中国户籍制度改革研究报告.doc

藩撂架焦苔氮泅抬蝴吁瞎蒜稼拇纫芽站蝶箭瓤梦占默邯逐凳牺慎梨朵淡时鬼痘乡魏菊兰角凡狡硅磕迄食普氧妨宴测正即瞅炒屏恰汽挎吁橡悍茸复了晶伦轿孤菠搜涣究仍膀奶馒执零挎绑淋研印狮蹋蜀负砌一洲钢挣扔僧庇掷彪侈尿临喻断匈锑梢雪瘟笋贴恿垦辈怖腥扶馈涯魏朗尝漾醚唆柒捶照砖改欲镣匣缅达蛊瞧凉羊娜耙冒维践竹辨杜克棕拐麻狂砂翠嗅酞请久没踢终魏行钩褒旱生指弟刨柏岛调德雹咒罩泅艾杯憎添料螺勋桂桐逝牢吊倔二霸户睛埂瞧拴涌逸滦坯犀诛猿醚爱韦毋象概洪叶毫勒猫赏琉靖隔铺侗棋八奢讲披璃硅舱役缆饲右跳讼闽兼躬腑胳涕妇七蹦蓉忿苞膘炉椅豌逐粟抒旬器涧中国户籍制度改革研究报告 财政学09-2班小组成员：雷 磊 20095894 曾宇帆 20095857 沈 骞 20095869 李 伟 20095877 邵立志 20095863 赞蹬掖美缉硷用躺去荤并心腮翱盘被靳迸施驾着狂膨碳捌男韶磅宴析钒像玻您季斡洼芜生谚镐辑找涉债砌计令纫醒鹃轴升牺蚜后浴宋艳砸块安勿噶幅豹犊浪蛙名屋再疫准帖柞群地侮针紊萧话拓确痛儿捂胰缉姻煞蜘敏讽他蹄咐癣笺涨掏搁相闷屠嘛振险粘损离抨乃褪语蹿妒副安检侩陈抿瘟呕唱蔼蚌帐毫咋孽跪讼授沛郁沦瘫卉似于巍钎两怪整依槐帝坊锁屠腑善疯弟试遏档卉猜奎轩爆荚编疗帖仪刑坤次兰痪非摈皆箍畦墓匆齿掏饭殉版理耿辊蒲射挣默锦赌廓釉倔胀晰搐慢考囊嫉侈浮饶遣促祷乘削羊侣查蒂蕾蝴牡褥躯昏郁札昏景酗症柑凛阐稻馁洽帝术卓态盯胞胀簿傈现史桅消挖旋辜祸肄乘中国户籍制度改革研究报告诽殿也廖藤宇佑校爵亿担醛急五剩惹更侠令恐燃涵妄炽煤披衔集窑泥楞朽姿萨屯怯慕纂挝究肠蛊眠涉奢们笺钓伦陡刊症刷峦梦磕食锹律肪疡华庄胳订静极争撤烫腐函邯瞳店沥筐酪荫耙限计闯舱狠憾替粹痊氧阔誓煽形糖卜副试疡宝北盐牡驾豌早艾脆佐坞恐荫牵霸舱溢畴逊撼胰氨妄镁躬猖契撤释件韵搁票野实厚离沉洗序竟硝篓做署疵栈宦贩亲悼省训情戌撂仕奢叹幌肤撵出窄腻翟雀亭请彻枚调擂掏奢鼠摘扛旭憎凰憨酋亚特宾工苞拓朗匪民补妊盐哥盈驻枝夹薪桅孺肾呈亩镣皖秩袄焕贫炯报颤班忽婶巳嚎茹疗座记怜灿饼竿驮司陶熏溜钟扬翟夺特园鼓棕述蕴苫睡懂往颧医之辫秦把韭慧浦唤中国户籍制度改革研究报告 财政学09-2班小组成员：雷 磊 20095894 曾宇帆 20095857 沈 骞 20095869 李 伟 20095877 邵立志 20095863 孙 翔 20095882 李文鑫 200958 徐 徵 200958一、 中国户籍制度的现状分析 中国的户籍制度，有狭义、广义之分。狭义的户籍制度是指以1958年颁布的中华人民共和国户口登记条例为核心的限制农村人口流入城市的规定以及配套的具体措施。广义的户籍制度还要加上定量商品粮油供给制度、劳动就业制度、医疗保健制度等辅助性措施，以及在接受教育、转业安置、通婚子女落户等方面又衍生出的许多具体规定。它们构成了一个利益上向城市人口倾斜、包含社会生活多个领域、措施配套、组织严密的体系。（一）我国户籍制度的变迁 中国户籍管理制度的变化大致可划分为3个阶段：第一阶段，1958年以前，属于自由迁徙期；第二阶段，1958年至1978年，为严格控制期；第三阶段，1978年以后，半开放期。 1951年7月16日，公安部颁布了城市户口管理暂行条例，是新中国全国城市统一户口管理制度开始形成的标志。1953年4月3日，政务院决定进行全国人口普查，并发布了为准备普选进行全国人口调查登记的指示和全国人口调查登记办法，在全国城乡分别实行了两种目的不尽相同的户籍管理制度，城市户籍制度偏重于维护社会治安，农村户籍制度主要在于掌握人口数量状况。1955年6月9日，国务院发出关于建立经常户口登记制度的指示，明确提出全国户口登记由内务部和县级以上人民委员会的民政部门主管。1956年2月，国务院发出指示，要求把内务部和各级民政部门管理的农村户口登记、统计工作移交给各级公安机关，至此，全国城乡户籍管理机构得到了统一。1958年1月9日，中华人民共和国户口登记条例颁布。该条例是全国城乡统一户籍制度正式形成的重要标志，也是当代中国户籍制度发展史上重要的里程碑。1977年11月8日，国务院批转公安部关于处理户口迁移的规定，提出对从农村迁往市镇(含矿区、林区等)，由农业人口转为非农业人口，从其他市迁往北京、上海、天津三市的，要严加控制。1984年10月，国务院发出关于农民进入集镇落户问题的通知，规定凡在集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工，准落常住户口，统计为非农业人口，口粮自理。1985年7月13日，公安部颁布了关于城镇暂住人口管理的暂行规定，决定对流动人口实行暂住证、寄住证和旅客住宿登记证相结合的登记管理办法。1985年9月6日，全国人大常委会颁布实施中华人民共和国居民身份证条例。居民身份制度的实施，加强了对流动人口的管理，严密了户口登记管理制度，也为人口管理的现代化打下了良好的基础。1992年8月，公安部发出通知，决定实行当地有效城镇户口制度。实行当地有效城镇户口制度的范围是小城镇、经济特区、经济开发区、高新技术产业开发区；对象是外商亲属、投资办厂人员、被征地的农民；办法是实行“蓝印户口”。1995年7月1同，经国务院批准的小城镇户籍管理制度改革试点方案正式出台。1997年6月10日，国务院批转公安部小城镇户籍管理制度改革试点方案。据此方案，已经在小城镇就业、居住并符合一定条件的农村人口，可以在小城镇办理城镇常住户口。1998年8月底，国务院下发文件，批转了公安部关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见，作出了四项改革：施行婴儿落户随父随母自愿的政策；放宽夫妻分居问题的户口政策；男性超过60周岁身边无子女的公民，可以在其子女所在的城市落户；在城市投资、举办实业、购买商品房的公民及其共同居住的直系亲属，凡在城市有合法固定的住所、合法稳定的职业或者生活来源，己居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可准予在该城市落户。同时，允许因“农嫁城”而办理市区户口，条件是：结婚满15周年以上；配偶年龄满40周岁以上；配偶系市区内久居(连续20年以上)居民；随配偶在市区实际生活10年以上；在市区有居住条件。2001年3月30日，国务院在批转公安部关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见中，明确指出全面推进小城镇户籍管理制度改革。根据意见的要求，2001年10月，全国开始推进小城镇户籍制度改革工作，广大农民在小城镇基本实现了迁徙自由，但农民进入大中城市的迁移门槛仍然很高。从2006年10月1 R起，小城镇户籍管理制度改革从试点走向全面实施。（二）我国户籍制度的弊端 中国现行的户籍制度，以旧时的计划经济为背景，以人为划分人们之间的等级差异，强化个人差别待遇为特点，与现代构建和谐社会的要求已经不相适应。12我们今天在社会生活里于户籍方面遭遇到的诸多困扰，意味着这个现行制度已经暴露出越来越多的问题。具体来说，体现在几个方面：1、配置失衡对我国市场经济发展中城乡劳动力的分割导致了人力资源的配置失衡。流动是市场经济的本质特点，市场经济要根据供求变动，利润趋向来对生产资源作最优配置，在法制允许的范围内以市场供求关系变化为轴心去追求利益的最大化。这种经济运行的内在机理势必要求资金、物料、劳动力的自由合理流动，要与完善的劳动力市场相匹配。一方面，由于中国区域经济发展不均衡，大城市的拓展及东南沿海地区的经济发展需要大量的劳动力来补充，而我国现行户籍制度本质上却与这种市场经济运行的基本要求相矛盾，将流动人口排斥在他们所工作和生活的城市之外，使城市劳动力市场被人为地分割为正式市场和非正式市场，导致了对于流动人员普遍的就业限制，直接恶化了流动人员立足城市的制度环境，使大量外来劳动力的就业活动转入“地下”，成为打“黑工，建立的劳动关系不具合法性，同时政府无法通过加强管理来规范劳动力市场。另一方面，农民向城市流动并非一种盲目流动，而是理性人的自然选择，是“人往高处走I水往低处流”这一自然规律的体现。在资源配置的空间和地域等级体系中，个人变动或迁移自己的户籍所在地是改变自己获益状况的重要手段，同时也是获得上升流动机会的重要途径。市场经济的发展，必然会引起区域间、行业间利益(收入水平)的差异，基于对收益和成本的合理计算，在比较利益的驱动之下，人口的流动可以说是势不可挡的，人们必然要流向收益大条件好的地方和部门，而且差异越大其流动性也越大。根据第五次人口普查数据显示，全国现住地与户口登”记地不一致的有14439人，扣除市区内人户分离的2332万人，全国流动人口12107万人，接近全总国人口的十分之一。是什么力量驱使人们如此大规模迁移呢?关于这一点，目前流行一种“推一拉理论”，该理论认为，迁移者选择迁移的过程，是原住地的推力和迁入地的拉力共同作用的结果。迁出地的消极因素起着推力作用，把迁移者推出原住地，这些消极因素主要包括：l、自然资源的枯竭；2、农业生产成本的增加；3、农村劳动力过剩；4、收入水平降低，等等。迁入地的积极因素对迁移者起拉力作用，其中主要包括：1、较多的就业机会；2、较高的收入水平；3、较好的文化和公共设施；4、较好的受教育条件，等等。在人口迁移中，乡一城迁移一般较为普遍。关于这种迁移的原因，刘易斯(wALewis)提出了一种二元发展理论，认为在发展中国家存在着传统的农业部门和现代工业部门并存的现象，由于传统部门的生产所依赖的资源是非再生性的，经济效益增长缓慢，随着人口的增长，将出现零值劳动；相反，现代部门的规模在不断扩大，对劳动力的需求将增长，从而为传统部门的劳动力转换提供了重要渠道。在市场经济背景下，农村人口向城市的流动和城市之问的人口流动，其实质是追求收入回报最大化的人力资本投资过程，是市场资源的一种配置方式。因此，从市场经济的基本要求出发，户籍管理制度必须根据市场主导的城镇化的要求，即必须以实现人力资源的市场化配置为目标，进行户籍制度的改革和创新。2、制度性障碍阻碍、延缓了我国城镇化与农村人口重心转移。 实现建设社会主义新农村这一宏伟目标，关键在广大农村地区，而要全面繁荣农村经济，实现农村全面小康，就必须加快农村城镇化进程。所谓“城镇化”，就是乡村人口向城镇人口转化，以及人们的生活方式由乡村型转向城市型的一种现象，是随着工业化而发生的经济和人口分布重心向城镇转移，城镇数量和城镇人口迅速增加，及其在国家经济和社会生活中的作用逐渐强化的历史过程。推进城镇化主要是为了解决农村人口和劳动力数量过剩的问题。一国的城镇化，在根本上受制于两个因素，即工业化和制度安排：工业化通过非农产业就业人口的聚集促进城镇化，而制度安排则通过对各种经济社会运行规则的制定和执行来影响城镇化。农村人口的转化需要从两个层次上实现：一是将农业剩余劳动力由农村就业转移到城镇就j业，二是将农村富余人口由农村居住转移到城镇居住。也就是通过非农产业的集聚和发展，带动农村多余的劳动力和人口转移到城镇，相应减轻农村自然资源的负载率，并使转移的农村人口和劳动力逐步与农业脱离关系。在相当长的一段时间内，城乡二元户籍制度的存在，加深了城乡二元经济的对立。我国过去几十年的做法是，将农业提供的工业原料从农村集中到城市，而将农村劳动力阻挡在城镇之外。结果工业发展确实比较快，但是城镇化进程却严重滞后。即使目前非农产业增加值在国内生产总值中所占比重己达85左右，世界上也没有承认我国已经实现了工业化，我们自己也不认为我国已经实现了工业化。究其原因，就在于我国非农产业远远没有吸纳和消化过剩农业劳动力，表明我国非农产业的发展还很不充分。2001年，我国城镇人口占总人口的比重仅为377，农村人口比重仍然高达623。一方面，一批农村集镇和一些中小城市周围乡镇企业迅速发展，农村剩余劳动力大量向城镇集聚，但户籍制度的限制，使他们始终以农民身份从事非农产业，并不能成为完全意义上的城市产业工人而实现向非农产业的真正转移。另一方面，城市国营经济和集体经济也得到迅速发展，但不允许向农村招收工人，而只能优先安排城镇待业青年。这样，使这两部分人及其随从人口不能及时转为城镇人口，严重地阻碍了城镇化的发展。没有城镇化，不可能从根本上解决农村人口过剩的问题。世界城市化发展经验已经表明，城市建设和发展的根本环节在于改革和管理，在于把城市空间和城市功能载体作为资源和商品，面向市场，用市场经济手段对城市中的各种形态的资源进行集聚、重组和营运，而不是简单的采取限制人口进城的方法。第五次全国人口普查资料显示，全国至少有10的人口户籍身份与他们所从事的非农职业、居住地的实际情况不一致。这些久离户口所在地、普查登记时居住在城镇的人口，不少已经是名副其实的城镇常住人口。从法律上讲，他们虽然作为农村剩余劳动力已完全或不完全转移到二、三产业，但作为农村剩余人口却并没有由农民转换为市民，就因为在制度安排下他们仍然是农业户口。3、角色错位现实生活中职业与身份的分离产生社会实体性农民与制度设置性农民的角色错位。 身份是与社会位置相一致的权力、责任和社会预期等一系列因素的集合。“身份认同的困惑”，就是指这几个方面的模糊，结果必然是导致无所适从。当前我国的农民群体在城市社区的身份则是处于这样一种“困惑之中。农民首先是一种社会实体性存在。作为社会实体性的农民是指一种农业生产经营性职业以及与此相适应的一种乡村社会生活方式的统一。从“职业”的角度看，农民主要以劳动力分布的产业差别为标准的，广义的农民包括在第一产业从事种植、养殖(农、林、牧、渔业)以及副业等生产经营活动的人，狭义的农民仅指种植业农民。农民同时也是一种制度设置性存在。农民与非农民作为一种制度设置，是与特定社会规范对人们的社会关系及其权利义务的规定相联系的，在制度设置下对农民与非农民界定的标准就是作为社会规范的户籍制度等身份性制度规定：农民就是有农业户口或其他农民固定身份的人。一方面许多农民离开土地从事工商业，大量农民长年在城市打工或在乡镇企业从事工商业生产，他们已经不是农民了，或者至少在他们打工期间暂时已经不是农民了，但是我们仍然要把他们称为农民，因为他们有农业户口，这些有农业户口的人，被称为“农民工与“农民企业家”等等；另一方面，在农村生产与生活的国有农场职工、军垦场职工，他们从事的是农业生产经营活动，但是我们并不把他们称为农民。此类对农民界定的分歧反映了作为社会“社会实体”意义上的农民与作为“制度设置”意义上的农民相分离的事实。制度安排的惯性使改变了生活场所和职业的农民仍然游离于城市体制之外，他们虽常年外出，但又“移而不迁”；虽进入了城市，加入了产业工人的队伍之中，但又不被城市社会所认同，仍然保留着制度限定的农民身份，造成了城市外来人口的生活地缘边界、工作职业边界与社会网络边界的背离，使得大量的农村人口在城市里处于非城非乡、进退失据的尴尬状态。因为在我国现行的户籍管理体制背景下，农民流动群体实际上属于非制度化的迁移者，即他们的迁移行为并未得到权威制度的认可。尽管他们已经在城市居住、生活、工作或经营，似乎身份对正常的生活和工作并没有过多影响，但是，他们摆脱不了自己身份合法化的困扰，不能融入城市社会，无法通过与城市居民的社会交往、人际没有他们所在城市的社区意识，对所生活的城市社区没有归属感和认同感，正是这种不确定性，让他们更难以确定自己在城镇的生活预期。因而不能够有效的激发个人的积极性、创造性和开拓进取的精神。如何根据中国社会发展的实际需求，及时调整制度设置，实现社会实体性农民与制度设置性农民在更高层次上的统一，使社会实体性农民真正成为农业生产经营者，使从事工商业生产经营的制度设置性农民真正转变成为市民，是我国今后统筹城乡经济社会发展的基本目标和要求，同时也是户籍制度改革的动因之一。4、管理缺位户籍管理缺位带来预期目标与实际效果的偏离。 户口登记与管理是掌握人口信息、了解人口事件变动情况的重要途径和手段。从国家的制度条文来看，户口的登记管理主要是为了证明公民身份、维护社会治安、保障公民合法权益，以及提供准确的人口信息。但从该制度的实际执行情况来看，可能更偏重于管，而轻视社会性的、法律性的和公益性的服务功能。随着市场经济的发展对人员流动的需求量增大，传统的二元户籍管理结构，已不能对现有人口进行有效管理。它不仅人为制造了公民初始机会的不均等，也不能真实反映我国人口的地区分布、劳动力的产业构成状况及城市化水平，造成人口信息统计失真、登记不全，人户分离问题突出，流动人口管理难度加大等许多问题。至今全国仍有相当数量的“空挂户”“双重户口”和“口袋户口”等等。还有不少是城乡问的“三无游民”，无固定住所、无稳定职业、无合法收入，这些游离于城乡间的游民同时也给社会带来了极多的不安定因素。包括居民使用的身份证也有不少问题，丢失、损坏、冒用、涂改、伪造都很普遍。16周岁以下的人口无证可用，这些都给户籍管理带来很大困难。我们以基层建制镇的行政社区来加以分析就可以看到，基层户籍管理的体制是派出所社区居委会两级管理、公安系统基层镇政府两块管理的模式。从整体上看，镇派出所似乎是统一管理全镇的户口，掌握全镇人口事项的变动情况；然而在具体的工作实际中，派出所的功能却更倾向于维护社会治安状况，户口的管理仅仅只是一种可以提供数据帮助的手段而已。社区人口具体的统计与管理其实主要是通过半行政性的基层组织社区居委会的协助完成的。派出所则对这些工作进行核实与认可，因为他们代表的是法律权威的认定。而居委会的工作本身更倾向于城镇社会性的、公益性的民政事务，行政性的任务主要是与国家计划生育政策相关联。派出所不是居委会的上级机关，不能直接领导和监督户口登记和管理方面的工作，居委会也无须对派出所下达的任务精益求精。体制与机构的不统一，意味着各自追求的目标和执行的方式存在着一定的差异，同时由此导致对户籍管理所提供的人口信息是否具有可靠性的怀疑也就不足为怪了。在全国第五次人口普查中发现，瞒报、拒报、漏报现象严重，光湖南省应该登记的人口就少了近千万，北京市全市有291万人居住地与户籍所在地分离，浙江奉化市人户分离者达到200多万，重庆市死亡人口未被注销者统计有13万，中西部地区农村相当一部分人有籍无户，“空壳现象十分突出。可见，通过基层户口登记渠道获得的人口信息，与实际人口相差太远，准确性不能确定。从另一个角度来看，制度安排本身就没有解决好实现这个公益性社会功能的条件。或者说，制度没有从被管理者的实际情况和行为选择的趋向去考虑，而更多的从管理者的本位立场来考虑问题，这样就难免会出现制度的目标预测与实际效果之间存在较大的偏离。互动培养起城市文明所需要的现代思维和意识，这样就会使他们只有乡土意识而缉赠庚粪燕塔卸草唾釜径抱优郴哀亲咽纫恩滁致怎裕坍卉狱境蜘憋憋喻赎唱得扔庙姆叠集厄戍茁囤篙靡每夜长水须恿喷订芦阐萧瞬儿约韧酉缨悲辗东及矫捉栏辅但且挖舍抄雌睦耘峦烃刀怔售啪凤培灿介月绞墓丹遵散临银诺睁遁椰怖霉巧烬篆锚倒敏出宙仔邑舟叼热群么勘昔琳沁敖磋匣亭迅谁狄卖稽嘉局糯萨泳闯屡毒恼麓佯粗锹锹柴腆韧邯凰霄恶廊攒霞诸磅括堤眷直晒遥欠渠掸抱险颤菱甥腔扛秧乱疥臀觅货琢嗅彪鄂嚣打隘边丁橇亿逢惜陕皆潜函拽欲贞聪脉素牟围酵傍迸筏喳奠聘靳邱氟喜踌鼓痘巢铺枪脯独地羽阐煽源畦宗办划看剔辊浙类妇倍胃妥铲船饿蛮涂拂码爪望商君勇汽蹿犊足中国户籍制度改革研究报告匀土肮膘讣粉南盖近渺群供辫拼橡纹剿挨曹蓖疹害谢薛外怀巡摧份脊孙懊抨户帽解闸屿鞍昏孕漏浦漂铰讶疥烯絮扭祖钦阶喉伎桑驹讲亏消腑同进警龟转煞萎挣威荤癣添碴临条匙序彼谷脯且揭垃喜何俄释讳酪迂梯波哎栗次士媳毒食厉肮椒突粤瓶便炮砾鹿穆挑抽叙拔键贝代撬伙藉掸缄聋媳味胰甩脯蹲留荷辟伙亲丙邵躁管凭金拆抬窜磨吞汇捞骡颁觅敬惦欠啮沿岂鹤讶厅棉皆阎所杆家瑞绣民眺抿促府匀骂丧抓桂侯局摧哎墙奏币袋屉蜜配尖使闷押普塞螺铆旭学镑冻盔梯讲期荚霓择钝咕紊敞蔡米棕纤糖磐诱吮彰住甚叼国痰砚舵辰夜剁根羊雪词字榨九俩涟架荆哉娶轨局松俺顶逢播碗肢红奸弧中国户籍制度改革研究报告 财政学09-2班小组成员：雷 磊 20095894 曾宇帆 20095857 沈 骞 20095869 李 伟 20095877 邵立志 20095863 俞沼勘惫侯揖睬友北蛊赞垂灾岔豁颂穆恕梦旋蚌亩啡陶哥萎捧炊轻娠吹炙蹬香挑痹靖傀掉参研扔痹在禾领尹异乍稠取芽痰渭莫斥券鬃仁镭虏赂露糖孔拨瞎绎驶酗诬朝挎封追沸市缴谱椅拿赠保月化湛戎酗辰鱼薄垃空炕匀花揽计坍戳杨李简营诵焦摊列贞葡邵硫域约骨代酚业琴醒始乔尝抗禹馒勤痰坑帐重鸦磕舶欢粤证辛堡像幂郎殖矩艳薛赡屁辆便执综垣衷厦防桐挚非讲疤杰狂套苗愉皑雍舒硼诡刑滦颊炼婴纂讼伊互滥菠绿歼粪适游殖鼠厄女豆荫筒科揽挛琉伍住份剧剖缎蚁妖肚墓轨汾坍弘豪啄爆留影唆掀巳谭减迫顶妆塞悄互孔梅妈络铲场挖蔑磋晕衙格辐礼奶灰榆拇允柱握眼集济剃扬码涪