选择的。行政管理者应当明白，为了达到安全生产的目的，政府虽然必须对个人和企业的生产经营活动进行管制。但官员们不能象经济学家一样将被被管理者的众多行为总结抽象在一个参数里，在决策时只面临的一个非人格化的东西，结果是自己决策和行动的函数。事实上在政府行政管理者队伍中，持有这种观点者大有人在。他们认为管理者与被管理者存在地位上差别，被管理者必须服从管理、接受检查、执行命令。只要从严要求、强化管理，安全生产事故是能得到有效控制的。这种观点是机械的、僵化的，严重干扰着安全管理工作的展开和成效，甚至酿成悲剧。2003年福建省闽侯县连续发生的两次特大爆炸事故就是典型的例子。2003年7月31日福建闽侯县荆溪镇一私营烟花爆竹厂发生爆炸，造成5人死亡、36人受伤。事故发生后，福建省政府领导高度重视，省公安厅根据省长批示对全省烟花爆竹企业部署了全面停业整顿，福州市则要求各区、县开展拉网式安全检查，闽侯县公安部门更进一步，开展了烟花爆竹的公开销毁工作，其高压态势和管理力度前所未有，以确保不再发生类似事故的发生。然而事与愿违，一些非法制售烟花爆竹的业主摄于高压态势和出于保护自身利益的目的，为逃避整顿和打击，将部分烟花爆竹的成品、半成品和原材料向居民区等人员聚集点转移，藏匿烟花爆竹物品，最终在居民区酿成了更大的事故。2003年8月26日，福建省闽侯县上街镇沙堤村在时隔不到一个月的时间里，再次发生特大爆炸，造成21人死亡、29人受伤。 闽侯的两次爆炸事故的教训是非常深刻的，它充分说明了管理工作不能一厢情愿，只有良好的愿望并不代表一定会产生良好的结果。管理与被管理是相对的，管理者发布的命令、开展的整治行动，能否达到预期的效果，不仅要看管理者的决心，还要看被管理者的应对行为。如果管理者只管不理，不能深入基层调查研究，不掌握被管理者的利益所在、行为方式和心理预期等规律性的东西，不对被管理者对管理者的整治行动可能作出的反应进而在被管理者作出反应之下该整治行动的实际效果等进行理性预测，主观臆断、刚愎自用，往往事与愿违，甚至出现相反的效果。“因此，政府或执法、立法及司法部门决策的效果如何，一方面取决于决策本身的科学性，另一方面取决于公众的反应。”政府及其相关部门在制定法规或执法时，就应当考虑到个人和企业作为一个选择人、博弈者的反应，并应当设身处地从个人和企业的角度出发做出安排。政府的安全管理活动在考虑被管理者对政府管制措施可能产生的反应的同时，也要考虑管理者与被管理者的互动过程。近年来，为了达到安全生产的目的，我国安全管理部门加大了对个人和企业违反安全管理法规行为的惩处力度。违法者被查处的概率增大，他的违法成本升高、收益下降。他会减少或停止违法行为，以躲避高压、严惩的安全整治活动。但从长期来看，管理者的严惩行为并不给管理者带来收益，只会带来辛劳和烦恼。随着违法者减少违法行为，管理者会自觉或不自觉地减少执法行为或减轻执法力度。当管理者的执法行为减少到一定程度时，违法者的违法行为期望收益又会恢复到原有的水平，他会重新选择一定量的违法行为。因此，政府在安全管理过程中采取的严惩措施，并不能消除违法行为，最多只能抑制短期的违法发生率，它使得在安全整治活动过后管理者可能更多地选择懒得去监管的结果。这就要求政府的安全管理措施，不能头痛医头、脚痛医脚，必须双管齐下。既要严惩违法者；更要理顺管理部门的运行机制、提高监管效率，强化对管理者的监督和激励，调动管理者的积极性，以达到长效管理的目的。3.2纳什均衡在现实生活中，存在着各种各样的博弈问题。每个博弈问题存在着至少两个及其以上的参与博弈的主体（可能是个人，也可能是团体，如企业、政府及其政府部门），他们在博弈过程中，都有自己的切身利益，不可避免地存在着竞争和较量。由于利益的驱动，他们在作出自己的决策时，总想使出他们认为的最好的招数（最优战略）。博弈的结果随各参与者之间使用的战略的不同而不同，并根据博弈结果的收益，以及不断接收新的环境信息，来调整自己的战略，不断剔除不利于自己（博弈结果的收益较低）的劣势战略。只有当所有参与者的战略都是对方战略的最优反应战略，所有参与者的博弈收益均大于或等于其他战略的博弈收益，即达到博弈理论中著名的纳什均衡条件时，参预者各方才没有意愿偏离他所选定的最优战略。如若不然，至少有一个参予者仍然会改变他的战略，不会遵守这一所谓的平衡。我国开展的超限超载运输车辆的治理工作就充分说明了这一道理。车辆超限超载运输对交通安全、运输市场及汽车生产秩序造成了极大危害。它诱发了大量道路交通安全事故（70%的道路安全事故是由于车辆超限超载引发的，50%的群死群伤性重特大道路交通事故与超限超载有直接关系），给人民生命财产造成了巨大损失；严重损坏了公路基础设施，全国公路每年因车辆超限超载造成的损失超过300亿元；导致了道路运输市场的恶性竞争，大大缩短了货车的使用年限；造成车辆“大吨小标”泛滥，影响了汽车工业的健康发展。为扭转这种局面，交通部于2000年颁发了超限运输车辆行驶公路管理规定，并于同年4月在全国开展了大规模的反车辆超限运输行动，组织了大量路政运政力量设点检查、卸载罚款；2001年5月，按照国务院的统一部署，公安交警部门也在全国范围也开始了专项治理超载的行动。通过一个阶段的整治，取得明显的成效，违章超限超载运输车辆行驶公路的比重大幅度下降。但由于对治理工作社会性、复杂性和艰巨性认识不足，单纯依靠部门力量，侧重路面执法，没有从根本上解决问题，车辆超限超载所占比重在治理力度减弱后迅速反弹，到2004年这一比例超过了80%。2004年6月20日交通部、公安部等七部委联合开展了新一轮的全国治理车辆超限超载工作，投入了大量的人力和物力，以前所未有的力度，在一个月不到的时间里，又迅速地将超限超载车的比重下降到10%左右，有效的遏制了载货汽车的超限超载行为。到2005年下半年，一年多的时间过去了，“但是目前超限超载车辆数量依然较大，暴力抗法、野蛮闯关事件时有发生，个别地方工作出现松懈，超限超载有所反弹，治理超限超载的长效机制亟待建立和完善。”正如交通部冯正霖副部长在2005年9月21日的全国交通系统治超办主任座谈会上所指出的那样，“当前治理成果主要是靠强势宣传和严格执法取得的，产生超限超载的各种条件和基础尚未完全消除，稍有放松将立即反弹，个别地方超限超载率已经反弹到20%-30%”（现实状况远高于这一估计数）。难怪媒体惊呼，“七部委为何管不住超载车？”事实上货车司机也是衷心拥护治理超限超载行为的，他们不喜欢超限超载给他们带来的担惊受怕恶梦般的日子，希望治理超限超载能够坚决进行下去。但由于不规范的行政执法和难堪重负的运输成本（交通规费征收制度上的不合理性），使得货车司机不超载就不赚钱，规范装载不是他们的最佳选择。而长时间高强度执法引发执法人员疲劳和畏难，暴力抗法现象增加，治超工作经费紧张和“三乱”现象时有发生等，使治超工作困难重重，这也不是政府的最佳选择。治理与被治理方的战略选择均不是最佳，不可能达成纳什均衡，从而形成了“超限超载治理再超限超载（反弹）再治理”的恶性循环。正如张维迎教授所说“一种制度（体制）安排，要发生效力，必须是一种纳什均衡。否则，这种制度安排便不能成立。”只有在当事各方达成共识，相关利益得到了合理的满足，纳什均衡才能达成，政府制定的法规也才能得到有效执行。在现实经济生活中，各种博弈比比皆是。根据博弈理论的纳什均衡存在定理：“每一个有限博弈至少存在一个纳什均衡。”也就是说，政府在解决当前我国安全事故高发的问题时，是存在有效途经的，是能够设计出一种有效的安全管理制度（体制）安排。3.3威胁与可信纳什均衡存在定理告诉了我们，每一个博弈肯定存在纳什均衡，却没有告诉我们纳什均衡是唯一的。一个博弈可能有不止一个纳什均衡，有些博弈可能有无数个纳什均衡，究竟哪个纳什均衡实际会发生，不知道。事实上，博弈理论在研究纳什均衡时，是高度抽象的，是建立在这样假设基础上的：参与者在选择自己的战略时代，把其他参与者的战略当作是给定的，不考虑自己的选择如何影响对手的战略，因此纳什均衡允许了不可置信威胁的存在。在现实经济社会生活中，是难以满足上述的抽象和假设条件的。当一个人行动在先，另一个人行动在后时，后者自然会根据前者的选择而调整自己的选择，前者也自然会理性地预测到这一点，应该会考虑到自己的选择对别人选择的影响。这样参与者各方所采取的行动、发出的威胁，对方是不会轻易接受的，要进行可信性考验。他会随机应变，不会被不可置信威胁所吓倒，从而在纳什均衡中剔除不可置信威胁，使均衡战略中不包含不可置信威胁。这一点意味着，如果参与者能在博弈之前或博弈过程中采取某种措施改变自己的行动选择范围或调整利益形成机制，原来不可置信的威胁就可能变得可置信，博弈均衡就会相应改变。2005年下半年在国务院所展开的打击官煤勾结的行动中，给出了生动的说明。近年来，我国的煤矿安全生产形势一直相当严峻，其中一个重要的原因是：少数国家机关工作人员和国有企业负责人以个人或他人名义在煤矿入股办矿或获得干股，谋取非法利益，公开或暗中包庇袒护非法矿主，充当他们的“保护伞”，使政府一系列安全管理措施得不到有效的落实，一些不具备安全生产条件和非法煤矿未能停产整顿或取缔关闭，最终导致煤矿重特大事故频发。为有效遏制煤矿事故频发多发的势头，2005年8月22日国务院办公厅发出紧急通知，要求坚决整顿关闭不具备安全生产条件的和非法的煤矿，并对煤矿事故背后的官商勾结和腐败现象给予了充分的关注，规定凡已经投资入股煤矿的国家机关工作人员、国有企业负责人，一个月内必须撤出投资的最后期限。2005年8月30日中央纪委、监察部、国资委、安全监管总局联合发出通知规定，凡本人或以他人名义已经投资入股煤矿的人员，要在2005年9月22日之前撤出投资，否则一律就地免职，然后依照有关规定严肃处理。然而，在9月22日主动撤出入股煤矿投资的最后期限到来之际，情况并不乐观，没有多少人主动从煤矿撤出投资（截至9月25日晚，根据安全监管总局的统计，全国仅有497人登记从煤矿撤出投资，只是冰山一角）。他们对国办和中央纪委的撤资令所发出的威胁并不认为是可置信的。因为，官员们在煤矿中的股份多以干股形式出现，在注册时的股东名单上并不体现（湖南娄底查处的一起官煤勾结案表明，32名煤矿直接主管部门的官员股东，无一以自己名分直接入股，他们的股份都集中在煤老板个人名下），要抓住真凭实据相当困难，只要不出现利益分歧，一般不会出事；官员入股煤矿在煤炭行业较为普遍，违规违法也就不再是问题，他们将“法不责众” 看作是自己的“护身符”和“防弹衣”；投资煤矿利润丰厚，“比抢钱都来得快，并且不承担任何风险”，诱惑力极大；而国办和中纪委的撤资令所产生的威慑力不够，经验告诉他们，再严厉的政令下来也会大打折扣，一阵风之后总是不了了之；如果主动登记撤资，就等于把自己送上一个前途未卜的境地，将会麻烦不断。正因为如此，这些官员蔑视国办的紧急通知和中央纪委等四部委的联合通知，不会轻易金盆洗手，乖乖听从上级的号召，而选择了消极抵抗。中国青年报2005年9月22日刊登了一则报道，产煤大区“内蒙古无一名公职人员主动撤出入股煤矿投资”，而且有官员私下声称“宁不当官也不撤股”。报道发表后，引起了社会各界的极大关注，新闻媒体一片哗然，纷纷谴责顽固不化的腐败官员，形成了巨大的社会压力。针对这一困局，安全监管总局等部委也重拳出击。2005年9月24日安全监管总局与财政部联合发布了举报煤矿重大安全生产隐患和违法行为的奖励办法，规定举报包括国家机关工作人员和国有企业负责人投资入股煤矿等重大安全生产隐患和违法行为给予1000元至1万元的奖励（有些省份将奖励提高到10万元）。2005年9月26日安全监管总局根据国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定，发布了煤矿重大安全生产隐患认定办法和煤矿隐患排查和整顿关闭实施办法，细化了煤矿隐患认定和整顿关闭的操作办法，加大了煤矿整治力度。在这种高压态势下，入股煤矿的官员抵抗信心开始动摇，根据国家安监总局调度室的数据显示，截止9月29日全国主动登记入股煤矿的政府官员数字已达826人，比25日的数据增长了近一倍。2005年9月30日中央纪委等四部委发出了关于对清理纠正官员投资入股煤矿工作开展督查的通知，并在其后派出督查组，对部分地区工作情况进行督导检查，各省市也相应派出督查组对下级进行督导检查，使得清理纠正工作的力度进一步加大。入股煤矿的官员开始大幅度增加了对中央纪委等四部委威胁的可置信程度，主动登记撤资的人数急剧增长。根据中央纪委监察部公布的数据显示，截至2005年10月20日，全国共报告登记在煤矿投资入股的国家机关工作人员和国有企业负责人4578人，是25日数据的近10倍，博弈结果发生了巨大变化。事实上，这场博弈远没有结束，入股煤矿的官员主动登记撤资只是一部分，随着打击力度的加大，会变得越来越隐蔽，许多官员在玩“猫鼠游戏”，甚至“明撤暗持”，从资金链上再走一圈就又回到自己的手中。为此，2005年11月安全监督总局再遣八督察组分赴重点省市，中纪委也再次派出了督查组进行督查，打一场清理官煤勾结的持久战。政府在安全管理过程中，个人和企业对政府出台的管制措施一般不会简单的遵从执行，他们往往会对其进行可置信评估，以确定是否遵照执行，或是表面遵从还是切实执行。因此我认为，政府的安全管理政策不仅要考虑其目的性，更要考虑其操作性。没有操作性的管制措施，不管有多严厉，都是不可置信的，老百姓是不会相信这项政策的，会比不出台这项政策更糟。同时安全管理政策不能朝令夕改，要有一定的一致性，否则老百姓会不相信政府的，会导致政府信誉伤失。在这里，对安全管理部门的管制权力作适当限制，等价于一个可信的承诺行动，会提高安全管理政策的可置信程度，对安全管理工作有利。4、制度与遵循41愿望的成本政府对社会经济活动和企业生产过程的安全管理的愿望是良好的，希望通过管制消除或尽最大可能减少事故的发生，社会公众对政府的管制也寄予厚望。通常人们认为只要严格管理，政府是能够提高社会经济活动的安全水平，其代价似乎只有改进产品质量或改善工场条件而支出的直接成本。然而良好的愿望并不代表客观现实，没有一个恰当的法规标准和良好、有效的法规运行机制，往往不能心随所愿。福建闽侯烟花爆竹行业的整顿、超限超载运输车辆的治理和煤炭行业的官煤勾结的打击工作就证明了这一点。新制度经济学创始人科斯指出：“直接的政府管制未必会带来比由市场和企业更好的解决问题的结果”，“政府行政机制本身并非不要成本。实际上，有时它的成本大得惊人。”政府对安全生产的管理是有成本的，而且成本的大小对于政府和社会公众希望消除或尽最大可能减少事故的愿望来说是至关重要的，直接影响政府安全管理工作的效率。因此，我认为有必要对政府安全管理工作进行成本分析。411法规成本。法经济学创始人波斯纳（RichardAPosner）指出：“法律的许多领域，尤其是（但不仅限于）普通法领域中的财产权、侵权、犯罪、契约，都无不打上经济理性的烙印。”任何法规都是适应人的需要而创立的，因而具有某种功能，能给人们带来效应与收益。同时法规的形成又离不开人们的设计、组织和维护，因而需要费用和成本。法规自身也有一个成本和收益的比较问题，如果法规的交易成本过高，会使公众对该法规的需求消失。他们可能就会采用规避法规或转向其他交易成本较低的方式来解决问题，这样法规即使被制定出来也可能成为一纸空文。例如我国各地对烟花爆竹的禁放令经过十多年的尴尬后，在近几年各地陆续解禁或部分解禁就说明了这一点。其他的法规也存在类似的情况（国务院关于减持国有股的决定在执行了一年零十一天后被叫停等）。事实上这样的情况不仅有损法规的严肃性，同时浪费了非常宝贵的立法资源（在我国社会经济高速发展的今天，社会经济活动对法规的需求是很高的，法规资源也是非常紧缺的），也给社会特别是法律主体造成了大量的直接和间接的成本消耗。为了解决法规效率低下的问题，美国在这方面进行了多年的改革和探索，具有借鉴作用。在美国的监管体制改革中，总统的行政命令从福特到乔治W布什执政时期，在行政系统从命令控制到成本收益分析的逐渐改革的试点、引导和推动的基础上，至1995年以后，美国国会通过了十几项管制的成本收益分析的法案，建立了成本收益分析的法律制度，规定成本收益分析必须作为监管机构制订规章的原则、程序和方法。对美国经济多年来持续稳定地增长起到了强劲推动作用。因此我认为：我国在制定安全管理等法规时，要吸取美国典型经验，一定要进行成本收益分析，确保法规的收益大于成本；要将管制影响的分析要作为规章草案的有机组成部分，提高法规的操作性；更多的采用了经济激励措施替代强制命令方式，使社会经济活动的安全性与经济性实现对等平衡。并对以往制定的法规进行评估，对于那些成本过高而收益不明显的法规，要么废除，要么等到条件成熟时再予以实施。对市场或中介组织能够解决的问题，尽量由市场或中介组织解决；市场或中介组织不能解决、必须由政府解决的问题，也应该寻求事后解决的方法。412执行成本。任何一项法规要想达成立法者的愿望，就必须得到切实的执行，人们就必须遵守他确立的规则，这就需要有一个执法机构来维护法规的尊严。执法机构的存在和运行就要消耗一定的资源、产生相当的成本。如果一项法规能给相关各方都带来利益，那这项法规的执行就不需要耗费资源、产生成本，事实上这项法规就没有立法的必要，相关问题可以由民间或中介机构通过协商解决。如果一项法规能给多数人带来利益，那这项法规的执行难度就不会太大。由于存在部分利益受损者，需要进行适当的执法维护行动，就会消耗一定资源、产生一定成本，但这种成本一般是可以通过一定途径得到补偿的（如道路交通安全执法等）。如果一项法规使多数人不能得益或受损，那这项法规的执行难度就会很大，行政相对人就不会很好配合，执法过程中就会消耗很多的资源、产生较大的成本。根据交通部原部长张春贤在2005年9月20日举行的全国治理超限超载电视电话会议上公布的数据，我国集中治超统一行动一年来，共出动执法人员1350万人次，检查车辆8275多万辆，卸载货物1200万吨；工商部门出动检查人员14万多人次，检查车辆改装企业8.6万家，查处违法案件2000余起，执法成本是何等巨大。以至于随着治超工作的深入开展，主要开展这项工作的交通部门已经明显感到治超工作的经费非常紧张，交通稽查部门的正常经费是远远不能满足治超的需要，必须另立经费预算或追加经费计划，加重了交通部门的负担。一旦治超经费不能予以保障，那么治超工作将会前功尽弃。如果一项法规与伦理道德、风俗习惯等一些人们普遍认可的社会规范相冲突，那这项法规的执行难度也一定会很大，并且在执行过程中还会有反复。禁止燃放烟花爆竹的执法过程就遇到了这样的尴尬。逢年过节、喜庆办事应该燃放烟花爆竹，这是中国人的传统习俗。但这样的习俗易造成人身伤害和火灾事故，还会造成环境污染。为确保安全、防止污染，我国先后有282城市禁放烟花爆竹。在开始的时候，警方投入了大量的警力来执行这一法规，取得了一定的效果，但近些年来禁放的难度越来越大。以北京为例，2005年春节期间，全市共出动53万人次（仅在除夕夜就出动公安、安监、城管、工商、联防队员、治保等力量达到13万人次），共有522人被处罚（其中10人被拘留）。这样的管理力度和巨大人力投入并没有达到禁放的效果。由于检查难度大、取证困难、市民不配合等原因，违禁的人越来越多，法规在这里遭遇尴尬局面。面对这样的尴尬，城市管理者们审时度势，逐步适应变化，已先后有一百多个城市解禁或有限解禁。因此，政府及其相关部门在立法时一定要考虑执法难度、执法成本、是否与社会规范相矛盾等，以免法律成为一纸空文。413社会成本。在日常生活中，人们一般关心发生安全事故的企业应该如何对受害者进行赔偿或赔偿多少，如何限制、消除他们对人身和财产的危害，很少有人关心安全管理法规对他们的生产经营活动进行限制所造成的损失和对社会产生的影响。对这一问题科斯在其著名的社会成本问题一文中进行了研究，他指出：“人们一般将该问题视为甲给乙造成损害，因而所要决定的是：如何制止甲？但这是错误的。我们正在分析的问题具有相互性，即避免对乙的损害将会使甲遭受损害。必须决定的真正问题是，是允许甲损害乙，还是允许乙损害甲？关键在于避免较严重的损害。”事实上相关的安全管理制度在对企业的生产经营活动进行限制所产生的损失是显而易见的，一些安全管理法规的实施还对社会经济活动产生了巨大影响。在2003年12月1日华北五省市联合开展的治理车辆超载行动一开始就形