基于政策文本分析的中国碳减排政策工具研究_付琳.pdf

第 卷 第 期 年 月科 学 学 研 究 文章编号：（）基于政策文本分析的中国碳减排政策工具研究付 琳，张东雨，闫昊本，曹 颖（国家应对气候变化战略研究和国际合作中心，北京；北京师范大学经济与工商管理学院，北京）摘 要：二氧化碳排放具有显著的外部性，政府制定并实施有效的气候政策能够为碳减排做出贡献。我国碳达峰、碳中和目标的实现将以“”政策体系作为支撑，但尚缺乏可执行且具有约束力度的政策工具支撑。运用政策内容量化分析方法，按照供给型、环境型和需求型的政策工具分类方式，从能源、工业、建筑、交通四大排放领域对我国碳减排政策进行了二维分析。结果表明，我国能源和工业领域以环境型政策工具为主实施碳减排政策，建筑领域的碳减排政策高度倚赖需求型政策工具，交通领域的碳减排政策则以供给型和环境型政策工具并重。同时，我国碳减排政策工具在不同规制主体间的运用存在失衡，部分领域内部政策工具组合存在失衡或实施效果存在不确定性。最后，从坚持“能源生产端和消费端并重”，提高能源和工业领域供给型和环境型政策工具的可执行度、提升需求型政策工具的运用比例，研究制定建筑和交通领域碳减排的环境型和需求型政策工具等三个方面提出优化思路。关键词：碳减排；碳达峰；政策内容量化分析中图分类号：文献标识码：收稿日期：；修回日期：基金项目：国家自然科学基金资助项目（）作者简介：付琳（），女，副研究员，硕士。张东雨（），女，助理研究员，硕士。闫昊本（），男，博士研究生。曹颖（），女，研究员，博士，通讯作者，：。二氧化碳排放达峰指的是二氧化碳排放总量由增转降的历史拐点，指二氧化碳排放量达到历史最高值并经历平台期后持续下降的过程，意味着经济社会发展与二氧化碳排放的脱钩。我国已经提出力争于 年前碳达峰的目标，实现碳达峰将有利于加快我国经济高质量发展和绿色低碳循环可持续发展经济体系的构建。二氧化碳排放具有显著的外部性，政府制定并实施有效的气候政策有望为碳减排做出贡献，。近年来，我国对气候变化的关注程度与政策支持逐渐加强，密集出台了一系列控制温室气体排放的政策，温室气体排放快速增长态势初步得到有效管控。年，中国明确将以“”政策体系支撑国家碳达峰、碳中和目标的实现。虽然近期发布的“”政策体系的指导思想和顶层设计向全社会释放了明确的减排信号，坚定了全社会的减排信心，但由于尚缺乏可执行且具有约束力度的政策工具支撑，当前的“”政策体系无法直接规制主要碳排放主体的排放行为，缺少落地实施的直接抓手。应应对对气气候候变变化化政政策策工工具具及及其其应应用用政策工具一般可以理解为政府为达成某种目的或解决某种问题所实施的手段或方法，是将政策目标转化为具体政策行为的作用机制。碳达峰、碳中和是广泛而深刻的经济社会系统性变革，能否构建实施一套通过提高能源利用效率、减少化石能源消费量、促进非化石能源生产和消费的、旨在减少二氧化碳等温室气体排放的政策工具体系，是我国实现“双碳”目标的关键。政策工具研究方面，国外研究主 要 聚 焦 于 区 域 比 较以 及 对 能 源，、工业，、交通等重点减排领域气候政策的梳理与评估，也有研究分析了不同类型政策工具在主要排放部门发挥的作用。很多研究从不同角度就单DOI:10.16192/ki.1003-2053.20220627.001科 学 学 研 究第 卷一或多种政策工具种类开展效果评估，如评估能源或燃料税，、气候行动补贴、气候金融工具等的实施效果，或评估气候政策工具的经济社会效应，如政策效应、关键风险因素、对国家竞争力的潜在影响等。气候变化政策工具的影响因素也引起学界的关注，已开展研究包括碳交易、排放标准和上网电价的相互关系，气候金融政策与体制建设的相互关系，不同人群对碳税和温室气体管制措施的支付意愿等。国内已有研究从政策工具分类维度或从政策主题维度，对中央层面政策文本进行了分析，已有研究在政策工具的适用领域做出探索，也有学者将研究对象进一步聚焦，分析了风电、光伏、生物质发电补贴、新能源汽车等产业的政策。综上，既有研究重点关注单一或多个政策工具的实施效果及其影响因素，或关注政策工具实施可能产生的社会经济影响。尽管已有国内研究针对我国碳减排政策进行了文本分析，但多从政府对政策的干预程度这一维度对政策工具进行分类，忽略了气候变化政策在实施对象、作用方式和政策效果上的复杂性和综合性。已有研究对政策工具适用领域的分类仍聚焦在政策主题，对重点碳排放领域碳减排政策制定的参考意义不强。本文拟从政策工具视角开展我国碳减排政策的评估，旨在筛选和识别推动国家实现碳达峰的政策工具，分析存在的问题与不足，并提出碳达峰政策的优化思路与建议。本文从三个方面对现有研究做出贡献：（）从政策工具视角，展示了一种评估中国碳减排政策的方法；（）从政策的作用对象视角揭示中国碳减排政策工具应用中存在的问题；（）以政策作用方式的视角揭示中国碳减排政策工具存在的不足，为政策优化提供思路。理理论论与与方方法法 研究方法政策工具分析的立论基础是政策的结构性。政策内容量化分析法是一种半定量的研究方法，可以对政策文献内容与外部结构要素进行量化分析，其目的是测量政策内容中本质性的事实和趋势，被用于识别当前政策工具的主要问题，以提出完善政策工具的对策建议。既有研究从不同的研究需求出发对政策工具进行了分类：（）根据政府管控力度或干预程度进行分类，如 第五次评估报告，这种分类模式注重政策资源的分配使用，适用于解释科层级别明确、以政府组织为主的政策分析。（）依据政策工具设计的不同经济学理论进行分类，如宋德勇等，这种分类模式注重政策工具设计背后的理论基础，适用于政策工具所发挥作用的机理分析。（）依据政策产生的影响进行分类，如 和 将技术创新的政策工具分为供给型、需求型和环境型，其中，供、需型政策工具分别起直接推动或拉动作用，环境型政策工具则起到间接的促进作用。该模式已被学者广泛应用于节能减排政策、风电产业和光伏产业政策、新能源汽车产业政策等的分析。综上，本文采用政策内容量化分析方法和 与 的政策工具分类方法对我国应对气候变化政策进行了分析，主要基于以下考虑：（）能够进行政策工具的作用对象、作用方式、产生影响等较复杂的分析；（）能够对政策文献内容和外部结构要素进行量化分析；（）能够识别当前政策工具存在的主要问题。框架维度（）维度。即基本政策工具维度，本文依据已有文献，形成碳达峰政策工具分析的 维度（详见图）。其中，供给型政策工具旨在为各领域的低碳发展转型和低碳技术研发提供各类资源支持，环境型碳减排政策工具旨在通过优化各领域发展转型的环境条件、政策导向和配套机制引导各领域采取更加积极的减排行动，需求型碳减排政策工具旨在降低各领域先进低碳技术、低碳产品推广应用的阻力从而为碳减排创造更多市场需求并带动产业链的逐步成熟。（）维度。即政策规制主体维度。考虑到不同减排主体的碳排放结构与减排潜力，以及其适用的政策规制方式、政策影响等各不相同，因此其减排政策和政策工具组合也应单独进行探讨。由于 维度显然无法详细描述各部门碳达峰政策及其影响，因此，本文依据各部门温室气体排放量的排序，选择主要排放部门进行了 维度的部门划分（详见图）。根据 年国家温室气体清单，我国燃料燃烧的温室气体排放中，我国能源、工业、建筑、交通部门排放的二氧化碳占比依次为 、和 。由于碳达峰的履约暂不考虑林业碳汇对大气中二氧化碳的吸收作用，故本文未将林业部门考虑在内。第 期付 琳 张东雨 闫昊本 等：基于政策文本分析的中国碳减排政策工具研究图 碳减排政策工具二维分析框架 样本选择及编码本文以中共中央、国务院及国家各部委出台的与碳减排密切相关的政策为分析样本，不采用地方政府和部门颁布的政策。本文所选政策文本的类型主要为决定、通知、意见、规划、工作方案、管理办法等，批复、复函等不采用，共收集碳减排相关政策 份。为避免影响政策含义的完整表达，本文以政策文件的段落作为最小编码单元，未进一步对其进行细化拆解，并按照发布时间和编码单元内容要点进行编码，最终形成 个政策工具编码单元（下简称“编码单元”）。由于一个编码单元可能同时包含多个政策工具，因此本文用于分析的政策工具数量之和大于编码单元总数。碳碳减减排排政政策策分分析析 维度分析按照频数统计，编码单元中属于环境型政策工具的占 ，需求型政策工具（）和供给型政策工具（）占比差距不大（详见图）。其中，环境型碳减排政策工具子类以产业布局、管制规则和结构调整类政策为主，即通过影响与推动各领域的内部结构调整和优化来促进其低碳发展转型。供给型碳减排政策工具子类以科技投入为主，表现为推动和引导各领域对低碳发展技术发展的研发投入、研发进程和研发路径选择。需求型碳减排政策工具子类以技术推广和试点 示范工程为主，着重于把低碳技术普及应用于重点排放领域以实现碳减排，通过试点和示范工程等把有利于低碳发展的产品、技术、发展模式等推广普及于全社会。图 碳减排政策工具类型与规制主体分布 维度分析编码单元频数上，能源、工业、建筑、交通领域涵盖的编码单元占比依次为 、和，如图 所示。从政策文本涵盖的内容来看，尽管各领域应用的政策工具类型存在差异，但政策目的基本是明确的，即，通过提高能源利用效率以降低能源需求量，通过优化本领域生产运营结构以优化用能结构，如，能源领域多涉及能效和能源结构，目的是提高发电环节的能源利用效率以降低能源消费需求，提高非化石能源供应水平、降低高碳化石能源供应比重，工业领域多涉及工业节能减排和工业产业结构，建筑领域重点聚焦在各类型建筑的节能降耗及可再生能源建筑的推广，交通领域则基本围绕新能源汽车、交通运输结构的优化等。各领域政策工具子类的差异将在下一节中说明。二维分析（）能源领域能源领域的编码单元中，供给、环境、需求型政策工具依次占 、和 ，政策工具对能源领域碳减排的作用方法如图（）所示。时间序列上，我国在能源领域的减排措施整体仍以环境条件营造和政策引导为主，供给型和环境型碳减排政策工具的运用频次相当，从 年开始，能源领域的供给型政策工具呈增加趋势，表明国家越来越重视对能源领域碳减排的资金和科技投入，详见图（）。能源领域占比较高的政策工具子类包括：供给型政策工具中，科技投入占比最高，表明能源低科 学 学 研 究第 卷图 政策工具对重点领域碳减排的作用方法示意图 注：图 中“”号后为政策工具子类频数占该领域政策工具子类频数之和的比重（）。碳化发展方面的基础研究和应用研究也是能源碳减排政策的重点方向。政策工具应用在以低碳能源产业技术、可再生能源综合利用关键技术、可再生能源发电关键技术为主的技术研究、发展与创新。环境型政策工具，产业布局占比最高，表明科学引领和合理调整重要的可再生能源相关产业的空间分布是能源碳减排政策的重点方向之一，文本内容基本面向清洁低碳能源，绝大多数政策工具应用在资源开发、基地建设、能源综合利用、产业链完善等促进清洁低碳能源产业建设发展的主要环节。目标规划占比 ，能源领域的目标规划以低碳发展绩效目标、低碳能源产业发展目标、清洁能源发展目标、化石能源替代目标为主。此外，管制规则、结构调整也是能源领域碳减排的重要环境型政策工具。需求型政策工具，试点示范工程占比最高，如可再生能源利用技术、风能和太阳能发电及储能技术互补等，表明部分先进低碳、零碳甚至负碳技术已经进入一定范围的试点示范阶段，待完全成熟后可进行适用性推广。（）工业领域政策工具对工业领域碳减排的作用方法如图（）所示。编码单元中，环境、供给、需求型政策工具占比依次为 、和 ，表明我国在工业领域的减排措施仍以营造有利于工业低碳转型的环境型政策为主。从时间序列来看，工业领域的需求型政策在 年间呈增加趋势，表明国家越来越注重低碳导向的市场培育，通过出台越来越多的需求型政策工具提高工业领域低碳技术和 第 期付 琳 张东雨 闫昊本 等：基于政策文本分析的中国碳减排政策工具研究图 不同规制主体的政策工具类型占比的年度分布 产品的流通市场成熟度，详见图（）。工业领域占比较高的政策工具子类包括：供给型政策工具中，科技投入政策占比最高，主要包括：增加对低碳技术产业化支持力度、增加对节能环保重大工程和技术研发投入力度、研究二氧化碳捕集、利用与封存技术创新、推进太阳能光伏等低碳产业的技术研发与创新、支持工业企业研发重大创新产品等。此外，管制规则、税收优惠、结构调整也是工业领域运用较多的政策工具。环境型政策工具中，金融支持政策占比最高，主要包括：为战略性新兴产业、节能与技术升级改造项目、技术创新等提供绿色信贷、绿色保险、绿色融资及其他金融支持政策为主，也有政策明确了禁止提供金融支持的对象。需求型政策工具中，重点工程占比最高，政策文本主要包含了节能减排重点工程，制造业高端化、智能化、绿色化重点工程等，主要是对技术成熟度高、推广度好的节能升级改造技术进行适用性推广，以及对工业内部生产经营结构进行优化提升，从而提升工业部门的碳生产力。（）建筑领域政策工具对建筑领域碳减排的作用方法如图（）所示。编码单元中，环境、供给、需求型政策工具依次占 、和 ，技术推广、试点示范工程和重点工程三类政策工具子类达半数以上。时间序列上，年，建筑领域采用的是供给型 需求型政策工具组合，年间则采用环境型 需求型政策工具组合，表明建筑领域的减排技术与政策行动已经从研发驱动进入技术推广阶段，现阶段已有政策以碳减排技术和措施推广应用为主，因而环境型政策工具取代供给型政策工具正在发挥越来越重要的作用，如图（）所示。建筑领域占比较高的政策工具子类包括：供给型政策工具中，财政补助占比最高，政策文本覆盖了太阳能光电建筑应用财政补助资金、金太阳示范工程财政补助资金，以及农村地区可再生能源建筑财政补助，均为对建筑应用可再生能源的资金支持。环境型政策工具中，金融支持占比最高，政策文本均为对建筑节能和绿色建筑的支持，例如建筑节能与绿色建筑领域的绿色信贷发展，建立节能和绿色建筑与金融机构的有效连接等。需求型政策工具中，技术推广占比最高，政策文本以推广建筑屋顶分布式光伏发电、节能空调、节能灯等低碳产品，余热利用、高效热泵、可再生能源等低碳技术为主。实施试点示范工程、重点工程等也是推动建筑领域减排科 学 学 研 究第 卷的重要方式，其处于试点示范阶段的包括可再生能源建筑、零碳排放建筑等，进入工程实施阶段的包括节能产品惠民工程、节能暖房工程、建筑能效提升工程等。（）交通领域政策工具对交通领域碳减排的作用方法如图（）所示。编码单元中，环境、供给、需求型政策工具分别占 、和 ，其中交通领域需求型政策工具的运用是所有领域中最低的，但供给型政策工具是所有领域最高，这反映出交通领域对于碳减排的推动力度明显高于需求创造和市场培育。时间序列上，交通领域在 年前多单独使用供给型或环境型政策工具，但 年开始组合运用上述两种政策工具，并从 年开始引入需求型政策工具，体现出交通领域对各类政策工具的使用逐步走向多元化，如图（）所示。交通领域应用较多的政策工具子类包括：供给型政策工具中，科技投入政策占比最高，政策文本以研发交通领域适用的低碳技术、加强技术创新和服务体系建设、加强重大科技专项攻关、探索新能源汽车技术和低碳燃料技术、燃油替代技术等为主。环境型政策工具中，结构调整政策占比最高，其中调整交通运输结构的政策内容以发展公共交通、淘汰黄标车和老旧车、发展铁路和内河运输等为主，交通领域用能结构的优化政策以重点供应国六标准车用汽车和柴油、推广新能源汽车、提高铁路电气化比重等为主。此外，金融支持、管制规则也是交通领域常用的环境型政策工具。需求型政策工具中，技术推广占比最高，政策文本涵盖高能效、低排放的交通运输装备和机械设备，清洁燃料运输装备和机械设备，电动汽车充换电基础设施等，内容较为全面。结结论论与与建建议议通过分析各类碳减排政策工具对重点领域的作用方法，发现我国能源和工业领域以环境型政策工具为主实施碳减排政策，其中科技投入是推动能源和工业领域碳减排的供给型政策工具子类，试点示范工程和技术推广是拉动上述领域减排的需求型政策工具。能源领域主要以产业布局、目标规划和管制规则塑造有利于碳减排的政策环境，而工业领域则以金融支持、管制规则、税收优惠塑造政策环境。建筑领域的碳减排政策高度倚赖需求型政策工具，技术推广、试点示范工程、重点工程政策工具子类占据政策工具总数的半数以上。交通领域的碳减排政策则以供给型和环境型政策工具并重，其中，科技投入、奖励机制是主要供给型政策工具，结构调整、金融支持和管制规则是主要环境型政策工具。针对各类碳减排政策工具及重点排放领域的 二维分析结果显示，我国碳减排政策工具的运用存在如下问题。（）碳减排政策工具在不同规制主体间的运用存在失衡。我国碳减排政策明显向能源领域倾斜，政策文本以清洁低碳能源的开发利用为主要内容。然而，在 年非化石能源消费占比达 的政策愿景下，已有政策明显缺乏对提升工业、建筑、交通领域电气化水平，以及能源领域提高电网可再生能源电力消纳能力的关注。（）多个领域的内部政策工具组合存在失衡。指出，监管工具（）是建筑领域的重要减排工具，而我国管制规则子类在建筑领域的应用比重较低，仍有提升空间。同时，能源领域的目标规划类工具可能过溢，例如，“单位国内生产总值二氧化碳排放强度下降”这一目标在关于印发“十三五”控制温室气体排放工作方案的通知关于加快推进生态文明建设的意见关于印发国家应对气候变化规划（年）的通知等文件中被反复提及，虽释放了碳减排信号，但无法将减排压力直接传递至碳排放主体。交通领域的碳减排供给型政策显著高于需求型政策，这与新能源汽车产业在政策推动阶段的政策需求相一致，但可能已无法迎合眼下市场驱动阶段的政策需求。（）部分应用频度较高的政策工具子类缺乏强制力或政策表述不够清晰，导致实施效果存在不确定性。例如供给型政策工具的科技投入子类和环境型政策工具的金融支持子类，政策表述上大部分为支持、加强、鼓励型语言，没有明确支持机制、形式和渠道等执行性规定，导致此类政策工具的实施程度和效果均存在不确定性。基于对政策内容量化分析，本文认为，我国应从以下三个方面对碳减排政策工具进行优化，以支撑碳达峰目标的实现：（）坚持“能源生产端和消费端并重”，以电气化发展为核心，适度提升工业、建筑和交通领域政策工具运用的比例，保持能源供给与消费端政策的衔接性。例如，工业领域应综合运用供给型政策工具子类的财政补贴、科技投入、奖励机制，环境型政策工具子类的产业布局、结构调整、税 第 期付 琳 张东雨 闫昊本 等：基于政策文本分析的中国碳减排政策工具研究收优惠、金融支持和准入规则，需求型政策工具子类的技术推广、试点 示范工程等政策工具子类，推动用能设备的电气化。（）提高能源和工业领域供给型和环境型政策工具的精准度和执行力度，以控制排放存量。提升准入规则政策工具应用的广度和门槛标准、以控制排放增量。制定明确的金融支持政策、税收优惠政策，切实发挥对碳减排的推动作用。能源领域需综合运用财政补贴、奖励机制、价格政策、政府采购等需求型政策工具，以拉动非化石电力的市场需求。（）加快完善建筑和交通领域的环境型和需求型碳减排政策工具。对于环境型政策工具，建筑领域应积极推广应用建筑可再生能源技术等零碳排放技术，更多地运用管制规则以提高单体建筑的节能和碳排放绩效要求，并配套制定价格、税收、金融支持政策。交通领域应制定更加严格的管制规则和准入规则以促进能效提升。对于需求型政策工具，建筑领域应持续开展技术推广、政府采购、试点 示范工程等，加快零碳建筑技术的适用性推广。交通领域应提高需求型政策工具的运用，如激发新能源汽车的市场需求，助力新能源汽车产业的市场驱动转型。参考文献：，：，：，：王斯一，白梓函，吕连宏，等 基于政策工具的中国生物质发电补贴政策评估 环境工程技术学报，（）：，（）：，：，（）：，：，：，：，：，：，：，：，：，？，：，：，（）：，（）：，？，：，：，：，（）：，：，科 学 学 研 究第 卷 ：，：，（）：，：，：，：罗敏，朱雪忠 基于政策工具的中国低碳政策文本量化研究 情报杂志，（）：，（）：张冯雪，林兴发 年中国应对气候变化政策文本的定量分析 改革与开放，（）：，（）：，郑石明，要蓉蓉，魏萌 中国气候变化政策工具类型及其作用 基于中央层面政策文本的分析 中国行政管理，（）：，：，（）：黄萃，徐磊，钟笑天，等 基于政策工具的政策 技术路线图（）框架构建与实证分析 以中国风机制造业和光伏产业为例 中国软科学，（）：，（）：，（）：谢青，田志龙 创新政策如何推动我国新能源汽车产业的发展 基于政策工具与创新价值链的政策文本分析 科学学与科学技术管理，（）：，：，（）：黄萃，苏竣，施丽萍，等 政策工具视角的中国风能政策文本量化研究 科学学研究，（）：，（）：，黄萃 政策文献量化研究 北京：科学出版社，：，：范梓腾，谭海波 地方政府大数据发展政策的文献量化研究 基于政策“目标 工具”匹配的视角中国行政管理，（）：，（）：木其坚 节能环保产业政策工具评述与展望 中国环境管理，（）：，（）：，：宋德勇，卢忠宝 我国发展低碳经济的政策工具创新 华中科技大学学报（社会科学版），（）：，（），（）：，：，：朱童 基于内容分析法的中国节能减排政策工具研究 中国矿业大学，（）：，第 期付 琳 张东雨 闫昊本 等：基于政策文本分析的中国碳减排政策工具研究，：卢超，尤建新，戎珂，等 新能源汽车产业政策的国际比较研究 科研管理，（）：，（）：唐葆君，王翔宇，王彬，等 中国新能源汽车行业发展水平分析及展望 北京理工大学学报（社会科学版），（）：，（），（）：，（，；，）：，“”，：（），（），（），：（），（）（）：；