目前我国养老保险制度存在的问题.doc

你一定要坚强，即使受过伤，流过泪，也能咬牙走下去。因为，人生，就是你一个人的人生。
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你一定要坚强，即使受过伤，流过泪，也能咬牙走下去。因为，人生，就是你一个人的人生。
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《新疆财经》2002年第5期
我国现行养老保险制度 存在的问题及改革对策
汪美荣 (厦门大学财金系)
内容提要:目前我国养老保险制度存在的问题是:个人账户"空壳化";养老保险基金缺口巨大;养老保险基金 贬值严重.改革对策是:社会统筹与个人账户分开管理;发展私人养老保险基金管理公司管理个人账户;取消 养老保险基金投资范围限制,对其开放资本市场;制定严格的监管体系管理私人养老保险基金公司.
关键词:养老保险金社会统筹个人账户 隐性债务监管
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养老保险制度是世界各国社会保障的重要组成部分. 在30年代世界性经济大危机及二次世界大战以后,为了 重建经济,保证人民的生活稳定,西方各国纷纷建立了社 会保障制度,其中,养老保险制度也形成了比较完善的体 系.我国的养老保险制度是50年代初建立起来的,随着 改革开放和经济发展,促使我国养老保险制度已经历了几 次重整,目前我国实行的是社会统筹与个人账户相结合的 养老保险制度,它属于半基金制.但我国养老保险制度在 运行中存在一些严重的问题,本文试图分析这些问题及其 产生的原因,并提出相应的对策. 一,我国现行养老保险制度存在的问题 1984年我国退休金统筹在全国城镇范围内普遍展开, 1986年劳动合同制工人养老保险实行完全基金制,1995 年提出了社会统筹与个人账户相结合的改革模式,199r7年 国务院明确全国城镇企业职工基本养老保险实行统一方 案,统一了个人缴费比例,统一了个人账户规模,统一了养 老金发放标准.预计到2030年,中国老龄人口比例为
和即将退休人员的养老融资,致使再分配功能挤压储蓄功 能,从而造成资金积累不足,个人账户"空壳化".这种制 度安排导致不缴费的"老人"和部分缴费的"中人"的逆选 择,给原有制度中的"中人"和"新人"带来退出制度的逆向 激励,甚至在社会中产生信任危机(李绍光,2000).我国 保费收缴率的日趋降低即是证明,1992年全国收缴率为 96.3%,而1999年上半年为87.6%(鑫然,2001).所以,再 分配功能与储蓄功能安排在同一个管理体系中是不相容 的,这也给公共管理机构提供了"寻租"及腐败的机会,挤 占挪用养老基金,为贷款提供担保,建设公房,提前发放养 老金等违规现象层出不穷.到1996年,全国养老保险金 被挪用,占用乃至损失的达92亿元,这严重影响了养老保 险基金的收支平衡.到1999年底,全国养老保险个人空 账已超过1000亿元. 2.养老保险基金缺口巨大."隐性债务"问题是养老 保险基金由现收现付制向半基金制或基金制转轨的必然 现象."隐性债务"是指特定时点累积的对政府部门索取 养老金的权利价值减去历年滚存的养老保险基金余额. 在现收现付制下,"老人"和"中人"未形成积累,他们将来 的养老金即构成新旧制度的"转轨成本",即"隐性债务". 世界银行估计,中国到1994年底养老保险金债务大约为5 万亿元人民币,等于名义GDP的6%(cIsA,1998),低于智 利和阿根廷在开始改革养老金体制时的比例80%和 120%.但199r7年中国养老保险金隐性债务规模占当年 GDP的145.4%(宋晓梧,2000).建国以来,我国一直实行 低工资,低消费,高积累的政策,积累资金都转化成了国有 资产,且一部分为非生产性资产,如公共住房,医院等,长 期以来国有企业以及一些集体企业就没有养老保险基金 预筹积累.也就是说,中国的高积累中包括职工的养老金
21.9%,2050年为26.1%(删B锄k,199r7).为防范人口
老龄化高峰时的养老金支付危机及实现从现收现付制向
完全积累的养老金制度平稳过渡,我国现行的养老保险基 金制度实行半基金制,而改革前的中国养老保险制度实行 的是现收现付的财务机制.但半基金制即统账结合制度 在我国运行中出现了一些严重的问题. 1.个人账户"空壳化".社会统筹基金的基本功能是 进行收入再分配,而个人账户基金的基本功能是储蓄.从 社会统筹与个人账户相结合在实际运行中的结果来看,由 于体制转轨期间,既要为退休人员支付养老金缴费,又要 为个人账户缴费,存在着"双重负担",其结果是要么企业 缴费率大幅度上升,要么用个人账户的资金为已退休人员
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权益.此外,我国还存在严重的养老金拖欠问题,有关统 计结果表明,至1998年5月底,全国共拖欠养老金87亿元 人民币,涉及离退休人员283万余人. 3.投资管理效率低下,养老基金贬值严重.社会统 筹基金的基本功能是进行收入再分配,因而其方式是现收 现付制,其投资的首要原则是流动性,即满足支付需要. 而个人账户基金的基本功能是储蓄,因而筹资方式是完全 基金制,在个人账户到期前基金应通过积累不断扩大规 模,其管理的重点是保证较高的投资收益率,抵御通货膨 胀风险,实现保值增值.我国养老保险制度改革的基本原 则曾规定社会保险管理机构行政管理职能与基金收缴营 运职能相分离,但实际运行中交叉管理.两种资金统一管 理的结果是忽视了个人账户资金保值增值的要求,从而造 成养老保险基金贬值.同时,公共管理机构由于缺乏激励 约束机制,在现收现付制下管理养老金,执行简单的收付 结算职能已勉为其难,弊端诸多,更不用说管理统账结合 下的养老基金执行投资职能了.另一方面,目前中国的养 老保险基金只允许投资于国债和存款,在我国连续8次降 低存款利率的情况下,盈利空间有限,这使得养老保险基 金投资收益率远低于资本市场回报率,且只限于投资国债 与存款,难以抵御通货膨胀风险,资本易遭受侵蚀.在银 行仍为国有情况下,国家限制投资范围即等于限定投资收 益,为国有银行获取巨额的廉价资金铺平了道路,这其实 是对养老保险基金的一种隐性税收.总之,养老基金投资 国债和存款并不能达到保值增值目的. 二,我国养老保险制度的改革对策 1.社会统筹与个人账户资金分开管理.由前面的分 析可知,个人账户的储蓄性质需要实行市场化经营,由私 营养老保险基金公司管理,其管理绩效已被许多国家证明 优于公共管理机制.而社会统筹部分可继续由公共管理 机构运营,即实行"老人","中人"的养老金与"新人"的养 老金彻底脱钩."老人","中人"的养老金负担问题应由政 府来解决,不能因为政府没有社会保障预算而取消该负 担.在目前的统账结合模式中,政府并未承担任何转轨成 本,而新旧制度转轨成本理应也只能由政府来负担,特别 在中国的国情中,"老人","中人"的贡献都体现在庞大的 国有资产上.现时段老人的福利可能会遭受一些损失,但 中青年以及更后面的子孙不会遭受福利损失.我国虽名 为半基金制,但实为现收现付制.一个完全的基金制的养 老金计划无论是对代际的再分配还是对代内来说,都不具 备再分配的功能.但一个现收现付制的养老金制度则不 管是对代际还是对代内来说都具有再分配的功能,它始终 不会是再分配中性的.我国的统账结合模式就体现了收 入再分配的非中性特征,使"新人"承担了几乎全部转轨成 本,损害了"新人"的福利.在目前我国个人账户"空壳化" 严重的情况下,应采取果断措施防止这种情况的继续恶 化.实行个人账户与社会统筹相分离,由社会统筹分担一
部分隐性债务,而政府负担一部分,则转轨成本的分摊不 会拖延好几代,最终可平稳过渡到完全基金制.智利隐性 债务偿还安排估科鼍要30多年时间完成,我国也应确定一 个期限.政府负担部分的资金来源可通过发行特别国债, 国有资产变现,收取土地地租等,也可利用可能实施的"国 有股减持"的好时机填充养老保险债务.而且分开管理可 提高经营效率,减少腐败,促进经济增长.这就需鼓励发 展私人养老保险基金公司,给予其合法地位经营个人账
户.
总之,分开管理社会统筹与个人账户能分离统账结合 模式的再分配功能与储蓄功能,解决两者之间的冲突,又 有利于提高社会统筹与个人账户的营运效率,且为最终过 渡到完全基金制扫清障碍. 2.允许设立私营养老保险基金公司,对其放开资本市 场,使养老保险基金实现多元化投资.欧美及东欧国家的 养老保险制度改革表明,由私人经营养老保险基金能达到 理想效果,这也是完全基金制下资本的保值增值所要求 的.作为一项长期资金计划,养老保险基金管理需达到财 务收支平衡,这需要良好的管理技术及投资技术,而私人 养老保险基金公司在利益的驱动下,用激励去管理好养老 保险基金.当然,资金保值增值需要一定的市场条件,如 较发达的资本市场,众多的金融工具及健全的法律法规 等.但私人养老保险基金公司的发展与资本市场的发展 是互动的,在我国目前需要稳定市场机构投资者的情况 下,私人养老保险基金公司作为长期投资者能促进资本市 场的发展,改进资本市场运行机制,改善资本市场结构. 因此,需要对私人养老保险公司放开资本市场,这既能满 足养老保险基金的保值增值需求,又能活跃资本市场.只 投资国债与存款已使养老保险基金收益率低下,这只是使 国家无偿获得一部分隐性税收.名义上国债与存款投资 能保证养老保险基金的安全性,但实际上受通货膨胀影 响,养老保险基金实际安全性低下.由于我国银行存款利 率长期略低于当年通货膨胀率,且银行存款以单利计息, 通货膨胀以复利计算,加速了通货膨胀对养老保险基金的 贬值影响,削弱了养老保险基金的保值增值能力.实行多 样化投资使养老保险基金保值增值,还可减轻社会保障的 负担.美国的一项研究表明,与资本市场回报相比,过低 的社会保障回报,使得目前一对中等收入的夫妇在他们的
一生中实际损失了大约100万美元(Fe咖等人,1995).
引起的.让私人经营养老保险基金还可增强公众责任感,
而我国养老保险基金贬值的部分其重要的原因就是投资 收益率过低,这又是由于管理效率低下,投资范围受限制 行使外部监督职能,个人拥有自己的养老金账户会调动他 们的积极性,参与管理自己的养老金. 3.对私人养老保险基金公司进行事前,事中,事后监 管.养老保险基金的运营关系到一国的经济发展,更关系 到一国的政治稳定.因此,在养老基金公司投资管理过程
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中,在注重流动性,收益性的情况下更应注意安全性.正 因为养老保险基金公司地位特殊,对其监督管理也就要格 外谨慎,形成一套有效的进入退出的约束机制是必须的. 政府应对养老保险基金公司进行事前,事中,事后的严格 监管.一般各国都是通过规定养老保险基金公司的投资 范围,风险种类,投资上限限制,保证最低收益,最低资本 要求,收益波动准备金和现金准备金,以及政府财政承诺 承担最后风险等对养老保险基金公司进行全程监管. (1)投资范围:养老金可投资于政府债券,公司债券, 股票,存款,生产性投资基金,可进行抵押贷款,投资不动 产等.下面是智利养老保险基金的投资组合结构.
表1 智利养老保险基金的投资组合结构
表2 国
家
最低资本(美元)
资料来源:QIleis一,1998,转自<养老金体制》,经济科学出版 社,2000.
(6)收益波动准备金和现金准备金:养老保险基金公 司的投资收益率在低于最低收益标准时,可用收益波动准 备金和现金准备金予以弥补.若收益波动准备金和现金 准备金不足以使养老保险基金收益率达到最低收益率,可 令养老保险基金公司破产退出市场. (7)政府财政承诺承担最后风险:当养老保险基金管 理公司经营失败破产时,政府承诺担保投保者的100%最 低养老金的部分,对于高于最低养老的部分则担保75%, 使投保者也承担部分风险,激励其对养老保险基金管理公 司进行监督.
三,结语
年份政府债券熊抵押债券股票银行存款
资料来源:<国外社会保障与财政管理》,中国财经经济出版 社.1999.
(2)风险分类:对资本市场债券及股票进行风险评级, 规定只有某一级别以上的债券及股票养老保险基金公司 才可进行投资. (3)投资上限限制:即对某一投资工具规定最高投资 比例或对某一类型工具规定最高投资上限等. (4)保证最低收益:法定最低投资回报率是一个随机 的投资回报率,其计算公式为: A>MiII[B_2%,(1/2)B] 其中,A表示某个养老基金过去12个月的平均实际 回报率,B表示所有养老基金过去12个月的平均实际回 报率.智利规定养老基金管理公司的投资收益率不得低 于过去12个月全部养老金平均实际收益率2个百分
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你一定要坚强，即使受过伤，流过泪，也能咬牙走下去。因为，人生，就是你一个人的人生。
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命运如同手中的掌纹，无论多曲折，终掌握在自己手中
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