欧盟碳边境调节机制对中国—...盟绿色低碳发展的影响及应对_张瑞萍.pdf

中国经贸欧盟碳边境调节机制对中国东盟绿色低碳发展的影响及应对 张瑞萍 贾 佳内容摘要:欧盟碳边境调节机制的构建标志着全球正在形成以气候变化为主题的国际贸易新格局。东盟逐渐超越欧盟成为中国第一大贸易合作伙伴,并在气候变化领域建立全面战略伙伴关系。贸易保护下的欧盟碳边境调节机制对中国与东盟的碳定价主动权、能源结构转型的主动性、绿色低碳领域等方面的进一步合作产生了影响,试图以碳关税形式重掌国际气候变化话语权。基于欧盟碳边境调节机制的实施要点及本身的适配性冲突,探讨中国与东盟绿色低碳合作的基础与前景,从坚定多边主义、完善法律及相关配套制度机制、提高绿色低碳合作战略定位、积极同欧盟进行减排义务磋商、发挥资源互补优势、探索绿色金融合作前景等方面找寻中国东盟合作应对之策,最大限度减少碳边境调节机制的冲击与影响。关 键 词:碳边境调节机制 中国东盟 绿色低碳合作一、引 言2022 年 6 月 22 日欧洲议会表决通过了碳边境调节机制的草案修正案,这是自 2021 年 7 月 14 日欧盟委员会提交建立碳边境调节机制提案后,欧盟碳边境调节机制立法的又一重要进步。但是该机制下发展中国家要和发达国家承担同样的减排重担,中国与东盟除新加坡外均属于发展中国家,该机制将会对中国与东盟的产业结构以及对外经济贸易产生重要影响。东盟作为东南亚地区的政治、经济和安全的一体化合作组织,在维护全球气候可持续发展方面发挥着重要作用,在碳中和背景下的大国博弈中,中国与东盟开展绿色低碳经济合作可以促进全球绿色低碳发展重心向亚洲转移。欧盟作为全球气候治理领导者,一方面要严格落实监督巴黎协定中各国的减碳承诺,另一方面也要捍卫其领导地位,对以中国为首的新兴发展中国家有所遏制。欧盟碳边境调节机制的构建标志着全球气候变化背景下国际贸易新格局正在形成,探讨该机制下对中国与东盟绿色低碳合作产生的影响并提出应对建议,是对中国与东盟合作的制度应然和实践样态应有之义的回应。二、欧盟碳边境调节机制的实施样态及现实冲突质疑碳边境调节机制(Carbon Border Adjustment Mech-anism,以下简称 CBAM)是欧盟针对世界减排难以达到巴黎协定 的预期效果而作出的强制性减排手段,主要通过对高碳排放进口产品征收二氧化碳税使之内化为企业的生产成本,从而促使企业进行低碳转型,最终实现源头减碳的目的。2022 年 6 月 22日,欧洲议会全体表决通过了碳边境调节机制的草案修正案,并计划于 2023 年 1 月 1 月起实施,该修正案是继 2021 年 7 月提出草案之后欧盟对 CBAM 立法的进一步探索,要求更加严格。81国际贸易2023 年第 3 期课题信息本文是 2022 年甘肃省社科规划项目“甘肃省实现双碳目标的碳排放权交易构造研究”(2022YB084)、2021 年甘肃省双一流建设重大科研项目“黄河流域生态保护协同治理的法治保障”(GSSYLXM-07)、2021 年甘肃省高等学校青年博士基金项目“基于协同治理的黄河流域生态保护和高质量发展研究”(2021QB-098)的阶段性成果。作者信息张瑞萍,甘肃政法大学环境法学院教授,经济学博士;贾佳,甘肃政法大学环境法学院硕士研究生。通讯作者:张瑞萍,电子邮箱:zrp6143 。作者感谢匿名审稿专家们的宝贵意见和建议,当然文责自负。DOI:10.14114/ki.itrade.2023.03.002中国经贸(一)欧盟碳边境调节机制的实施样态1.实施时间紧迫CBAM 的实施分为两个阶段:过渡期和实施期。2023 年至 2026 年为过渡期,在过渡期内进口商仅需申报进口商品的数量、进口商品所隐含的直接与间接的碳排放量以及在本国已支付过的碳价。过渡期的设置是为了给予进口商一定的适应空间,以便作出合理制度安排和应对措施。从 2027 年开始,CBAM 进入实施阶段,该阶段内进口商要购买与进口产品所含碳排放量相对应的 CBAM 电子凭证,承担缴费义务。虽然该修正案相比于最初计划 2026 年开始施行 CBAM 的草案为进口商增加了一年的准备时间,但是却在适用范围上以及免费配额的分配方面要求更加严格。CBAM 的适用范围从最初涵盖的电力、钢铁、水泥、铝和化肥五个领域扩展到有机化学品、塑料、氢和氨等行业;同时,为了避免CBAM 和欧洲碳排放交易体系(以下简称 EU-ETS)所分配的免费配额对欧盟内部产业形成双重保护,将逐年减少免费配额并最终由 CBAM 取代。根据最新的修正案,免费配额的减少从 2027 年开始逐年减少至 93%、84%、69%、50%和 25%,最终在 2032年完全取消免费配额,这比 2021 年 7 月欧委会提出的 2035 年完全取消免费配额的提案提前了 3 年。CBAM 覆盖范围的扩大以及实施时间的调整都表明了欧盟对实施 CBAM 的坚定态度和加强实施力度的决心。2.强调其合法性欧盟 CBAM 以其符合关税及贸易总协定(Gen-eral Agreement on Tariffs and Trade,以下简称 GATT)第 20 条(g)款为由,主张与世界贸易组织(World Trade Organization,以下简称 WTO)的适配,并在议题和表述中多次提到要建立符合 WTO 要求的欧盟边境调节机制。为了强调其合法性,欧洲议会对此前提案中向最不发达国家提供支持的承诺进行了回应,提案表明将 CBAM 收入的一部分用于支持欧盟境内的绿色发展,一部分用于支持最不发达国家实现制造业脱碳,以此来表明遵守了联合国气候变化框架公约和巴黎协定确立的“共同但有区别的责任”。由于各国对 CBAM 的实施并未达成统一意见,因此在实施之前,欧盟必须与贸易伙伴展开非歧视性谈判,欧盟在 CBAM 序言中也指出欧盟要加强与其他国家接触,积极展开对话,共商 CBAM 的实施细则,以此推进 CBAM 的实施并再次强调其合法性与合理性。3.强调其公平性欧洲议会最初对 CBAM 的提案进行考虑时,出于对发展中国家的特殊考量,曾多次提起给予最不发达国家和小岛屿发展国家优待,但是此举事实上是将发展中国家进行分类,中国和东盟部分国家作为发展中国家并不能享受到特殊优待,区别对待了联合国气候变化框架公约中所定义的发展中国家。但是根据 2022 年 6 月 22 日的最新提案,欧洲议会虽对缴费义务国家进行了调整,但也仅允许对已经加入EU-ETS 的国家或者与欧盟碳市场已经实现完全对接的国家提供豁免,并未给予包括最不发达国家在内的任何国家提供特殊待遇,这意味着所有国家在该机制下承担同样的减排义务,从欧洲议会推进 CBAM 的迫切性来看,此举的目的是为了强调其合法性,回应“区别对待发展中国家”的质疑。4.收集企业数据情报根据提案中对 CBAM 缴纳流程的规定,进口商需对 CBAM 的专门执行机构申报上一年度进口产品的碳排放量、购买电子凭证的数量、已经支付过的碳价,以及与产品相关的生产设备信息。与此同时,欧盟ESG 信息披露新规也已通过,其要求欧盟成员国的企业以及营业额超过 1.5 亿欧元的非欧盟成员国企业,需要根据相同标准披露社会和环境经营风险信息。这样欧盟将掌握各国的设备情况、生产规模、生产能力以及各国碳市场的发育情况等信息,形成了欧盟与非欧盟国家间信息获取不对等的局面,甚至有侵犯各国数据保护权利之嫌。(二)欧盟碳边境调节机制的适配性冲突与质疑欧盟具备世界上最完善的碳排放交易体系,通过对各企业强制规定碳排放量为全球应对气候变化作出91国际贸易2023 年第 3 期中国经贸巨大贡献。与此同时,为了更好地解决碳排放交易体系带来的“碳泄漏”问题,欧盟提出了碳边境调节机制。但是从 CBAM 提出开始各国对其合法性、目的性以及可操作性就提出了质疑。1.对 CBAM 合法性的质疑WTO 在保障贸易有序进行的同时,也倡导各国要坚持可持续发展、平等互惠和非歧视性原则。CBAM 强调其合法性的依据来源于 GATT 第 20 条(g)款的规定。该规定作为环境例外条款,允许各国为保护环境采取一些限制生产与消费的措施,同时为避免该例外条款被滥用,GATT 对适用条件进行了严格的限制。在 CBAM 的提案中,欧盟多次强调其符合 20条所规定的使用该机制的目的性与必需性。但同时CBAM 又与 GATT 第一条最惠国待遇原则相冲突,因为最惠国待遇原则要求进口国对不同国籍的外国同类商品一视同仁,而 CBAM 在实施上必然会对不同国家的进口产品进行区别对待,与最惠国待遇原则相抵触,因此 CBAM 对 WTO 原则的适配上产生冲突。2.对 CBAM 目的性的质疑欧盟一再强调 CBAM 是为防止碳泄漏而作出的应对措施,但是由于各国纷纷提出了减碳目标,导致在碳中和背景下欧盟的碳价持续上升,同时欧盟国家已经度过了企业高碳排放阶段,摆脱了对化石能源的依赖,因此 CBAM 对碳排放的规制,要求发展中国家承担和发达国家同样的碳减排义务,实际上产生了贸易保护的效果,高筑绿色贸易壁垒,国际上对欧盟该举措的立法目的产生质疑。3.对 CBAM 可操作性的质疑一方面表现在对碳排放的测算技术上,CBAM的征税类别包括产品生产过程中直接与间接的碳排放量,这对国家的碳排放测算技术提出了更高要求,但是与欧盟国家相比,发展中国家技术相对比较落后,难以实现与欧盟碳排放交易体系有效对接。如果发展中国家数据有所缺漏,就要以欧盟同类产品在生产企业中碳排放量最差者(倒数 5%)的平均排放强度为依据确定碳排放量,这势必会在操作过程中引发诸多问题。另一方面表现为各国对该机制所持的态度,以美国、日本和英国为首的发达国家对 CBAM 持支持态度并达成共识,计划制定本国的碳边境税计划;而中国、印度和俄罗斯等发展中国家明确表明了反对态度,认为 CBAM 本质上就是单边贸易保护行为,不仅违反了 WTO 的规则而且也不符合联合国气候变化框架公约及巴黎协定的原则和要求。尽管如此,欧盟碳边境调节机制仍加速推进的做法容易引起贸易争端,其实施效果充满不确定性。三、碳边境调节机制对中国东盟绿色低碳发展合作领域的影响从短期发展来看,欧盟碳边境调节机制调整的是各国家与欧盟的贸易往来,对中国与东盟的进出口贸易以及低碳合作似乎没有造成较大影响,但是从长期发展来看,CBAM 将会制约中国与东盟碳定价主动权以及能源结构调整的自主性,甚至遏制全球碳中和绿色发展进入“亚洲时代”,阻碍中国与东盟的绿色低碳合作发展。同时,部分发达国家,例如美国、日本、英国、加拿大等受到欧盟碳边境调节机制的影响都在计划制定本国的碳边境调节机制,意图组建碳关税联盟。这将对发展中国家制定的对外贸易造成巨大影响,对中国与东盟的绿色低碳合作造成冲击。(一)影响了中国与东盟的碳定价主动权2021 年中国全年碳配额均价约 47.16 元/吨,而欧盟碳交易体系作为全球最大的碳市场,因受到天然气价格升高的影响其碳价从 33.7 欧元/吨上升至 80.7欧元/吨,甚至在 12 月飙升到 88.9 欧元/吨,约是中国碳价的 10 倍。中国碳交易价格与欧盟碳交易市场不平等的对价可能会引起未来征缴过程中的一系列问题,最新提案已经明确 CBAM 的应缴金额为欧02国际贸易2023 年第 3 期 参考中央财经大学绿色金融国际研究院发布的2021 年中国碳市场年报数据。中国经贸盟和出口国间的碳价差额与产品隐含碳排放量的乘积,国内收取的碳税可以与欧盟碳价进行显性碳价相互抵扣。中国虽然已经建立了碳排放交易市场,但是仍处于起步阶段且配套碳税立法尚未跟进。碳税作为一种财税手段可以将碳排放成本留在国内,避免资金外流。但是由于中国的碳税立法缺失,在抵扣显性碳价方面仍存在不足,亟需法律层面的完善以提供有效的政策保障,对于隐形碳成本能否进行抵扣,欧盟没有作出回应。中国在碳排放交易管理上一直以行政规制为主导,依靠政策和法律等对碳市场进行调节,例如控制二氧化碳排放、管理碳排放权交易、制定能耗限额标准等。在此情形下,若不考虑该类政策带来的隐性碳价,将会增加企业出口产品的成本;若欧盟考虑隐性碳价,如何量化此类政策是必须要解决的技术难题。东盟十国中新加坡是唯一为碳排放定价的国家,其他国家尚未制定碳价,因此在 CBAM 征缴过程中,东盟国家不仅会面临碳交易难题,甚至失去碳定价的主动权,而且由于技术原因,将会被迫接受 CBAM 的默认产品碳排放强度。同时,CBAM 的核心焦点在于技术上对商品全生命周期碳排放的计算,而东盟国家在监测技术上的落后与空白无法实现与欧盟碳排放交易体系的有效对接,将被迫接受欧盟同类产品中企业排放最差者(倒数 5%)的平均碳排放强度。由于欧盟碳价的飙升造成了本土产品的生产成本增加,欧盟希望 CBAM 的实施能够提升欧盟企业产品的竞争力。无论欧盟对于境内外国家碳价差额如何进行抵扣,其试图树立起的欧盟碳定价标准体系都会对全球的碳定价权都造成影响,中国与东盟的绿色低碳合作和进出口贸易也会受到波及,欧盟这种强制他国接受 CBAM 的行为,势必会引起诸多国家的反对,加剧全球碳定价权及减排博弈。(二)制约了中国与东盟能源结构转型的自主性从发展中国家向发达国家过渡,无一例外地会出现人均二氧化碳排放高峰期的现象,中国与东盟作为发展中国家对化石能源以及高碳产业依存度高,能源结构无法在短期内完成调整。中国虽然进行了“调结构、补短板”的改革措施,但是煤炭、石油、天然气仍是中国产业发展的能源依赖,同时高碳行业面临绿色转型压力和融资成本增加、碳排放成本上升、投资风险增大等问题,难以应对 CBAM 机制带来的转型压力。因此在 CBAM 影响下,为了避免高额的碳关税,中国的碳密集型产业不得不加快对节能减排技术的研发以及加大绿色设备的投入,以免造成生产成本过高,产品失去竞争力。许多东盟国家经济发展不平衡、能源供需不均,整体能源利用率较低,近年来由于受到经济发展以及人口增长等因素的影响,东盟国家对能源需求大幅增长,一些低收入国家更加依赖价格低廉的化石燃料提供电力。未来东盟国家经济发展水平将直接影响碳排放水平,其对高碳能源的需求将会随着工业化进程持续扩大,能源结构趋于高碳使东盟国家在全球面临极大的能源投资转型压力。而欧盟碳边境调节机制并没有留给中国与东盟国家逐步推动能源绿色转型的时间,未来随着欧盟碳边境调节机制覆盖范围的进一步扩大,将对中国和东盟的出口产业链造成进一步冲击,给发展中国家特别是依赖高碳产品出口的低收入国家带来过高负担,影响发展中国家能源结构调整进程。虽然 CBAM 在一定程度上能使各国提高减碳行动力,避免因高排放造成过多经济损失,但是脱离实际发展水平的能源转型难以实现可持续发展要求,也难以支持“双碳”目标策略的推进,制约了中国与东盟能源结构转型自主性。(三)阻碍中国与东盟的绿色低碳合作发展随着越来越多的国家提出碳中和目标以应对全球气候变化,意味着全球低碳博弈的开启。中国与发展中国家的南南合作对提升全球发展动力、推动发展中国家低碳技术发展与能源绿色转型,以及促使国家间低碳金融合作具有重要意义。东盟作为东南亚地区的政治、经济和安全的一体化合作组织,在维护全球气候可持续发展方面理应发挥更大作用。在中国与东盟的绿色低碳合作中所产生的市场引导力与政治影响力可能会导致全球气候治理重心向亚12国际贸易2023 年第 3 期中国经贸洲偏移。因此,欧盟基于自身全球气候领导力的日益衰弱,以及中国与东盟绿色低碳合作发展对全球气候治理格局的影响,欧盟会采取一系列措施阻止中国与东盟的进一步合作。第一,欧盟全球气候领导力的衰弱主要表现为外部对其领导力的质疑和欧盟内部国家成员国间的发展不平衡。巴黎协定对各国减少碳排放提出了更高的要求,碳中和背景下其所秉持的共同但有区别责任原则重心逐渐由“区别责任”向“共同责任”过渡,发展中国家将会面临发展经济与减碳的双重压力。欧盟一直以来都是全球应对气候变化的领导者,但在履行巴黎协定所规定的减碳目标过程中,其对目前国际气候协议谈判进展缓慢、全球减排力度不足的状况不满,期望能提升由碳价所降低的本土产品竞争力,因此欧盟提出了建立 CBAM。但是该机制要求发展中国家承担和发达国家相同的减排义务,将减碳责任推脱到发展中国家身上,没有做到责任共担。此外,俄乌冲突爆发之后,俄罗斯对欧盟实行“减少天然气输送”的反制裁措施,使欧盟陷入了能源安全危机,其能源政策焦点被迫由“加快能源转型以应对气候变化”向“尽快寻找俄罗斯以外的化石能源以保障能源安全”转变,因此对于欧盟提出的“Fit for 55”一揽子气候计划引起发展中国家对其应对气候变化领导能力的质疑。欧盟内部和成员国家经济发展不平衡对欧盟自身实现减碳目标和领导全球气候变化治理也造成了影响。一方面,能源绿色转型需要国家财政的投入,但由于各国受到疫情影响,欧盟经济发展动力不足导致其减碳压力增大;另一方面,欧盟内部主要国家如德国、法国、瑞士仍依赖石油、天然气等化石能源的供给,造成了欧盟自身实现碳中和目标的阻碍进而导致其领导力的弱化。第二,对中国与东盟绿色低碳合作影响力的威胁。在全球减碳目标下,发展中国家碳排放的减少对应对气候变化产生显著影响,而东盟作为东南亚地区的政治、经济和安全的一体化合作组织,在维护全球气候可持续发展方面发挥着重要作用。2021年东盟超越欧盟成为中国第一大贸易伙伴,中国与东盟也已开展绿色低碳金融合作,2018 年 12 月广西建设面向东盟的金融开放门户上升为国家战略推动中国与东盟共同实现气候韧性与绿色低碳发展,相关企业积极参与东盟国家高质量清洁能源项目建设。中国与东盟低碳合作发展前景广阔,中国与东盟在政策和市场层面已经形成了坚实的低碳合作基础,随着东盟签署“一带一路”相关合作文件以及区域全面经济伙伴关系协定(以下简称 RCEP)的正式生效,双方在环境与气候领域合作更加密切,在促进区域经济一体化繁荣发展方面将发挥更大合力。同时,中国与东盟在贸易过程中形成的低碳金融合作影响力,顺应了全球可持续发展的趋势,势必会引起更多的国际资本流向亚洲市场,有可能引起部分发达国家对中国与东盟低碳合作的繁荣发展前景不满,因此部分发达国家借由欧盟推行碳边境调节机制的契机,意图以建立碳关税联盟、三方碳边境调节机制框架等方式遏制中国与东盟的绿色低碳合作。面对中国与东盟绿色低碳合作发展对全球气候治理产生的影响力,部分发达国家也有向东盟国家施以压力强迫其“选边站”遏制中国在亚洲影响力的意图,阻止以中国为首的新兴国家削弱西方发达国家的政治领导力导致国际气候治理重心偏移。(四)遏制后疫情时代中国助力东盟绿色复苏疫情时期,各国经济都遭到重创,增长动力不足,欧盟碳关税加剧了全球金融市场的不稳定性,世界银行 2022 年 9 月 27 日发布的东亚与太平洋地区经济半年报预计未来整个地区的经济表现将会受到全球需求放缓、债务上升以及依赖短期经济修复措施来缓冲食品和燃料价格上涨的影响,发展中国家尤其是依赖出口的经济体将会受到巨大冲击,影响国家实现可持续发展。东盟国家受到疫情的冲击更剧烈,后疫情时代意识到能源转型对经济发展的影响以及危机决策对气候和人类健康的重要性。东盟国家借助其地理、经济、政治优势在全球化进22国际贸易2023 年第 3 期中国经贸程中逐渐加强本地区发展并寻求与中国合作的潜力,以东盟国家内部合作以及国际合作的形式回应其在全球发展过程中的责任。中国作为全球治理的中心之一,始终以和平发展,互惠共赢为原则,充分发挥大国影响力,积极同东盟建立良好的经济关系。在后疫情时代,旨在增强本国应对危机能力以及提高可持续发展的“绿色复苏”目标应运而生,东盟“绿色复苏”目标中无论绿色技术投入还是绿色基础设施建设抑或是绿色投资都需要大量资金支持,虽然东盟提出了财政改革措施并制定了绿色计划,但是资金不足以及现阶段经济发展优于绿色低碳的紧迫性致使其绿色目标的可实现性有所延缓。我国同东盟国家“一带一路”合作虽然有助于后疫情时代的经济恢复和可持续发展,缓解东盟国家的绿色减排压力,但是在带有贸易保护主义色彩的 CBAM 影响下,对中国助力东盟的绿色合作也造成了影响。一方面,受疫情影响导致食品和燃料以及大宗商品价格飞涨,而且各国对碳关税的合法性评价不一也导致贸易摩擦加剧,这对依赖出口贸易、深度融入世界经济的中国和东盟国家构成巨大挑战。同时,在大国博弈视角下,欧盟碳边境调节机制对中国东盟绿色合作中双方经贸往来的稳定以及经济发展产生不利影响。另一方面,因为中国与东盟部分出口产品相似度高,机电产品、化工化学品在第三方市场上存在一定竞争关系,为避免高额的碳关税以及避免碳关税联盟的打击而加大绿色资金投入以提高产品竞争力的行为将会影响中国东盟的经贸合作,遏制了后疫情时代中国助力东盟绿色复苏。四、中国东盟绿色低碳发展的合作基础和前景为应对欧盟碳边境调节机制的影响,中国与东盟在互利共赢的开放战略下突出战略对接和顶层设计,有良好的绿色低碳合作政策实施空间、市场合作空间和互惠友好的技术及资金支持,为应对欧盟碳边境调节机制提供了绿色低碳合作的基础,为推进中国东盟全面战略伙伴关系和构建更加紧密的中国东盟命运共同体提供强大动力。作为应对气候变化的欧洲绿色协议计划的一部分,欧盟碳边境调节机制的提案中,欧盟以碳排放配额交易体系(ETS)的拍卖价格为参照对涉及的进口产品征收碳排放费用,ETS 作为欧盟最主要的温室气体减排工具,将其气候行动通过影响贸易的方式传导给贸易伙伴,明显与共同但有区别责任的国际气候原则不符。因此,应对欧盟碳边境调节机制,碳中和不仅是应对气候变化的策略,而且已经上升为成为国家战略,关乎各国长期可持续发展的核心利益,因此更是一项重要的政治议题。(一)政策引领中国东盟绿色低碳合作中国与东盟的合作历程始于 1991 年,自此在政治、经济、安全等领域展开了初步探索。1997 年两国签署京都议定书以控制温室气体排放后,在生态环境领域交流合作不断加强,低碳合作的政策发展历程也经历了从萌芽到发展再到深化的历程。2002 年 11 月中国与东盟签署了中国东盟全面经济合作框架协议,就环境保护合作达成共识,标志着中国东盟共同应对气候变化的开始。此后,中国与东盟通过了多个环境保护与低碳发展的合作协议。2007 年第 11 次中国东盟领导人会议将环境保护列为双方重要的合作领域。为进一步加强环境保护交流合作,2010 年中国设立了中国东盟环境保护合作中心。2016 年中国与东盟在广西南宁发布了中国东盟环境合作战略(20162020)制定了环境保护的行动计划,同年中国东盟环境展望报告:共同迈向绿色发展为中国与东盟开展环境合作建立了指导性框架。2018 年中国东盟战略伙伴关系 2030 年愿景明确提出要进一步落实可持续发展战略,加深水资源管理与气候变化合作,并落实中国东盟环境合作战略(20162020)。2019 年第 22 次中国东盟领导人会议提出为建设更为紧密的中国东盟命运共同体,在中国东盟战略伙伴关系 2030 年愿景指导下中国与东盟应深入对接发展规划,加快贸易升级与产业创新、加强清洁和可再生能源、水利技术交流等领域合作,实现经济社会可持续发展。2021 年 5 月,双方通过中国东盟环境合作战略及行动框架(202132国际贸易2023 年第 3 期中国经贸2025),双方在环境保护方面的政策合作推动了中国与东盟交流平台不断拓宽,例如中国东盟环境合作论坛、“一带一路”合作论坛、中国东盟环境合作周、中国东盟气候投融资对话等活动。中国与东盟的绿色低碳合作所形成的良好的政策氛围不仅为双方经济、技术、环保等方面的发展奠定了合作基础,也对应对气候变化、维护亚太地区繁荣与和平具有重要意义。(二)巨大合作空间与市场潜力中国与东盟在低碳合作方面有巨大的合作空间与市场潜力。第一,东盟可再生资源禀赋好、开发潜力大,中国与东盟之间合作可以实现优势互补。东盟的气候类型以热带雨林气候与热带草原气候为主,太阳能、风能等可再生资源丰富。中国幅员辽阔,部分南方城市如福建、广东、广西和云南等地与东盟有着相似的气候与环境资源,中国在发展经济的同时为实现双碳目标对可再生能源的探索已实现跨越式发展,中国的水电、风电、太阳能、生物质发电装机规模均居世界第一,并已建成全球规模最大的清洁能源电力体系。因此,在能源绿色低碳转型方面,中国与东盟在水电、生物质能、太阳能、核能等清洁能源以及森林碳汇、海洋碳捕获产业等方面拥有广阔的合作前景。中国可以从东盟获取资源和能源并进行资金、技术、人才、信息输出;东盟可以从中国获取资金、技术和管理经验,承接产业转移,促进产业升级,将资源优势转化为经济优势以实现共赢。第二,随着碳减排目标的提出,碳中和理念下传统的资产评估标准发生了转变,赋予森林、湿地等具备吸碳和固碳能力的碳汇资产越来越高的评估价值,林业碳汇也被认为是应对气候变化最经济有效的方式。中国作为森林资源与碳储量增长速度最快的国家之一,拥有巨大的林业增汇发展潜力,目前中国已建成全国碳市场,并允许企业购买包括森林碳汇在内的中国核证自愿减排量来抵消减排。东盟具有丰富的森林资源,林业农业发展迅速,在碳汇业务上中国与东盟具有良好的发展基础与前景,也为中国与东盟的碳汇投资与发展合作提供了机遇。第三,中国与东盟绿色金融发展前景广阔。随着中国东盟区域内绿色金融顶层设计持续完善、“一带一路”的建设、RCEP 的签订以及广西面向东盟开放金融门户等行动,为中国与东盟绿色金融合作创造了历史机遇。中国与东盟的绿色金融合作一方面弥补了东盟的绿色资金缺口;另一方面,中国碳中和目标的实现需要大量的绿色投融资,不仅要发展国内绿色产业,更要开展国际合作。目前“绿色低碳”已经成为各行业的发展主流,国际金融资本也逐渐由高耗能产业流向低排放高效能的绿色产业,中国在创新绿色金融产品开发的碳期货、碳基金、林业碳汇质押贷款、林业碳汇指数保险等产品为中国与东盟的绿色金融合作奠定了实践基础。二者的绿色金融合作将吸引更多的外来投资,引导国际资本流向,具有广阔的发展前景。(三)互惠友好的技术和资金支持作为世界经济最具活力的地区之一,东亚地区在国际政治和经济中的重要作用正不断凸显,在与东盟国家的低碳合作中,中国始终秉持互惠友好、合作共赢的理念对东盟国家提供技术和资金支持。东盟国家近年来水电发展迅速,离不开中国水电企业的参与,截至 2020 年底,中资企业先后投资建设了老挝南欧江、老挝南俄 5、柬埔寨甘再、印尼明古鲁、缅甸皎漂等电站项目,这些国际影响大、产业带动强的标志性项目,均已成为中国东盟能源合作的典范。目前,中国发展建成了世界上输电能力最强、运行电压等级最高、新能源并网规模最大、安全运行记录时间最长的世界最大规模电网,电力合作业务遍布全球 150 多个国家和地区。中国建立的这些重要水电和新能源基地,为促进中国与东盟电力合作发挥了桥梁作用,充分发挥中国东盟国家各自资源和技术优势,全面深化国际能源产能合作,进一步推动“一带一路”建设走深走实,形成了能源资源渠道宽、互联互通能力强的能源合作新格局。中国对东盟的技术和资金支持助力能源的绿色低碳转型与经济发展,缓解了欧盟碳边境调节机制影响下东盟能源转型压力与政治压力,具有重要战略意义。42国际贸易2023 年第 3 期中国经贸五、应对欧盟碳边境调节机制影响的对策中国与东盟的绿色低碳合作会牵涉各国可持续发展的核心利益,尽管国际社会对 CBAM 能否实施存有疑问,但是从长期发展来看,发达国家高筑绿色贸易壁垒的行为持续存在,欧盟碳边境调节机制影响下中国与东盟的绿色低碳合作应完善相关政策制度和机制,以更好的应对全球碳中和博弈。(一)坚持“共区”原则和多边治理机制多层面系统性应对政治层面,在欧盟碳边境调节机制影响下,中国与东盟的绿色低碳合作应始终坚持多边主义,反对单边措施。欧盟对世界减碳进度不满以及对本土产品的贸易保护促使其迫切推行 CBAM,但是从技术上看,缺乏国家间多边协调的关税机制,对双重关税、商品全生命周期碳排放如何计算等细节问题缺乏考虑。中国与东盟应继续大力开展绿色低碳合作,避免过度参与 CBAM 的话题讨论以至陷入被动对话局面。同时,因许多国家对 CBAM 的表态都持观望或反对态度,因此中国可联合其他国家例如新加坡、俄罗斯、印度、土耳其等建立多边协调机制,制定反对单边主义计划。对于受到 CBAM 影响部分国家企图形成的碳关税联盟以及阻碍中国与东盟低碳合作等做法,中国与东盟应在坚持多边主义的同时,不断完善自身减碳机制的法制建设与碳市场建设,提升应对国际减排压力的能力。法律层面,第一,中国应在全国范围内加快应对气候变化法的出台,明确总量控制的具体管理办法,例如确定总量控制目标、总量分布机制、总量监测及核查制度等,对中国气候问题进行综合性的规制和指向。第二,需要完善碳排放权交易一级二级市场法制以及相关核查机制以保证碳市场的顺利运行。对于 CBAM 对中国碳定价权利的干涉,应健全碳排放监测、报告和核查体制并健全碳排放配额的价格干预机制,避免因与国外碳价差异过大或碳价波动导致碳市场应对国外碳关税的刚性不足的问题。第三,应加强国内碳税立法,探索碳排放权交易与碳税机制协同作用,为降低碳排放、促进企业能源绿色转型和经济增长提供潜在动力。东盟各成员国应在东盟框架下制定统一碳价,制定碳价是每个国家和地区脱碳战略的重要组成部分。为了避免脱碳行动给企业造成的影响,东盟可探索建设“碳补偿市场”,为政府、企业甚至个人提供补偿。第四,制定双方低碳投资协定、低碳产业融资的协调机制、企业跨境合作鼓励机制等推动中国与东盟的清洁能源投资合作。加强碳排放规则建设,形成统一标准,形成被国际社会广泛接受的统一的标准和指南,避免国际上单方面碳关税政策可能带来的国际贸易冲突。政府层面,CBAM 要求各国需证明所进口货物的实际排放量和排放强度,从而按照该实际排放量来购买凭证,若实际排放强度无法被核实,则套用默认排放强度。因此,中国与东盟国家应做好数据监管、储备与管理等工作,加强现场实测基础能力建设,加快布局自主可控的温室气体监测设备,增强数据的透明度和可靠性,探索建立统一的碳排放数据库。(二)提高中国东盟绿色低碳合作战略定位构建绿色联盟东盟拥有得天独厚的地理优势,坐拥马六甲海峡这一重要的海上交通要道,成为西方海权国家长期争夺的焦点。在气候变化以及贸易壁垒带来的大国博弈中,东盟作为地区最具活力与潜力的绿色增长集群处于重要的战略地位,因此中国应提升与东盟的战略伙伴关系,加强与东盟的绿色低碳合作,使世界绿色低碳中心向亚洲转移,形成以发展中国家为主的绿色联盟,争夺应对气候变化的主动权,以应对欧盟碳边境调节机制带来的影响。尽管各国未就欧盟碳边境调节机制达成共识,但是在以气候变化为主题的新国际贸易体系和产业竞争格局下,可以预见该机制将会被继续推行,无论 CBAM 背后的真正动因如何,但都应该考虑发展中国家的绿色转型能力与现实需要。中国与东盟在基础建设、高水平贸易以及大规模投资方面拥有良好的经济合作基础,且享有更多52国际贸易2023 年第 3 期中国经贸地缘政治优势。因此,应提高中国东盟的绿色低碳合作战略定位,发挥其绿色低碳的领导优势,充分发挥“一带一路”联盟倡导作用,充分借鉴区域全面经济伙伴关系的成功经验,构建以降低碳排放为宗旨,以实现国家友好互助、绿色发展为目的绿色联盟,搭建多元主体参与的资金、技术、贸易互联互通的绿色平台,积极推动联盟间低碳的技术发展,优化各国能源结构,增强碳边境调节机制的应对能力。(三)积极展开与欧盟的对话,争取减免 CBAM义务中国与东盟分别是世界上最大的发展中国家和亚太地区重要的共同体,其国际地位与影响力与日俱增,中国东盟气候合作将推动全球气候治理,加快构建气候共同体。在 CBAM 机制影响下,中国与东盟要加紧内部合作,更要积极与欧盟展开对话,争取相应的碳边境调节义务的减免。首先,中国与东盟目前已达成气候变化战略伙伴,在此基础上应调整内部应对气候变化制度与合作规则使其与国际气候制度接轨,同时要细化行业标准、明确监管职责、回应企业需求。其次,要强调发达国家已经完成了能源的结构调整,而发展中国家目前要从“碳锁定效应”迅速过渡难度较大。CBAM 在推行之初就饱受合法性与可操作性质疑,中国和东盟作为亚洲重要经济体,应发挥主导作用,主动同欧盟就征收关税问题进行协商。坚持发展中国家利益,呼吁欧盟要从产品全流程上理解碳排放问题,发展中国家向欧盟出口的大量产品,生产过程在发展中国家,消费过程在欧盟,如果仅让发展中国家承担生产过程全部减排责任,而免除欧盟消费端的责任是不公平的,欧盟作为最终消费端应承担更多减排责任。最后,中国和东盟也应明确自身减碳责任,通过减碳政策和法律等多种方式争取碳边境调节义务减免。(四)绿色金融助力中国东盟绿色低碳合作提高国际竞争力东盟绿色转型实现的基础是经济问题的解决,因此发展绿色金融成为填补东盟绿色转型所需资金缺口的必由之路。在中国与东盟的低碳合作过程中,首先应强调碳中和背景下中国东盟低碳合作发展机遇,提高绿色金融认知,鼓励国内有意愿的企业和金融机构“走出去”;其次,应积极创新金融产品,东盟的绿色金融产品以绿色债券为主,新加坡作为国际金融中心也发行了绿色主权债券,在中国与东盟绿色低碳合作过程中可以借助新加坡国际金融中心的独特地位,发挥中国绿色债券发行量不断扩大的资源优势,探索开发东盟环境权益抵质押融资、绿色供应链金融、气候债券、蓝色债券、绿色保险等创新型金融产品,拓宽中国投资绿色金融渠道,弥补东盟绿色金融产品匮乏、交易量少的劣势,填补东盟绿色转型资金缺口;最后,探索中国与东盟绿色金融分类标准接轨,协助东盟完善其绿色产业体系,降低绿色资金国际流动壁垒,设立针对东盟的绿色金融优惠政策,提高金融服务实体经济质效,不断开展与东盟成员国之间绿色金融的探索与创新。(五)发挥资源互补优势促进中国东盟绿色低碳转型东盟国家面临 2025 年实现能源强度降低 32%的整体减排目标,以及可再生能源在能源总量中的比重从 2014 的 9%提升至 23%的减排压力。在碳中和背景下中国与东盟应充分抓住低碳合作的历史机遇,发挥资源互补优势,为能源绿色低碳转型增添动力。一方面,东盟国家实现“双碳”目标必然依赖零碳能源,对电力系统提出更高要求,而部分东盟国家仍面临严峻的电力匮乏问题。中国作为世界上最大的光伏和风电设备制造及电池、电动汽车生产国,可协助东盟进行电力系统设计。同时,东盟国家基于其地理位置特殊性,拥有丰富的自然资源,风能、太阳能、地热能等清洁能源种类繁多且储备丰富,新能源是未来的重要发展方向。中国虽以化石能源为主,但可再生能源领域的发展规模长期稳居第一,中国与东盟可实现资源和技术互补,从基于自然禀赋的资源开发走向基于技术创新的新能源的开发利用,实现化石能源从主体能源走向保障性能源的过渡。另一方面,中国的森林资源与碳储量增长速度62国际贸易2023 年第 3 期中国经贸不断增加,拥有巨大的林业增汇发展潜力,同时东盟具有丰富的森林资源,因此中国与东盟碳汇业务上具有良好的发展基础与前景,可先行建立林业碳汇交易试点,建立与国际接轨的林业碳汇专项调查数据库,探索林业碳汇交易发展模式。应对气候变化是世界各国面临的共同任务,在碳中和背景下,全球气候治理行动、治理制度以及治理模式等方面将进行一系列调整和变化,气候治理目标的达成并非一蹴而就,也并非仅依靠一国力量,欧盟碳边境调节机制影响中国与东盟的绿色低碳合作,既迎来新发展机遇又面临着影响碳定价主动权、制约能源结构转型的主动性、阻碍低碳领域的进一步合作等挑战。因此,中国与东盟应充分发挥各自的资源与技术优势,深化能源合作,进一步推动“一带一路”建设,以期在复杂多变的国际形势中寻求绿色低碳发展路径。同时,中国与东盟的绿色低碳合作也将引领国际社会坚持气候治理多边主义,共同应对气候变化以实现可持续发展与互利共赢。参考文献1 邓建平,杨光.欧盟碳边境调节机制的内容、挑战与影响J.中国财政,2021(21):71-73.2 范德胜,张国利.RCEP 视角下中国对东盟国家 OFDI 的机遇、挑战和应对策略J.对外经贸实务,2022(08):92-96.3 黄栋,刘云鹤.中国东盟气候合作历程:意义、问题与未来路径J.阅江学刊,2022(10):1-11.4 黄荣哲.中国与东盟间贸易的减碳效果及碳解锁效应J.河北环境工程学院报,2022(11):1-8.5 胡艺,龙旭.中国东盟对话 30 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