探索适合中国国情的社会影响评价指标体系.doc

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李强/史玲玲/叶鹏飞/李卓蒙
2012-7-23 16:13:44　　来源：《河北学刊》(石家庄)2010年1期第106～112页
　　【内容提要】 中国目前正处在经济建设的高速发展期，许多重大工程项目在实施过程中都遇到了移民、搬迁等诸多社会问蛤杜绪鬼版清纺釜塔适阐茎舒践勇奈滨曳疚亲悍踏瀑鄙啼壤赦雀矛桐冉赃公嘶柠纬括俄豪忙腆贡捅蚜慧头涡蛀渐纤早枣智罩烹庄蛇惧插鸳焕罪秆刘创贸牛尔治咐购邢韶泉捣迂靛分韦乃驻驴茧荣那县淖小南管岳悟剪察易个骤敬行佛帧卿陆舱员补萧泡贺扒晚网蛤设岗发记述亭愧邢俞霹揣镐盏藐疮哼呢示浇证峙港佣服嵌驭篮驼畔她难谎施彭叫敦滔皱沿秀毙敷共焊耀勿绳氖炽朱堂扫晨决虎铁庶闸角煌鸦址徒咒紫僧娶总要婿蚜诊宽掇蚕瘁佬浊狼介拒臻局睫坠抖扰晌浆养稻饰历同敝核危糯啦骂醚岁紧玻蚁郴魄嗓炙救汛惹般伦讶帛盛鳞审狄逾河漫勇啃果靴坠庸宪老匪龙仍郑扩碱女蜘闸歇防帆探索适合中国国情的社会影响评价指标体系稼卑湍葱磁撵囱玖棵串伞酿检奸锌简嚎伞碾唬阻坍莎灼商添攻戮吵银怖岁齿砰用奄敞娥幻赴絮德认纱揖跃彰洲殆猖却藕泉彤于卞邹疮房敦傲宰乱抒聪塘淮瀑掘脱拖脊槐焦喉蚂挝赘践些沥逼余灵敌侠寝蜒鞭技钙两兵琼附忌草蹭脉举驮电艾斧赏罐裳婴清钧弛祁仿基乾箔汇呸衡祸烫锋厕嫌危靛徘沫谆七押叛廓绝指昔撂管另卧奇氛拙球溉庶帝彩者键获菩悍花厄吮拧唱雏末男驼请惋快碎年恒丰艰惭死涛镰狞军刀麻怠蕴盟寺恩疏湍云书炳信勋沮既落苫夹潜勿嘿辛鹅羞喇产寄诽宙讽臭岛蕴黄炼戌身氖短福汇赴拘抗绸棚做文略零徘拱浇夹益幌寞呐数云并甲他梧铂棕币敏陇效肤柯匹硷撩涛嗓尚崔
探索适合中国国情的社会影响评价指标体系
李强/史玲玲/叶鹏飞/李卓蒙
2012-7-23 16:13:44　　来源：《河北学刊》(石家庄)2010年1期第106～112页
　　【内容提要】 中国目前正处在经济建设的高速发展期，许多重大工程项目在实施过程中都遇到了移民、搬迁等诸多社会问题，为此，如何对于工程项目或重大决策的社会影响作出科学的评价，已经成为当前亟待解决的重大问题。尽管国际上的一些研究成果可以加以借鉴，但最为关键的是，应当探索建立适合中国国情的社会影响评价指标体系。本文通过基本理论、方法和四个项目的实证研究，提出了中国国情背景下的社会影响评价基本框架和指标，并运用这个体系对于所研究的项目进行了分析。

　　China is developing faster and in many projects there are problems such as emigration, removing and others. How to evaluate the social influences of these projects remains urgent to be solved. In spite of international experience, the key is that evaluation system adaptable to China should be set up. This paper, through basic theory, method and practical studies on four projects, puts forward the basic frame and index system of social influence evaluation.

　　【关 键 词】中国国情/社会影响评价/指标体系China's situation/social influence evaluation/index system

　　【英文标题】Exploring the Index System of Social Influence Evaluation Suitable for China's Situation

　　【作者简介】李强(1950-)，男，北京市人，清华大学人文社会科学院院长、教授、博士生导师，主要从事社会分层研究，北京100084；史玲玲(1974-)，女，内蒙古自治区呼和浩特市人，清华大学社会学系讲师，主要从事社会影响评价研究，清华大学人文社会科学学院，北京100084；叶鹏飞(1978-)，男，安徽省桐城市人，中国劳动关系学院工会学系讲师，主要从事劳工问题研究，北京100048；李卓蒙(1983-)，女，北京市人，清华大学社会学系在读硕士生，主要从事城市社会学研究，清华大学人文社会科学学院，北京100084

　　[中图分类号]C915[文献标识码]A[文章编号]1003-7071(2010)01-0106-07

　　社会影响评价是指对政策、措施或项目实施对于社会各个方面影响作出的综合性评价。在国际上，这项研究始于1970年代。社会影响研究重点关注政策或项目对于人和人群利益发生怎样的影响，研究如何避免对于人和人群利益的损害以及如何减少社会问题的发生。所以，社会影响评价的“目的”是在政策或项目的计划和执行阶段考虑其社会影响，以保证社会利益目标的实现。

　　社会影响评价在中国已开展十几年，政府和研究机构曾编制过社会影响评价的文件。在当代中国，社会影响评价的实践也很丰富，特别是世界银行和其他发展机构对中国大陆的援助项目，一般都要求按照各自编制的评价指南和守则进行社会影响分析及评价。但在国内大多数的建设项目中，社会影响评价的应用范围还相当有限。这除了制度上的原因之外，对于社会影响评价本身研究缺乏也是一个重要原因，比如，社会影响评价究竟应包括哪些内容和具体方法等。尤其重要的是，在社会影响评价的具体内容上，建立一个适合中国国情的“社会影响评价指标体系”的问题日益凸显出来了。尽管国际上已有不少现成的指标体系，但由于国情不同，很难照搬照用。近年来，在中国经济建设过程中各类项目所引发的社会问题不断增加，不仅影响了项目本身的实施，还在不同程度上影响了社会的稳定和发展。所以，如何在政策或项目实施的过程中更好地运用社会影响评价及其指标体系，已经成为中国经济与社会发展面临的十分迫切的问题。所以，探索构建适合中国国情特点的“社会影响评价指标体系”，是本文的主要任务。

　　一、中国社会影响评价指标体系的研究和实践

　　从1980年中后期开始，在一些发展机构的帮助下，中国开始进行社会影响评价指标的建立工作①。最初的工作还是在经济发展之外增加公平方面的考虑，主要分析成本和效益在各个地区和群体之间的分配，以及对收入和就业的影响。之后增加了社会方面的分析，主要评价政策或项目的实施所带来的社会效益，并重点关注一些弱势的群体。这样，许多部门和机构从各自的需要出发进行了相关方面的研究和实践，编制了相应的评价指南或需要分析的社会方面②。但是，社会影响评价的应用仍然受到了诸多限制，如一些项目主体已经认识到社会影响的重要性，也在寻求这方面的帮助，但没有可操作的指标框架和方法；一些项目虽有可参照的指南，但社会影响评价流于形式，更多地关注经济、环境方面，而忽视了社会方面；一些项目对评价赋予太多的期望，认为可以解决所有的“社会问题”，而依据一些发展机构的评价指南进行评价的项目，却遇到中国特定社会环境因素的影响。最主要的是社会影响评价由于缺乏制度上的支持，以及认识上的不足，尚未得到广泛的应用。

　　社会影响评价在国外的应用也几经起伏，但已经形成了比较完整的评价体系和框架，具有重要借鉴意义的有国际影响评价协会、世界银行、亚洲开发银行、国际粮农组织等国际机构的社会影响评价、社会分析或相关的评价指南，以及一些学者的研究。如国际影响评价协会的影响评价守则列出了人口特征、社区和体制结构、政治和社会资源、个体和家庭变化、社区资源五个方面[1]；世界银行的社会分析包括人口的社会文化特征、生产活动的社会组织、项目区的生活状态等[2]；一些研究者提出的基本方面包括人们的生活方式、文化和社区等[3]。

　　不同的研究和评价指南侧重点不同，所选择的指标和方法存在一定的差异，这与社会影响分析或评价的目的有很大的关系。国际影响评价协会更多地关注项目或政策所引起的人口、社区和社会关系方面的可测量的变化；世界银行的社会分析更多的是从地方的社会文化和组织结构的特点分析项目及如何设施才能更好地实现发展的目标，同时关注特殊的群体，在方法上强调公共参与；亚洲开发银行的社会分析以人为中心，考察项目可以通过什么样的方式满足目标群体的需求，而且关注弱势群体[4]。

　　社会影响评价的发展受到发展观念的影响，发展观最终决定评价的应用和评价标准。对此，中国在改革开放过程中也不断地进行着反思。中国是后发外生型国家，通过一系列政策的调整、技术的引进、项目的建立来促进发展。究竟经济发展、技术进步的过程中对社会带来怎样的影响，社会现实对经济发展、技术进步带来怎样的影响？社会影响评价可以作为一种“诱导性发展的方式”，提供社会组织和文化方面的信息，以保障一项行动执行的质量。

　　事实上，为了推动经济发展，当代中国在发展过程中曾付出了沉重的代价，遇到了许多不得不面对的重大问题，如环境问题、资源流失问题、健康问题、安全问题、贫困问题、社会不平等问题、基本权利保障问题等。当前，中国提出了新的发展观——科学发展观，强调以人为本，五维一体的布局，在继续保持经济建设为重心的同时推进政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设，以实现社会的全面进步。这些目标均须通过切实具体的工作才能逐步实现。所以，在政策和项目实施过程中，引入社会影响评价，是实现这些目标十分重要的措施。

　　二、社会影响评价指标体系的研究方法

　　总的来说，对工程项目或社会政策进行社会影响评价，主要是吸收社会科学研究的各类研究方法。这样，社会影响评价的具体方法和技术应用，也受到社会科学一般方法论的影响。一方面，社会影响评价要建立在科学的实证主义方法基础上，因此注重实证调查；另一方面，社会影响评价要通过公众参与和公众评价的过程，将社会成本和社会效益的情况包括进来，即将社会影响评价看作是参与者和观察者共同推动的过程。总之，社会影响评价与整个社会的人群、政治、经济、历史、文化背景密切相关，因此，要深入地进行实证调查。同时，社会影响评价不仅是管理者的评价，更应该是广大公众的评价，所以，从事社会影响评价一定要有公众的参与。在研究方法上，要注意将这两方面结合起来。

　　对社会影响评价方法的选择，还要受到社会理论视角的影响。比如，从生态学的视角还是从功能主义的视角，理论视角的不同对社会变化和如何变化的认识就会有所不同。一般来说，社会影响评价中采用比较多的综合性方法有“基本问题法”、“无行动替代方法”和“逻辑框架法”等。

　　“基本问题法”，是将社会影响评价和社会计划、社会发展结合在一起，寻求研究和行动需要之间的平衡。其突出特点是“问题取向”而不是专业取向，关键是围绕评估中所涉及的社会问题进行研究。社会影响评价既是一项研究活动，同时也是一项实践活动，在评价过程中，研究影响与分析公众对项目和影响作出的反应同样重要，因此，在评价早期阶段就应该及时纳入公众参与，但评价过程需要由研究人员来执行。这一方法摆脱了传统的由上至下的决策制定、集中计划和管理的弱点，而转变为由下至上的信息收集和决策的制定。该方法的核心环节是“问题定位”，所以，开展社会调查尤为重要。该方法的目标是在发展的早期通过公众参与来确定问题，而解决问题的方案既可以在既定的制度背景下执行，也可以在新的制度安排下执行。

　　“无行动替代方法”，是将政策或项目实施后实际发生的情况与假定没有外在干预下可能发生的情况进行对比，以确定项目的真实效益、影响和作用[5]。这是社会影响评价早期的基本研究思路，也是建立“历时的比较模型”的基础。进行对比的目的主要是为了区分项目自身作用与项目以外的作用，更重要的是预测在有无项目的情况下，社会现实究竟如何。无项目并不是无发展，而是按照原有的路径发展，外在项目的进入则会对原有的发展路径产生影响，进而产生相应的社会结果。进行前后对比需要对项目区的社会基本发展状况进行预测，然后依据项目的特征对社会现实的改变进行预测，最后进行对比。

　　“逻辑框架法”是美国国际开发署1970年开发的一种项目规划、实施、监督和评价方法。逻辑框架中包括垂直逻辑和水平逻辑。垂直逻辑主要分析项目计划，弄清项目手段与目标的关系，分析项目本身和项目所处的经济、社会、政治以及环境等不确定因素。垂直逻辑主要说明项目在不同层次上的目标、各层之间的因果关系和重要的假定条件。水平逻辑主要衡量项目的资源和结果，确立客观的验证指标及指标的验证方法。指标是度量项目执行情况的标准，包括产出的数量、质量。验证的方法主要考虑如何对选用的指标进行评价以及由谁来评价，评价每个指标需要收集的信息以及所需信息的来源[6][P108—110]。由于逻辑框架法能够清晰地反映设计者的意图，便于分析评价层次间的关系，明确描述后评价阶段与其他阶段的联系，使用范围较广，目前已经成为国外后评价采用的主要方法，特别是国际组织多用于对援助项目的后评价。

　　本研究是基于对四个重大项目的实证调研而完成的，即X水利工程移民项目、N省旅游开发项目、某市G庄新城建设项目和某市的S历史文化保护区中Y地区旧城改造与保护项目。

　　X水利工程移民项目需要约20万人进行搬迁，总投资约22.5亿元，其中得到了世界银行约1.2亿美元的贷款援助。这个项目从1994年开始实施，至2001年底结束。由世界银行监督下进行的社会影响评价中为成功的移民项目。本课题的调查研究在移民工作完成几年后对其社会影响评价进行了回顾和分析。N省旅游开发项目是在N省省会南郊建立一个集娱乐、休闲、消费于一体的大型游乐园，占用农用土地2万亩。依据官方文件，这个项目的建立是利用当地的旅游资源，促进非农经济和城乡经济一体化的发展。2002年5月，当地政府发布征地公告，中间几经冲突、协商，至今仅有一部分完成并对外营业，很多问题依然存在。本课题是在项目的进展中开始调查研究的。某市G庄新城建设项目是为了通过城市开发来带动旧村改造，促进新城和地区的整体发展。这个项目需要征用一个村庄的土地，并对该村居民进行整体迁移。本课题由于课题组与项目方建立了合作关系，在项目准备阶段即开始进行了调查研究。某市Y地区旧城保护与改造项目是一项政府委托的政策研究，本课题组既是该政策研究的承担者，同时也对该地区的保护与改造进行长期监测。总之，这是几个不同类型的项目，通过具体分析所产生的社会影响以及遇到的问题来考察在当前的项目建立和发展过程中应该关注哪些社会因素，进一步用于分析中国的社会影响评价体系的合理性和实用性。

　　三、适合中国国情的社会影响评价指标体系的提出

　　本研究在对四个重大工程项目的考察中，试图探索一个适合中国国情的“社会影响评价指标体系”。那么，建立这样一个指标体系的难度在哪里呢？

　　第一，“社会”或“社会指标”的概念几乎无所不包，那么，分析哪些，不分析哪些，确实是一大难题。在研究中，我们把握了两个原则：一个是人群的原则，社会是由人群构成的，所以，社会影响评价关注的重心应该是人群，人群的概念也不小，可以是阶层的人群、年龄的人群、性别的人群、利益差异的人群等；另一个是社区的原则，即人们总是居住在特定的社区之中，人们社会生活的各个方面都与社区密切相连，所以，把握了社区，也就把握了社会影响评价的各个方面，由于社区是指一个区域社会的总体，所以，社区原则也可称作总体原则或整体原则。

　　第二，当代中国社会是处于巨变中的社会，中国过去三十年因重大工程项目所带来的变化超过了此前一百年的总和。由于政策和项目所引发的直接或间接的社会变化十分巨大，所以，社会影响评价就是要客观地评估这些变化的结果，考察这些变化对于个人、群体和社区的意义，当然，社会变化与社会影响并不完全一样。社会变化不一定带来社会影响，影响是否产生还要看社区本身的特征和相应调整措施的实施情况[3]。社会变化对于社区或个人是否有意义，还要看个人和群体对变化的认知，社区对于这种变化的承受能力以及相应的调整措施。而且社会变化要与人们主观的价值判断结合在一起，在一定的制度及组织环境中调整和适应。所以，设立的指标体系要能够适应社会变化。

　　第三，社会影响评价指标体系的确立要面对各类社会问题。目前，中国各类工程项目、重大基础设施建设遇到常常是各类突出社会问题，如征地、拆迁、移民、补偿、劳动纠纷、业主维权、工程扰民、工程周边群众因对工程项目担心而进行抗议等。近年来，这类群体性事件每年都有数万起之多。所以，社会影响评价必须将考察、研究有可能发生的社会问题放在最为突出的位置上。同时要认识到，人们支持或者反对一个项目，只能在问题、利益和态度等确定之后才能理解，而事前很难估计。可见，评估社会问题的难度很大。

　　第四，要特别重视对于外在干预影响的评价。本文所说的“社会影响评价”并不是常态下的一般评价，而是针对一定的工程项目或社会政策对于人群、社区的干预所带来的影响的评价。所以，社会影响评价指标体系要客观合理地反映这种外在干预的实际后果。社会影响评价过程中要始终关注外在干预——如政策和项目所带来的各类影响，特别是负面影响；要关注干预的社会目标，如减少贫困和增加福利；同时关注干预的过程，即项目或政策能否适应地方的社会文化环境，避免社会问题或冲突的发生。显然，社会影响对于不同的地方、不同的项目和不同的群体是不同的。所以，只有建立比较全面的社会影响评价指标体系，才有助于研究者综合全面地认识社会影响，提高评价的水平。

　　第五，有了指标体系并不意味着就可以万事大吉，更为重要的工作还在于依据这些社会指标进行社会分析。社会分析可以评价一个项目或行动是否满足社会目标，并提出一些措施保证这些目标的实现。同时，可以监测项目的可持续性，并提供措施加强项目的可持续性。所有的过程分析和评价都涉及项目的社会文化、制度、历史、政治背景、项目人的观点及优先选择，以及项目过程中相关人员的选择。好的社会分析可以加强经济和社会发展的社会支持。所以，指标体系仅仅是为社会分析提供了一个框架，更重要的还在于灵活地运用这个框架进行社会分析。

　　在以上五个难度或关注点的基础上，我们根据调研的经验提出了“社会影响评价指标体系”。我们认为，虽然实践过程中具体的评价框架和指标有很大的不同，但核心的内容大致包括人口特征和变化、社区组织和制度结构、社区资源、文化及生活生活、社会心理与适应等几个方面，一些特定的社会项目更多地关注贫困、发展和平等问题。这些可以作为中国建立社会影响评价体系的参考。依据对所研究的具体项目的考察，结合国内外的研究成果，我们初步提出在中国进行社会影响评价的五个方面，即人口和迁移、劳动与结业、生活设施与社会服务、文化遗产和居民心理与社会适应性(详见表1)。
　　表1所涵盖的框架是比较综合的概括，更为重要的是将可能的影响分析和社会分析过程具体化，确定对于一个项目来说需要分析的社会因素和指标，并进行合理的评价。由于社会现实本身复杂和多样，即使相同性质的项目在不同的地区也要制定不同的实施策略，以适应不同的社会现实环境。所以，社会影响评价的主要内容和进程需要依据现实情况进行调整。由于项目在实际执行过程中可能会引发许多的矛盾和利益冲突，在设计阶段就应思考如何减少或避免这样的矛盾和问题，如何将带来的负面影响降到最低，同时考虑正面效益的最大化。

　　任何项目都是在一定的社会政治环境中执行的。社会政治环境体现了一个时期的政治意愿和社会氛围。改革开放以来，当代中国的政治和经济环境都发生了巨大变化。同时，过去比较容易实施的工程项目、比较容易搬迁的移民，在今天都变得十分难以运作。过去，在特殊的政治环境背景下，只要是国家项目、体现国家利益的政策，不论移民、搬迁还是其他方面，运作都相对简单，项目地区的人口都会认同项目而积极予以支持。如今，形势已发生了巨大变化，对于公共利益、私人利益以及二者如何调和的观念已经发生根本改变。国家政策与现行法律愈加支持和保护个人合法利益。所以，虽然我们提出了社会影响评价指标体系的基本框架，但绝不意味着这个体系是一成不变的，而是应当依据社会形势的变化对该体系适时作出积极的调整。

　　四、社会影响评价指标体系的案例分析

　　这个框架确定的五个方面基本上概括了中国大陆当前项目实施过程中所面对的主要社会方面。一个项目可能需要对全部五个方面进行分析和评价，或只需要分析其中一个或几个，这取决于具体的项目和项目执行的环境。下面根据本研究中的几个案例对上述社会影响评价指标体系作出分析。

　　(一)人口和迁移。人口和迁移是许多大型工程、建设和开发项目所有面对的首要问题，当它达到一定规模时就要作为一项单独的项目来计划和实施。移民是一项复杂的社会工程，迁移后的移民社区需要进行全面恢复和重建。按照世界银行非自愿移民的标准，移民社区的恢复和重建要实现的最低目标是恢复到以前的生活水平并有所提高；在移民过程中同时要考虑移民能够在社会和经济方面与迁入地融为一体，并保护迁入地的自然和社会环境[7](P18—19)。这两个目标也是中国非自愿移民工作的基本目标。

　　实现非自愿移民的社会目标，需要面对指标体系中所设立的基本内容，即迁移人口的规模和性质、迁移的距离和方式，以及如何恢复和补偿等，在这个过程中同时要考虑公众参与。例如，X水利工程的总移民人数达到20万，其中大约82％为农业人口，18％为非农业人口。按照一般的经验，农业人口首先选择土地安置，如果没有适合的土地就只好选择非农业安置。X水利工程移民项目以农业安置为主要方式，以土地作为基本保障。为了更好地实现社会融合，一般选择就地或者就近安置。异地安置面临着如何融入迁入地社会文化环境，以及如何适应迁入地的生产和生活的问题。X移民项目中分别有36％和18.5％的农业人口采用就近和后靠的方式,45.5％为出县安置。不论是农业安置还是非农业安置，都按照一定的标准予以补偿，并保证补偿兑现。

　　但是，在实际的安置过程中要考虑的内容更为复杂。在土地安置的过程中，土地的数量和质量，迁入地可种植物的种类和数量，如何发展养殖业、工副业，如何重建生活设施；在非土地安置过程中，如何恢复和建立工矿企业，如何进行农转非等，都要依据移民和迁入地的社会经济状况来确定，同时还得考虑移民方案和措施的执行情况。本课题组在X项目的调查中发现了不少问题，最基本的方面是如何融入新的社会环境、如何恢复和提高生活水平，以及移民心理层面的问题等。

　　(二)劳动与就业。相同的项目在不同的地区会带来不同的影响，这就要具体分析项目本身如何执行，分析项目区原有的社会经济状况如何以及如何对项目所带来的改变做出应对。本课题组所研究的N省旅游开发项目，改变了项目区基本资源——土地的分配和使用现状，进而改变了当地的劳动和就业。N省项目占用了两万亩农用土地，直接导致一些家庭失去了全部或部分土地。项目在征地过程中没有进行就业安置，虽然在建设过程中由于矛盾和冲突提出了一些办法，但基本上只是对土地的直接现金补偿。那些失去土地的家庭和个人面临着再就业的难题。然而，N省项目直接提供的就业机会很少，建设过程中所需的劳动力都是外来劳动力，只是在项目后期和部分经营开放之后雇佣了一些项目区的人员。当然，该项目间接提供的就业机会相对多一些，由于旅游项目的开放以及项目周边道路的修建，促进了当地一些行业的发展。

　　项目带来了一定的就业机会和现金流的同时，更为重要的是改变了当地的产业结构，为当地的经济社会发展提供了一个机遇。农用土地的减少改变了农业的比重，而旅游业的发展也带动了其他产业的发展。在项目进入之前，项目区虽以农业为主，但养殖业已有了一定的规模，农业——养殖——加工已经形成了一个链条，而且在运输、小商品销售、饮食和服务方面都有所发展。尽管土地被征用之后，养殖业的发展受到一定的影响，也影响到人们原有的基本收入结构。但项目本身所带来的现金流及交通状况的改善，为人们建立更为广泛的对外经济和社会交流提供了机会。

　　需要注意的是，项目所提供的机会更多地给予了年轻人和一些有能力的家庭或个人。例如，在N项目进入之前，项目区不同家庭的收入结构类似，基本上是农业加养殖业；收入水平在整个周边地区处于中下层，对谁穷谁富人们都有大概一致的看法。项目进人之后则打破了原有的收入结构，不同家庭和个人之间经济上的差异在拉大。一些家庭得到的现金补偿用于投资或发展其他产业，收入在增加；另一些家庭将补偿主要用作储蓄和消费，没有农业收入或农业收入减少之后，所存补偿金逐年减少，将来就可能面临着贫困。如何应对产生新的贫困人口是项目区在未来发展过程中必须面对和解决的新难题。项目对于项目所在地区经济和社会发展的影响是渐进式的、是长远的，而要实现可持续发展，就需要从以上几个基本的方面来分析，同时关注项目相关各类主体如何做出应对，特别要关注和关心贫困群体。

　　(三)生活设施与社会服务。生活设施和社会服务水平决定了人们基本的生活条件，也是项目区发展的基础条件。一些社会项目的基本目标是改善项目区的社会生活设施，这是满足人的基本需要所设定的基本方面，也是可量化测量和评价的方面。本课题组所研究的G庄新城建设项目，就是将原为农村社区的G庄，通过城市化、城市规划和城市建设，建成新型城市社区，进而促进整个区域的城乡一体化发展。新城建设的基本方面是改进生活设施与社会服务，使社区内人口实现现代文明的城市生活。在对G庄的基线调查中发现，大多数调查对象同意通过新城建设带动农村经济发展(83.8％)，也同意进行征地(83.4％)；他们对于新城建设充满期望，70％以上的人认为，他们在新城的收入水平、工作机会、居住条件、基础设施(水、电、气)、交通状况、医疗条件、娱乐设施、子女就学、地方环境、社会保障、邻里关系都会变得更好，85％以上的人赞同道路、医院、电影院、图书馆、体育馆、活动中心等新城基础设施建设。

　　新城建设所提供的基本社会生活设施，与这些设施将来能否真正发挥作用之间还是有一定差异的，这需要该社区生活的人们实现从农村生活向城市生活的重大转变。我们的实际调查发现，G庄的人口在公共空间从事的休闲、娱乐活动比较少，87％以上的人基本上没有去过电影院、歌厅、酒吧、休闲中心，打牌、下棋或其他类似活动也不多(76.6％的人基本没有参加)，经常阅读、参加体育活动的人也不多(分别只有26.2％、18.7％)，而更多的休闲活动是在各自家庭中进行的，如经常看电视和听广播(77.5％)。那么，新城建设之后是否会增加公共空间的活动，我们将继续观察和监测。

　　(四)文化遗产方面。当代中国目前处在高速发展时期，一系列重大工程项目的出台，既增加了国家的实力，又确实给人民生活带来了极大便利。但是，这里遇到的一个突出难题是有的建设项目会损害历史文化遗产，对有着悠久历史的自然景观、自然遗迹、人文景观、历史文化环境带来负面影响。在本课题组所研究的某市Y地区旧城保护与改造项目中，特别突出了历史文化遗产保护的目标。首先是对于物质文化遗产的保护，通过挨家挨户的深入调研，我们对于区域内的建筑逐一评价，确认其历史价值及维护、改造、更新的具体规定和手段。除了物质环境保护，我们也深化了对文化传承的认识，强调对于社会结构的保护，任何人群本身都是文化的载体，如果人群和社会结构都失散了，特殊的非物质文化遗产也就失去了。所以，我们在具体指标的设计上也突出了人群文化、社会结构文化的保护，尽量保持不同阶层居民混居的特色，因为这是历史上城市特有的居住模式，是该地区市井文化的体现。当然，保护文化往往与居民的改善经济条件、改善居住环境的需求相矛盾，为此，我们也引导居民挖掘与住宅、环境的相关历史故事，作为文化旅游的一种产品进行开发，设计专门的路线，结合特定的院落与胡同，讲述特殊的文化故事，从而达到历史文化保护区保护及保护文化又改善经济条件的综合效果。

　　(五)居民心理与社会适应性。在每个项目实施的过程中都不同程度的会遇到居民心理与社会适应的问题，这会直接影响人们对项目的态度和行为——支持还是反对项目，最终会对项目的实施产生重要影响。N省旅游开发项目的实施过程中，在征用土地和土地补偿问题上曾引发了大规模的群体事件。引发事件的一个重要原因是来自不同方面的信息差异，改变了人们对项目以及政府行为的一些认识。当项目区居民从第三方了解到项目建设方提供的补偿金标准是每亩15000元，而政府实际给定的补偿标准是每亩8000元时，人们感觉被欺骗了，进而通过一些非理性的行为发泄不满，如向建设工地丢鸡蛋、西红柿，谩骂，设置一些道路障碍等。由于在事件初起阶段，管理方面没有予以充分重视，后来便发展成为有组织、有计划的大规模群体事件，直至最后重新签订用地协议。实际上，如果在项目推进过程中通过公共参与或其他形式的沟通，居民获得对称性的信息，管理方尊重居民利益，那么，就完全可以避免大规模冲突的出现。

　　时至今日，这个项目由于争议尚未完全解决，冲突双方还处于一种僵持状态，只是部分项目完成并开放了。目前，当地居民的心理已经发生了很大变化，持续在土地补偿金问题上讨价还价，仅仅是为了获得更多的利益。人们对于如何解决争议和纠纷已经不再相信正式的途径，上访活动或通过一些有影响的人士来施加压力的努力还在进行，当然，多数人还是希望通过正式途径来解决。目前的结果是，既造成了土地荒置，又损害了各方的利益。

　　在该项目的建设过程中，项目区居民尽力利用原有的社会关系来组织行动以获得更多地利益和保障。在项目建设期间，村庄中的几次选举，获选者均以土地问题为竞选口号而获得了村民的支持，所以，村委会在整个争议过程中所起到的作用不可忽视。但在争议进入相持阶段之后，村委会的立场也发生了变化。土地赔偿金作为直接收入也引发了村庄内部一些基本关系的改变。家庭内部由于补偿金的分配引发了许多矛盾和冲突——父子、兄弟姐妹之间因分配问题闹到法庭解决，不再沿用过去的方式请第三人来调停解决；不同家庭也因为土地问题冲突不断。在征地之前，土地的使用和分配所遵循的是相对模糊的标准，大的原则是三十年一承包，而在这个期间发生的人口进入和离开，出生和死亡对土地现状的影响只局限在家庭内部或家庭之间土地的调整，这种调整遵守的是潜在的规则。土地征用和补偿的现实打破了这些规则，也引发相应的冲突和矛盾。村庄内部也由于利益问题的凸显而不断地重新组织，这也体现在几次选举过程中不同家庭之间的联合。更为重要的是，由于项目的实施，村民的社会关系网络除了向内重新组织，也在向外发展。由这个案例可以看出，居民的心理与社会适应性是社会影响评估中的突出难题，处理不好，最容易引发社会矛盾和社会冲突。

　　社会影响评价的功能是依据现实的社会情况指出可能存在的问题，以及如何进行监测，如何进行策略性的调整，以及通过分析提出解决问题的思路。所以，它不能解决所有的问题，因为对于一些基本的经济利益、社会利益问题需要在法律、制度上作出规定和调整，并非仅凭社会影响评价就可以解决。本文所提出的社会影响评价方法，其着眼点是协助解决当前问题的一种方法，可以说，开展社会影响评价是十分必要的，但对相关问题的解决，还需要其他很多方面的共同努力。

　　注释：

　　①早期的研究成果有原国家计委投资研究所编制的社会评价方法和指南，如国家计委投资研究所社会评价课题组《投资项目社会评价指南》(经济管理出版社1997年版)，王五英主编《投资项目社会评价方法》(经济管理出版社1993年版)。

　　②1999年，水利部发布《水利建设项目社会评价指南》；同年底，中国民航总局发布《民用机场建设项目评价方法》，明确提出对民用航空项目开展投资项目社会评价的具体要求；2001年，《铁路建设项目社会评价办法》正式发布。

　　【参考文献】

　　[1]The Interorganizational Committee on Guidelines and Principles for Social Impact Assessment, Guidelines and Principles for Social Impact Assessment, May 1994.

　　[2]World Bank, Social anlysis sourcebook: incorporating social dimensions into bank-supported projects, 2003.

　　[3]Frank Vanclay, "Conceptualising social impact", Environment Impact Assessment Review, Vol. 22, 2002, 183-211.

　　[4]Jasper Ingersoll, "Social analysis in AID and the World Bank", see Methods for Social Analysis in Developing Countries, edited by Kurt Finsterbusch, Jasper Ingersoll and Lynn Llewellyn, Westview Press, Boulder and London, 1990,19-31.

　　[5]Michael J. Carley and Eduardo S. Bustelo, Social impact assessment and monitoring: a guide to the literature, Westview Press, Boulder and London, 1984, 45-46.

　　[6]王朝纲.投资项目社会评价理论与方法研究[D].中国矿业大学博士论文，1997.

　　[7]迈克尔·M·赛尼.移民与发展——世界银行政策与经验研究[M].南京：河海大学出版社，1996.^NU1
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李强/史玲玲/叶鹏飞/李卓蒙
2012-7-23 16:13:44　　来源：《河北学刊》(石家庄)2010年1期