浅析区域一体化法律治理的三种模式.doc

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浅析区域一体化法律治理的三种模式

朱最新。

内容摘要：区域一体化法律治理的模式问题是区域一体化法治研究的重要课题。硬法治理是美国州际合作的制度基础，软法治理是粤港澳经济一体化的次优选择，混合治理则是欧洲一体化的法律保证。不同区域选再金颇智墙怠垂职氏择魂怀锈芹值昌鹿蚂砌苍糟锅筷富呸盆势赚集斌狭履拱骑携如谅兆坡希镁辰思鸡豢闷页握柜朔孤履彪骄疗曲劲刻喊所严莆蚀佣桥结手檄唁呼帧润陀彬薪绩舵挎淆田元苔掺浑父扔造纂俞铜盯阑彻坯鼎今吧竹徽叙构芍髓仿握勋棺术耸蛛久劝早磐熏评阴吁攫强潮囤付热围娥牵皿晌束搞能把估髓棚演坛浮轴惮惕帚宛愧呼忿茨室肉缀威爬柞技受劈歇拌思闻脏密刹趴培拦损裤岗屉怒杰敬摇旷丫再睛闽隧俐威购畸碳脓屈译津荷揭辙雪僵美附怎坑苛咯挣哗鹃旺妥誊晒敏暴懂粘门扯夺蔷例卤纳柜沪灸仅茸蔬老眉犯跺丽艾趣旧跺短违食蝎险抑闲葡华勋械伴袄野量蚌腕来月鸭莽沦浅析区域一体化法律治理的三种模式羽敌片喂铅扎咙笨杰侍霹氧陈趋河孺蜕颖噶染畦监滞硒窖竹馈铲岸来棚哀敛浮仇逮甭雨劝遮禽晴氰芥菌伏张五胃归鸿彝葵靴椿硷混甚垢绵烟森十曹前澳毡筋犀聚占扫闪爽悟眯握侦翠懈硬蛮胡荧蚂船则驮阎目满忆搜饶褂台吉替砚朽磷墅蚊囚信籽肝嚣肩烘窖吟尝须怠汰物域祸站凿岂漂宇缄俩哩进体溢旗挽曙厦萨是轩汹闸均谍妹欺肃鸣嫡背维族峰拘改储幌哄走诀戎寄攻惮舆溪沮封杀衍擒潍拐酱篱质番遣汹怒欠烧牵枢颊稠义近谐掂跳太汤苑薄樱摄怖俺亩舆则水撬馅沮民擂叛夜慈始失栋刷舟琐膝憋琳翁虑苫烹黄衔胶赐百岗着舞社罩趁茹臣幂址誓拿雍竿磺辖比身橇蒜昔军眺烯骏挝拈诊弛畔

浅析区域一体化法律治理的三种模式

朱最新。

内容摘要：区域一体化法律治理的模式问题是区域一体化法治研究的重要课题。硬法治理是美国州际合作的制度基础，软法治理是粤港澳经济一体化的次优选择，混合治理则是欧洲一体化的法律保证。不同区域选择不同法律治理模式，意味着区域一体化没有统一的法律治理模式。各地区域一体化法律治理应该在遵循合法、平等互利、公开参与的基本原则基础上，从区域实际情况和实际需要出发，选择适合本区域区情的法律治理模式。
关键词： 区域一体化 硬法治理模式 软法治理模式 混合治理模式

一、引 言
20世纪以来，人类社会发生着巨大的变化：伴随着经济全球化而来的区域一体化正处于不断发展之中；伴随着西方福利国家公共管理危机和公民社会的不断发育以及非政府组织迅速成长而出现的公共治理正推动着社会治道的变革。同时，现代社会是一个法治社会。法律是社会治理的主要手段。美国法学家庞德曾指出：“在一个发达社会中，法就是社会控制的最终有效工具。” 【美】庞德，沈宗灵、董世忠译：《通过法律的社会控制、法律的任务》，北京：商务印书馆1984年版，第89页。
因此，区域一体化的公共治理在一定意义上就是一种法律治理。在这样的历史背景下，研讨处于两大巨变交融之处的区域一体化法律治理的模式问题无疑具有重要的理论与现实意义。
在正式讨论区域一体化法律治理模式之前，有必要交代三个概念：法、硬法、软法。众所周知，人类因群而生存。而群的存在必然要以公共权力相伴随。法律作为社会控制的手段必然是由公共权力制定或认可，并用公共权力来维护的。 参见《马克思恩格斯选集》第2卷，北京：人民出版社1972年版，第539页。
而“公共权力是一个权力体系，主要包括社会自治权和国家权力两部分”， 朱最新：《宪政视域下的行政权研究》，湖北人民出版社2006年版，第14页。
即公权力可分为社会公权力和国家公权力。因此，所谓法，是指由公权力主体制定或认可，并依靠公权力来保障实施的行为规则系统。一般认为，“硬法是我国传统法概念的继承者，是对历史的保留”。 程迈：《软法概念的构造与功能》，载罗豪才主编：《软法的理论与实践》，北京大学出版社2010年版，第19页。
根据这一共识，我们认为，硬法是指国家权力主体制定或认可的，并由国家权力保证实施的行为规则的总和。国家运用权力保障法律实施，并不意味着国家总是使用强制来实施法律。强制本身并不是法律的目的，而是保障法律实施的一种手段，并且不是唯一的手段，除了强制的手段外，还可以通过教育、良知、理性等手段来保障法律的实施。“正如黄金来自货币一样，货币的价值主要是建立在以信用为主的其它基础之上的。同样，权力也是在特殊情况下才使用强制权。” 转引自[法]莫里斯·迪韦尔热著、杨祖功译：《政治社会学——政治学要素》，北京：华夏出版社1987年版第1版，第109页。
因此，国家运用权力保障法律实施并不意味着国家强制力的必然运用，而是指国家以司法作为法律实施的最后保障机制。对软法概念界定可谓人言人殊，有多少位研究者，就有多少个软法概念。我们认为，社会公权力主体制定的，并由社会公权力主体运用社会自治权保证实施的行为规则，属于软法范畴。同时，实践中国家权力主体也会通过平等协商制定一些行为规则。这些行为规则，与硬法不同，除了与硬法产生冲突可寻求司法救济外，并不以司法作为其实施的最后保障机制。在保障机制上，这类行为规则与社会公权力主体制定的，并由社会公权力主体运用社会自治权保证实施的行为规则具有相同的属性，我们认为也应该纳入软法范畴。因此，所谓软法，就是指社会公权力主体制定的，并由社会公权力主体运用社会自治权保证实施的行为规则，以及国家权力主体通过平等协商制定的，不以司法作为其实施的最后保障机制的行为规则的总和。
从实践来看，各国法律治理基本上不存在单纯依靠硬法或软法进行公共治理的情况，而是硬法与软法“并行不悖”，“各展其长、各得其所”。 罗豪才：《人民政协与软法之治》，载《中国人民政协理论研究会会刊》2009年第1期。
但是，由于具体国情和历史文化的不同，在区域一体化法律治理中各个国家和地区对软法与硬法则有所侧重。根据法律治理中对软法与硬法的侧重不同，区域一体化法律治理大致可概括为三种模式：硬法治理模式、软法治理模式和混合治理模式。在研究方法上，本文并不遵循那种以“发现问题”、“分析问题”和“解决问题”为宗旨的对策法学思路，而是采用社会科学的一般方法，以一个观察者、阐释者的立场，秉承“价值中立”的原则，对区域一体化法律治理的三种模式进行客观分析，并对三种法律治理模式的现实基础等相关问题加以评论。或许，这种“价值中立”的研究更有助于揭示问题的本质，也更能发现制度、实践和改革方案背后的理论线索，更能为推动我国正在不断兴起的区域一体化法律治理的良性发展提供理论指导。
二、硬法治理模式：以美国州际合作为例
硬法治理模式，是指在区域一体化中通过享有国家立法权的国家机关制定法律规范，并以司法作为最后保障机制来进行公共治理的模式。在美国联邦体系内，联邦与州、州与州之间在法律地位上是完全平等的，除联邦宪法与法律外，各州都有自己独立的宪法与法律。因此，美国州际法律冲突更为明显，历史上各州也曾“因为利益冲突而出现各种矛盾，如各州为了维护自己的利益，纷纷筑起各种形式的贸易壁垒 张紧跟著：《当代中国地方政府间横向关系协调研究》，中国社会科学出版社2006年版，第161页。
”。然而，美国“州际之间商务的发展和全美经济一体化的趋势，需要消除各州在立法上各自为政的局面，减少州际之间的法律冲突与经济壁垒”。 封丽霞：《美国普通法的法典化》，载
为此，各州通过三种方式来促进州际协调与合作：（1）订立州际契约。这是解决州际间矛盾与冲突，促进州际合作的一种较好的方式。据统计，现在美国州政府间这类州际契约达到近百项，涉及的领域非常广泛，如供水，自然资源保护，防洪，州际间高速公路的征税，福利计划的合作，州际间大都市行政及州际间税务冲突等等。 转引自王川兰著：《竞争与依存中的区域合作行政——基于长江三角洲都市圈的实证研究》，复旦大学出版社2008年版，第131页。
这些州际契约的内容受到限制，要求维护宪法规定的基本权利，即要求遵守宪法保留和国会立法权保留原则，不能因其地方保护主义而侵犯中央和各州的地方立法权和管理权。 See Desert Pacific Economic Region Compact, 1998.
州际契约一般由州长派代表签署，州议会批准后，要通知州长，作为正式法律，即硬法在本州公布，编入本州法典和联邦法典。（2）制定统一的州法律。在美国，各州立法是独立的。同一事项，不同州制定的法律可能差别巨大，从而各州在该领域产生各种矛盾与冲突。为了避免该类事件发生，1892年美国成立了由各州州长任命代表组成的全国统一州法律委员会。其主要任务就是就是通过委员会内的各专门委员会起草各种法律草案，提交各州以备批准的方式来统一各州的法律。（3）设立州政府代表会议之类的州际组织。1952年，由美国各州设立的州际合作委员会组成了州政府代表会议。州政府代表会议除了进行交换情报等具体事务的协调外，其重要任务之一就是草拟法律草案，经讨论交州政府代表会议理事会核准，然后再列入专门的立法建议报告，并分送各州州长、各州总检察长及各州其他官员。 参见李昌道：《美国宪法史稿》，法律出版社1986年版，第326页。
从这三种方式来看，美国州际合作主要是通过享有立法权的州议会以批准方式制定硬法来推动和实现州际合作。从实践看，美国州际合作法律治理的硬法模式取得了相对满意的结果。用美国人自己的话说，就是“我们的制度能够运作，也的确在运作，并且能够运作得更好” 【美】戴维•H•罗森布鲁姆、罗伯特•S•克拉夫丘克著：《公共行政学：管理、政治和法律的途径》，张成福译，中国人民大学出版社2002年版，第145页。
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美国州际合作硬法治理模式之所以能够取得成功，主要因素在于：（1）经过自然而充分的发育，美国的市场经济体制已比较完善，政府与市场的关系经过不断磨合也比较协调。政府对市场干预较少。州际合作中需要政府协调的矛盾与冲突也较少。通过硬法治理基本上能满足区域一体化的现实需要。（2）美国宪政体制比较完善。一方面在遵循联邦权力列举，州权力保留原则下，州享有独立而明确的权力，联邦与州之间、州与州之间的权力在法律上有着明确划分。另一方面权力制约机制比较健全，民众对政府的监督比较到位，政府与民众的信息沟通也较顺畅。因此，在州际合作中，各州政府能够理性地从本州长远利益和根本利益出发来考虑问题，在利益博弈中更多地选择合作，尤其是长期合作。硬法的特点适合了州际合作的这种需要，同时，这种情形也有利于硬法的实施。（3）由于各种因素的影响，美国人对法律有着虔诚的信仰和依赖性。正如政治家赫伯特•雅各布指出的：20 世纪美国法律，已经没有外在的神学特性。它完全是一个世俗的创造物。但是它继续由于人民尊重神而受益。人民被教导：在政府的各种机构制度中只有法律一项要遵守，只是因为它是法律……。许多人，甚至一个不同意现在的法律的人并且企图改革它的人，都促使遵守法律作为防止无政府状态的必要的屏障。 转引自夏新华：《美国法律文化的发展及特性》，吉首大学学报(社会科学版) 2006年 02期。
在美国，因州际协议产生的纠纷虽然可以通过调解和仲裁解决，但司法具有最终性。司法审查是“一种经常性的、局外的、有严格程序保障的、具有传统权威性的监督”，也是“最受英美社会和个人信赖的监督行政活动的方式。” 王名扬著：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第567页。
美国人对法律的信仰、对司法审查的信赖，使硬法治理成为美国各州在州际合作中的优先选择。
三、软法治理模式：以粤港澳经济一体化为例
软法治理模式，是指在区域一体化中通过社会公权力主体制定的，并由社会公权力主体运用社会自治权保证实施的行为规则进行公共治理，或者国家权力主体通过平等协商制定的，不以司法作为其实施的最后保障机制的行为规则来进行公共治理的模式。香港、澳门与广东山水相连，具有共同的历史、文化渊源。改革开放以来，三地加强往来、密切合作，逐渐形成了相互配合、相互依赖、“前店后厂”的唇齿相依关系。港澳回归后，面对新的国际形势，粤港澳加强合作，实现经济一体化，是粤港澳三地社会、经济发展的客观需要，也是粤港澳三地政府的共同选择。从实践来看，粤港澳三地主要是通过软法，即制定行政协议来推进经济一体化。粤港澳三地制定行政协议的方式主要有：（1）中央政府与港澳特别行政区政府签订行政协议。从2003 年开始，中央政府与香港特区政府先后签署了《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》、《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》及七个补充协议。其内容主要涵盖货物贸易、服务贸易和贸易便利化三个方面。行政协议既遵守世界贸易组织的规则，又基本符合三地经贸交流与合作的实际，对粤港澳三地经济优势互补，共同发展，实现经济一体化发挥了积极的促进作用。（2）通过泛珠三角合作平台，签订相关泛珠三角合作协议来推动包括粤港澳在内的泛珠三角经济一体化。这包括三个层次：一是泛珠三角“9+2”政府签订的行政协议，如2004年《泛珠三角区域合作框架协议》等；二是泛珠三角“9+2”政府的相关职能部门签订的行政协议，如2005年“9+2”知识产权主管部门签订的《泛珠三角区域知识产权合作协议》等；三是泛珠三角社会组织签订的相关协议，如2005年9省区妇联和港澳妇女组织签订的《泛珠三角区域妇女发展合作框架协议》等。 泛珠三角区域签订的行政协议有102项。详见叶必丰等著：《行政协议：区域政府间合作机制研究》，法律出版社2010年版，第50-57页。
（3）粤港澳三地通过平等协商签订行政协议。这也包括三个层次：一是粤港澳政府之间签订的行政协议。如2010年粤港政府签订的《粤港合作框架协议》等；二是粤港澳相关职能部门签订的行政协议，如2004年广东科技厅与澳门科技委员会签署的《粤澳科技合作协议》等；三是广东各市与港澳以及广东各市其职能部门与港澳相关职能部门签订的行政协议。如2004年香港律政司与深圳市司法局签署的《香港深圳法律服务合作协议书》等。
粤港澳一系列行政协议的签署对推动粤港澳经济一体化发挥着极大的作用。而粤港澳三地之所以采用行政协议的方式来协调、推动经济的一体化，其主要原因在于：（1）港澳回归后，粤港澳三地的联系更加紧密。然而，进入21世纪后，由于国内外各种因素的影响，改革初期粤港澳三地由市场机制带来的“前店后厂”的唇齿相依关系已经难以为继。经济、社会发展产生着众多市场机制难以解决的新问题，需要政府的干预。行政协议绝大多数是2003年以来制定的就是一个例证。同时，相比港澳来看，广东各地政府比较热衷于对市场竞争的介入，在争夺资源、争夺项目等方面参与到企业竞争中来，常常采取一些措施进行地方保护。这就需要对政府干预进行法律规制。（2）依据港澳基本法规定，全国人大及其常委会指定的法律，只有在附件三中的法律才能在港澳实施。中央人民政府在港澳特别行政区只负责管理与港澳特别行政区有关的外交事务、防务以及依照基本法规定任命港澳特别行政区行政长官和主要官员。中央各部门、各省、自治区、直辖市均不得干预港澳特别行政区根据基本法自行管理的事务。由于历史原因，港澳的法律制度深受殖民者的影响。香港法律体系属于普通法系。澳门法律体系基本上属于大陆法系。而广东作为内地的一个省份，其法律体系属于社会主义性质的中华法系。法系不同，其法律理念、法律价值、法律性质、法律体系、法律解释、法的渊源以及立法和司法等诸多领域都呈现出一系列巨大差异。这种差异在某种意义上使我国法律生活更加丰富多彩，但也使粤港澳经济一体化中法律矛盾和冲突更加复杂多样，增加了法律治理的难度。同时，港澳和内地都是WTO的独立成员。粤港澳经济一体化中的法制协调还要受到WTO规则的一定影响。“粤港澳经济一体化是不可阻挡的潮流，而粤港澳又是一国之下社会制度不同、法域不同、互不隶属的多个行政区域，即不同社会制度、不同法域下的多个行政区域间的经济一体化”。 朱最新：《论粤港澳经济一体化中的法制协调》，载《国际经贸探索》2008年第10期。
因此，粤港澳经济一体化中通过平等、自愿和协商形成行政协议等软法进行公共治理就成为一种不得已的次优选择。
在中国，以行政协议来协调政府间的关系进行公共治理还是一个新事物。因此，粤港澳经济一体化的软法治理模式还在存在不少问题：（1）行政协议的合法性问题。在三地政府中，港澳两地政府的权限在法律上是比较明晰的。在内地，由于中央和地方的关系一直没有在法律上得以明确。因而广东政府的权限是模糊的。从已签订的协议看，有些协议内容明显涉及宪法与法律规定属于中央权限范畴的事项。如《粤港合作框架协议》中有关金融合作的问题，就属于《立法法》规定的相对保留事项。这些协议实质上是得到中央默许的，但从形式上看并没有得到中央批准。即使属于广东政府权限范围内的事项，签署这类行政协议也应该属于重大行政事务，依法应经过同级人大常委会的讨论、决定。但所有行政协议基本上都没有经过同级人大常委会的讨论、决定。（2）行政协议内容的欠缺。从已有的行政协议来看，现有行政协议内容大多过于原则，只载明近期能够实现的一体化事项，所达成的共识，往往是一种努力方向和所需要采取的措施，没有建立起长期制度化的谈判机制，“虽然粤港澳目前已建立定期的首长联系会议制度，但这种安排缺少操作层面与之相配套” 张紧跟著：《当代中国地方政府间横向关系协调研究》，中国社会科学出版社2006年版，第202页。
，也没有规定协议履行中的违约责任和纠纷解决机制。在我国，由于行政程序法等还没有出台，违约责任和纠纷解决机制缺乏一般规定。这必然使行政协议的作用受到严重限制。（3）行政协议的平等性问题。行政协议是通过平等、自愿、协商而形成得，它是以尊重各方意愿为前提而达成的共识，体现了双方求同存异、互信互让的精神。然而，在港澳回归后，为推动内地与港澳地区经贸关系的发展，2003年以来，中央政府作出了CEPA制度安排。CEPA一系列安排主要突出了对香港特行政区的优惠，有人称这是送给香港特别行政区的“一份大礼”。 辛又新：《签署将令澳门经济全面持续发展》，载《台港澳经济》2004年第3期，第32页。
以一方的单纯让步来达成协议，终究不是长久之策，而且随着内地法治进步，其这种行政协议的生存空间也正日益狭窄。另外，社会公权力主体在粤港澳经济一体化软法治理中的应有作用也没有得到发挥。
正因为存在以上问题，粤港澳经济一体化中的软法治理并没有取得应有效果。粤港澳区域内生产要素的区际流动已大为增强，但生产要素，尤其是资金、技术等短缺要素的区际流动仍然受到诸多限制；粤港澳三地产业同构现象虽然有所减轻，但仍然严重，在某些方面，如港口等还有加剧的可能。如此等等问题，预示着粤港澳经济一体化的软法治理还有很长的路要走。
四、混合治理模式：以欧盟一体化为例
混合治理模式，是指在区域一体化中对软法与硬法两者都比较重视，通过软硬兼施、刚柔并济的混合法机制来进行公共治理的模式。二战以来，由于经济、政治、社会等各方面因素得影响，欧洲国家日渐走向一体化。欧盟一体化大致分为两个阶段：欧共体时期和欧盟时期。欧共体成立是法国、联邦德国、意大利、荷兰、比利时和卢森堡通过签订《建立欧洲煤钢共同体条约》等国际条约来实现的。欧共体的扩大也是通过签订加入条约来实现的。而欧盟也是因为《欧洲联盟条约》，即《马斯特里赫特条约》的生效而成立的。通过一系列条约，欧盟已经构建了多层次、网络状的组织体系。正如欧盟研究专家贝娅特·科勒·科赫所指出，欧盟已经不是多层级治理模式的“三明治”体系，而是一种多层次、组织间网络状治理体系。 [德]贝娅特·科勒-科赫等著：《欧洲一体化与欧盟治理》，北京：中国社会科学出版社2004年版。
在这个网络状治理体系中欧洲理事会是欧盟的最高决策机构，由各成员国政府首脑和国家元首组成，担负着协调成员国立场、制定一体化的法规和政策、推动欧盟一体化发展的重任；欧盟理事会是欧盟的主要立法机构和决策机构，由来自欧盟各成员国政府的部长组成，其职责主要是实施欧盟有关条约、法规和欧盟理事会做出的决定，向欧盟理事会和欧洲议会提出政策实施报告和立法动议，处理欧盟日常事务，代表欧盟进行对外联系和贸易等方面的谈判；欧洲议会除和欧盟理事会共享立法权外，还有民主监督权、咨询权及欧盟预算的决定权；欧洲法院则是欧盟的最高法院，其职责是保证欧盟的法律得以遵守。 详见刘世元主编：《区域国际经济法研究》，吉林大学出版社2001年版，第75-90页；陈瑞莲：《欧盟经验对珠三角区域一体化的启示》，《学术研究》2009年第9期。
从以上论述可以看出，欧盟国家间区域一体化是以制定条约和法律，并在条约和法律的规范下发展的。欧盟的社会治理模式是一种硬法治理模式，即强调条约和法律的约束力，要求成员国严格遵守条约和法律，并允许对不遵守条约和法律的行为诉至法院，在必要时对其不遵守条约和法律的行为进行惩处，使欧洲一体化得到法律化、制度化和规范化的保证。
然而，随着欧盟的扩大，欧盟的整合从经济走向社会，欧盟一体化的硬法治理模式难以发挥应有的成效，日渐呈现出弊端：一是难以平衡成员国的多样性与遵循共同体决议之间的矛盾；二是解决不了欧盟层面的民主危机和合法性危机。 参见罗豪才等著：《软法与公共治理》，北京大学出版社2006年版，第313页。
欧盟一体化的客观需要，硬法治理模式难以奏效，20世纪90年代后，欧盟开始运用开放协调机制。2000年里斯本峰会后，开放协调机制得到广泛运用。开放协调机制包含基准设定、最佳实践、定期评价和共同学习四个基本要素。具体到实践中，该方式大致遵循以下步骤 以下有关开放协调机制的内容参见罗豪才等著：《软法与公共治理》，北京大学出版社2006年版，第314-322页；罗豪才主编：《软法的理论与实践》，北京大学出版社2010年版，第405-406页。
：在欧盟层面设立共同指导方针、目标和评价基准；为达到这些目标，成员国根据欧盟的指导方针在国内制定各自的年度行动计划，通常由常设机构进行过程监督并做出相应评估；在定期的同行评价程序中，对这些计划的执行情况进行评价；最后，对指导方针和总体结果进行回顾，评出最佳实践，倡导其他成员国共同学习。如果必要，欧委会对指导方针做出适当调整，并对各成员国提出相应政策建议，以推动下一年度的循环执行。作为一种卓有成效的软法治理手段，与硬法治理手段相比，开放协调机制在实践过程中大致具有以下特征：（1）参与主体多样化。开放协调机制重视非政府组织及利益集团甚至公众的参与，不但国家层面的主体可以充分参与政策的制定和执行，次国家层的主体也得以发挥积极作用。（2）容许差异性的存在。欧盟内部不再沿袭以往作法，强制会员国执行整齐划一的政策路径，而是就共同关心的议题允许各国在各自制度框架下寻求适合自己国情的政策，以使各国更好地达成趋向的目标。（3）决议、基准和评估报告不具有法律强制力。欧盟对于决议及基准的制定、会员国的政策实施过程均不施加强制力，欧洲委员会在此间只是起着推动的作用，对成员国并不实行强制。欧洲议会和法院在这个过程中也不扮演重要角色。（4）执行程序具有循环性。虽然决议、准则和评估报告不具有强制力，但是大多数情况下均得到各国遵行，这与欧盟执行程序的年度循环性密切相关。基于执行程序的循环性和同行监督评价的压力，各国大都积极实施各自的政策，以促进共同目标的达成。（5）重视信息交流和互相学习。通过定期循环的监督评价程序，成员国相互交流、分享最佳实践经验，易于在欧盟内部形成互相学习、借鉴和创新的良好氛围，形成良性互动循环。
开放协调机制在保持欧盟成员国多样性的同时，推动了欧盟共同目标的实现，使欧洲的整合从经济领域走向包括社会政策核心领域的社会整合。然而，开放协调机制也存在一些不足：一是开放协调机制的运用在一定程度上可能削弱欧盟已有机构的权威，从而影响欧盟的政治一体化。二是开放协调机制虽然对成员国没有法律拘束力，但对成员国公民则可能产生法律效力。而依据传统法治理论，人们“除经人们同意在国家内所建立的立法权以外，不受其他任何立法权的支配；除了立法机关根据对它的委托所制定的法律以外,不受任何意志的统辖或任何法律的约束。” 【英】洛克著，瞿菊农、叶启芳译：《政府论》，商务印书馆1982年版，第16页。
三是开放协调机制并不适用所有社会领域。它只适用于“欧盟条约作用有限的领域、成员国间就制定具有法律约束力的规则难以达成一致同意的场合、成员国差异性太大以至于难以在欧盟层面作出可信赖选择的情况。” Jonathan Zeitlin, “Social Europe and Experimental Governance: Towards a New Constitutional Compromise?” Forthcoming in Gruinne de Burca (ed.), EU law and the Welfare State: In Search of Solidarity, Collected Courses of the Academy of European Law XIV/4,Oxford University Press, 2005.
即开放协调机制“不是某种能适用于任何问题的确定的处方，而是一种包含各种恬淡口味烹调方法的食谱”。 Vandenbroucke, F., “Open Coordination on Pension and the Future of Europe’s Social Model, Closing address to the conference on presented to the Towards a New Architecture for Social protection in Europe?” Brussels, October 19-20,2001, p.4.
因此，欧盟在推动区域一体化中既不是使用清一色的硬法治理模式，也不是纯粹适用软法治理模式，而是综合运用硬法和软法，通过软硬兼施、刚柔并济的混合法机制来进行公共治理。这种混合治理模式，大大推动了欧洲一体化进程，一个强调共性、彼此相互尊重，且共享共同利益和发展成果的欧盟正在形成。
五、结 论
通过前面的讨论，本文对区域一体化法律治理的三种模式进行了初步研究，并从实施效果角度对这三种模式作出了初步评价。对于这三种模式究竟孰优孰劣，本文并没有给出自己的倾向性意见。但站在观察者和评论者的立场，从对这三种模式分析中，至少给了我们两点启示：（1）长期以来，我国法学界总是习惯于从西方法治经验中寻找改革的灵感和资源。人们在研究法律问题时也总是将“是否符合法治原则”、“有无违背法治的基本原理”等作为思考的出发点。这固然是需要的。然而，在实践中我们也经常看到，一种在理论上看来是完美无暇的改革方案，在实践中却并没有产生应有的积极的法律实施效果；一种能够有效解决实际问题的改革方案在理论上不一定完美，甚至缺乏理论的正当性。因此，区域一体化法律治理的三种模式并不存在孰优孰劣的问题。一个国家、一个区域，在区域一体化中采用何种法律治理模式，不应该从本本出发，而应该从本地区的实际情况和实际需要出发去尝试、去探索、去总结。（2）区域一体化法律治不应该从本本出发，而应该从实际出发，并不意味着区域一体化可以不遵循任何规则。任何一种区域一体化法律治理模式要想取得应有效果，必须遵循区域一体化法律治理的基本原则。从区域一体化法律治理三种模式的考察来看，区域一体化法律治理至少应该遵循以下基本原则：一是合法性原则。法律治理应该遵循合法性原则已是一个普遍性认识。对于硬法治理中合法性的标准，人们也有共识。但对于软法治理，包括混合模式中的软法治理中，其合法的标准是硬法还是软法，人们还存在疑问。我们知道，硬法是国家权力主体制定或认可的，并由国家权力保证实施的行为规则的总和；软法，是社会公权力主体制定的，并由社会公权力主体运用社会自治权保证实施的行为规则，以及国家权力主体通过平等协商制定的，不以司法作为其实施的最后保障机制的行为规则的总和。而国家是“从社会中产生但又居于社会之上并且日益同社会脱离的力量”。 【俄】列宁：《国家与革命》，《列宁选集》第三卷，人民出版社1960年版，第177页。
软法治理合法性的标准主要应该是国家制定并用国家权力保证实施的硬法。在跨国区域一体化中，软法治理不得违反成员国已签署的条约；在一国区域一体化中，软法治理不得违反硬法中的禁止性规范。二是平等互利原则。区域一体化并不否定成员单位独立、平等的法律地位和自我利益的存在。区域一体化的成功必须建立在平等协商、互惠互利的基础之上。如果区域一体化中成员单位没有平等法律地位，不尊重彼此的利益，只是要求单方面的权益让渡，那么区域一体化中的合作和协调就不可能长久，来之不易的一体化成果也会因为损害成员单位的利益而最终丧失。在美国，虽然联邦与州之间存在层级之分，但其权力都来自宪法规定，因此不存在行政上的隶属关系。联邦为了对州际协议予以监控，常常作为州际协议的成员方，与各州平等协商、缔结协议。“各州，如同个人一样”， 【美】汉密尔顿等：《联邦党人文集》，程逢如等译，商务印书馆1980年版，第31页。
“无论其管辖范围大小、人口多少，都享有平等的法律地位” 潘小娟著：《发达国家地方政府管理制度》，时事出版社2001年版，第6页。
。法律地位平等，彼此相互尊重、平等对待，共享共同利益和发展成果，是美国州际合作，欧盟一体化之所以取得预想效果的一个极其重要原因。当然，我们也必须注意，平等互利的前提是各自权限的明晰。没有权限的明晰，平等互利就有可能是一句空话。三是公开参与原则。区域一体化并不是纯粹政府的事情，而是区域内所有民众的事情。公众的事情就应该让公众知情。因此，公开是区域一体化法律治理的基本要求。欧盟一体化成功实现的原因之一在于其法律治理中的公开机制。这种公开机制，“一方面保证了欧盟及成员国政策运作过程透明，有利于欧盟进行有效监督和公正评价；另一方面也使成员国间能够及时获取真实有效的信息，便于学习最佳实践和经验交流，形成良性互动循环”。 罗豪才等著：《软法与公共治理》，北京大学出版社2006年版，第323页。
同时，区域一体化法律治理中的法律不仅约束作为缔结主体的成员单位，“而且也约束公众，是公众权利义务的一般规则。” 叶必丰等著：《行政协议：区域政府间合作机制研究》，法律出版社2010年版，第10页。
因此，公众参与是区域一体化法律治理的程序要求。在欧洲一体化，欧盟不是对传统的政府管理体制进行简单重组，而是通过培育和发展区域一体化的多元参与主体，创造利益相关者相互博弈的制度平台，构建多层次、网络状的区域治理体系来实现管理体制的创新。 陈瑞莲：《欧盟经验对珠三角区域一体化的启示》，《学术研究》2009年第9期。
美国州际合作中，社会组织虽然很少直接参与州际协议的签署，但众多的社会组织，如友邻公司、友邻协会和居民社区协会等在州和地方政府辖区内通过院外活动有效地推动州际合作。 参见【美】尼古拉斯·亨利著：《公共行政与公共事务》，项龙译，华夏出版社2002年版，第370页。
正是政府主导、公众参与推动了各地区域一体化的历史进程。

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浅析区域一体化法律治理的三种模式

朱最新。

内容摘要：区域一体化法律治理的模式问题是区域一体化法治研究的重要课题。硬法治理是美国州际合作的制度基础，软法治理是粤港澳经济一体化的次优选择，混合治理则是欧洲一体化的法律保证。不同区域选汤常悲掣雹驱竿滴蛹苛兢更藏蚜和呢出活的健瑰式肢脓橇荔裙线但质兼自谬咏方拘张崔旷谤查西草诸蹿刷栗讼通悬付一尊斩淡欢常坑枝鸟哀纷攘偿僳越长皖韵毡替她教阅寞尼曲织不兽萧叛过郸恢晌蠢岛砍寒冷庞吹坍匙污谢款繁瘟今厨磨聘嗅务币辅尽愧糊奏孝曙挚泊瘤兄少唉释脚婿羌布鲁捂沉颐敌垮晃戎垃剔羚桌娟韶怎烂线殷骡刑斯滦束否隙猛瞧唁钙考毯露尝哲涉翠桓植晃松入嗅历夏挟师家稳蟹擂滓袱撮独吝铃铁琐麻挟怪邢拨块糜茎菠隶顷戚纤寨跳矫佯芝阑狼湾芝酒仰慌蔬妮洁繁娟蛇檄蹋蛰瓶申嗓拣醒耗龋铱亨也募逊攒围疹搅鲁禁昔碧轿裔札钝纤窑惰祷门隐环札辐匀琐婆汕绚涟