土壤污染防治法律制度体系的构建.doc

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摘要:土壤污染已成为困扰人类的一个社会危机，对其加以规制成为各国重要的政策议题。在导致土壤污染的诸多因素中，杀虫剂显然扮演着不可忽视的角色。在规制杀虫剂的各国法规中，美国杀虫剂规制较为典型，其创设的具体制度和权益平衡手段等成为各国借鉴的有益素材。我国现行杀虫剂规制法律法规存在诸多不足，只有对其加以变革才能保护人类健康和环境生态，美国杀虫剂规制经验可以为我国的杀虫剂规制体系的重构提供有益的借鉴。一、问题与路径（一）土壤污染危机土壤污染是指由于具有生理毒性的物质或过量的植物营养元素进入土壤而导致土壤性质恶化和植物生理功能失调由此对人类健康构成影响的现象。土壤处于陆地生态系统中的无机界和生物界的中心，不仅在本系统内进行着能量和物质的循环，而且与水域、大气和生物之间也不断进行物质交换，一旦发生污染，三者之间就会有污染物质的相互传递。作物从土壤中吸收和积累的污染物常通过食物链传递而影响人体健康。造成土壤污染的物质一般包括化学污染物、物理污染物、生物污染物和放射性污染物四大类污染物质，这些污染物质进入土壤的方式有：1，污水灌溉，用未经处理或未达到排放标准的工业污水灌溉农田是污染物进入土壤的主要途径，其后果是在灌溉渠系两侧形成污染带；2，酸雨和降尘，工业排放的SO2、NO等有害气体在大气中发生反应而形成酸雨，以自然降水形式进入土壤，引起土壤酸化。冶金工业烟囱排放的金属氧化物粉尘，则在重力作用下以降尘形式进入土壤，形成以排污工厂为中心、半径为2至3公里范围的点状污染；3，汽车排气，汽油中添加的防爆剂四乙基铅随废气排出污染土壤，行车频率高的公路两侧常形成明显的铅污染带；4，向土壤倾倒固体废弃物，堆积场所土壤直接受到污染，自然条件下的二次扩散会形成更大范围的污染；5，过量施用杀虫剂、化肥。专家指出，土壤是各种污染物最终的“宿营地”，世界上的污染物最终滞留在土壤内。土壤中的污染物质会向水体中迁移或流失；附着其上的重金属能够进入大气，并通过大气环流在全球范围内进行传播。土壤中的有害物质不仅通过食物和水体影响人体健康，重金属元素还会附着在土壤颗粒上，通过呼吸进入人体。可以说随着环境危机的出现，土壤污染成为无法避免的现象，其成为影响世界各国土壤可持续使用的社会危机，引起国际组织和各个国家的关注，比如为此欧盟正在大力推行土壤的可持续发展方案。在我国，土壤污染特别是农业土壤污染问题越来越突出。据统计，目前全国受污染的耕地约有1.5亿亩，占耕地总面积的110以上，其中多数集中在经济较发达的地区。土壤污染对生态安全构成威胁。土壤污染直接影响土壤生态系统的结构和功能，造成有害物质在农作物中积累。据估算，全国每年因土壤中的重金属污染，仅粮食一项就达1200万吨，造成的直接经济损失超过200亿元。如果再加上其它受污染农作物造成的损失，那数字一定更加惊人。而更严重的问题是，土壤污染会通过食物链进入人体，从而引发各种疾病，最终危害人体健康。从前述内容我们不难发现土壤污染已成为困扰各国的社会危机，这不仅造成土壤资源的日趋退化，这对于人类依赖于土壤资源才得以生存的现实提出了挑战，比如土壤资源退化可能会导致粮食大幅度地减产，其一方面会导致明显的农业经济损失，另一方面会潜在地影响粮食产品的供需关系。11而且，土壤作为各种污染的最终“宿营地”，这会一方面会导致环境污染的恶性循环，比如用污水灌溉会将污染物引入土壤之中，而污水中的有些污染物经过一定的过程（比如挥发）会影响大气环境，这无疑影响生态系统的结构和功能；另一方面，土壤污染更为致命的特点在于其对于人类健康构成的巨大威胁，比如土壤的有些污染物经过的植物的吸收会最终进入人体之中，成为人类健康的隐形杀手。总之，土壤污染由于其对于环境生态、人类健康和社会生活的巨大干扰，现已成为困扰人类社会的一个主要的社会危机。（二）路径随着人类对于土壤污染问题严重性的认识，人类已对此做出了积极的回应，通过制定政策和法律法规试图对这一问题加以预防和根除。如前文所述，我国土壤污染现象也是极其严重的，这引起了国家和政府的高度重视，有关土壤污染治理的政策和法规也在逐渐形成、完善过程之中。本文将从法制角度探讨我国土壤污染的治理，而土壤污染的法制治理首先需要回答的问题就是我国的土壤污染法制应该采用那样的模式，有人认为我国应该制定专门的综合性的土壤污染法，但是鉴于与土壤污染相关的立法较为完善和成熟，比如作为土壤污染诱因之一的污水就有专门的立法，针对导致土壤污染因素的之一的大气污染物也有相应的法律对其予以调整，所以笔者并不赞成土壤污染的综合立法，其有可能导致立法的重叠。在笔者看来，根据土壤污染的多诱因特点，以及针对土壤污染的一些诱因已有立法对其加以规制的现实状况，笔者认为我国土壤污染法制治理应该在以下方面做出努力：一是系统地分析导致土壤污染的各种根源，找到土壤污染病根之所在，以使得人们的努力得以有的放矢；二是针对土壤污染的根源做出法律回应，对于尚未加以法律规制的土壤污染根源进行立法，使得土壤污染法治系统化、全面化，而对于现行的有关土壤污染的法律法规应该予以重新审视，使得更能发挥预防和根除土壤污染难题的功效，进而使得土壤污染法制更加完善、更加协调。在导致土壤污染的诸多因素中，杀虫剂无疑扮演着重要角色，但是我国对于杀虫剂的规制仍存在诸多不足，仍有诸多地方需要加以完善。下文将以美国杀虫剂规制为视角，挖掘杀虫剂规制中涉及的重大问题及其法律解决之道，以期完善我国杀虫剂规制体系，进而从一个方面完善我国的土壤污染治理，实现土壤资源的可持续性。二、杀虫剂规制：美国经验及其解读（一）美国杀虫剂规制的沿革在美国，杀虫剂的使用大致经历了以下几个历史阶段，一是杀虫剂使用的前现代时期（the pre-modern era），在该时期规制杀虫剂使用的主要是州法，其往往鼓励杀虫剂的使用，而不是减少杀虫剂的使用，比如华盛顿州强制规定农业生产者使用更多的杀虫剂，该时期杀虫剂管制的主要焦点在于防止杀虫剂使用中存在的剧毒性和欺诈性问题。二是杀虫剂使用的蜜月期（the honeymoon），第二次世界大战推动了杀虫剂的使用，DDT的发明被认为是现代奇迹，其最初适用于军事目的，1945年8月31日其适用于非军事领域之外，DDT的发明人Paul Muller并由此获得诺贝尔化学奖，美国农业部积极推动杀虫剂（特别是DDT）的广泛使用，有人甚至认为杀虫剂的使用可以保护国家安全并有助于打败共产主义，与此同时由于利益集团的游说，联邦政府介入杀虫剂的管制中来，其结果就是1947年的FIFRA的颁布。13总之，这一时期的杀虫剂生产者、使用者和管制者构成了所谓的政治家、官僚主义者和特殊利益集团的铁三角（iron triangle）。三是杀虫剂使用的冲突期（the rise of conflict），随着杀虫剂的广泛使用，人们开始对于杀虫剂导致的负面效果产生疑虑，政府开始限制一些杀虫剂（如DDT）的使用，这是因为杀虫剂对其它昆虫造成了意想不到的危害，杀虫剂的使用使得人们对食品安全忧心忡忡，其典型表现就是1957年的Murphy诉美国农业部案和1959年的蔓越橘危机。四是DDT的规制和禁止期（environmental concerns in regulation& the ban on DDT），1962年Carson寂静春天的出版使得人们对于杀虫剂的安全风险给与了前所未有的关注，加之环保团体如环境保护基金（environmental defense fund以下简称EDF）的努力，美国环保署署长William Ruckelshaus最终取消了DDT的登记。美国联邦政府对于杀虫剂（pesticide）的法律规制最早可以追溯到1910的杀虫剂法（Insecticide Act of 1910），该法旨在保护粮食生产者和畜牧业经营者免遭杀虫剂生产者的欺诈，比如防止杀虫剂生产者生产、销售和运输参杂杂物或商标欺诈的杀虫剂，所以该法主要在于使农场主确信杀虫剂能够产生预期的功效。可惜的是，现在杀虫剂管理法律所最为关注的健康和环境等问题并未引起1910杀虫剂法的关注。1947年国会通过了联邦杀虫剂、杀菌剂和灭鼠剂（Federal Insecticide,Fungicide and Rodenticide Act，以下简称FIFRA），原先适用的杀虫剂法失效。FIFRA的一大特色就是设立了由环保署管理的杀虫剂登记制度，比如FIFRA要求杀虫剂生产者在其产品出售或者流通于州际贸易市场前必须向环保署申请登记其产品，同时所有的杀虫剂在其流域市场之前必须获得环保署的批准。15。1962年寂静春天的出版使得人们对于杀虫剂特别是DDT的危险性投入前所未有的关注热情，1966年环保保护基金发动了一系列旨在取消DDT的诉讼使得杀虫剂管制的焦点从确保杀虫剂安全和有效使用向减少杀虫剂对人类和环境构成威胁慢慢转变。161972年，国会对于FIFRA进行了大量的修订，其很大程度上肯定了杀虫剂管制方面的出现的种种变化，这次修正奠定了美国现行杀虫剂管制的基本框架。17比如1972年修订后的FIFRA要求杀虫剂生产者能够证明杀虫剂发挥预期的功效时不会对环境产生不合理的影响，要求环保署关注杀虫剂潜在的健康影响和毒性，要求环保署使用适用于新杀虫剂登记的同一标准重新登记所有的杀虫剂。从此，杀虫剂管制开始将农业生产者之外的消费者和环境纳入其关注范围之内，并将现代成本收益分析方法引入杀虫剂管理制度中来。1972年国会通过联邦环境杀虫剂控制法对FIFRA予以修订，其开始对于人类健康和环境给与前所未有的关注，并赋予环保署广泛的管制权，1975年、1978年、1980年、1988年、1990年和1996年国会对FIFRA又予以修订。现行的FIFRA主要规制杀虫剂的登记、杀虫剂的处置、商业秘密、杀虫剂的认证使用、杀虫剂的退市以及州政府和当地政府在其领域内规制杀虫剂的权利。美国杀虫剂规则的另一个法律是1938国会制定的联邦食品、药品和化妆品法（Federal Food,Drug and Cosmetics Act以下简称FFDCA），该法禁止销售参杂杂物的（adulterated）商品以确保人类直接食用产品的安全，其起到间接规制杀虫剂的作用。比如FFDCA第420条针对食品上杀虫剂残留现象作了相应的规定，其要求除非得到该法第408条的特别授权否则任何含有杀虫剂残留物的未加工食物就可以被认为是参杂了杂物。18FFDCA第408条同时规定根据FIFRA的相关规定申请登记的杀虫剂也应该向健康、教育和福利部部长（Secretary of Health,Education,and Welfare，现为健康和福利服务部（Health and Human Services）提交登记申请，以便设立商品生产过程中使用杀虫剂时可容许的杀虫剂残留限度。19在规制杀虫剂在食品上的残留限度时，FFDCA采用了类似于FIFRA规定的成本收益方法，比如其规定设立杀虫剂残留限度（pesticide residue tolerance）时应该考虑满足农产品充分供给的需求，应该考虑消费者受影响的程度等等。总之，该法规定必须平衡杀虫剂对于人类健康的影响和其对于农产品的有效供给所带来的贡献。FFDCA也有其它条款调整食品上杀虫剂残留物限度问题，比如声名狼藉的Delaney Clause就是防止食品和药品监管局（Food and Drug Administration以下简称FDA）将有可能对人类或者动物致癌的含有杀虫剂的食品添加剂认定为安全。21但是，FFDCA非常明显地限制了Delaney Clause对于人类健康最大程度的保护，比如第402条和第408条关于杀虫剂残留物限度的规定就限制了Delaney Clause的适用。杀虫剂的使用在美国经历了四个重要的阶段，与此同时有关杀虫剂规制的法律法规也在不断变化之中，比如杀虫剂法律从最初鼓励杀虫剂的使用到最后限制甚至禁止杀虫剂的使用。在美国杀虫剂规制历史上，1910年的杀虫剂法、FIFRA和FFDCA这三个法律的发展之路呈现了美国杀虫剂规制法律的进化过程，虽然保护农业的生产能力仍旧是现代杀虫剂管理法规的主要目标，但是其同时也通过成本收益的方法解决杀虫剂给环境和人类所带来的威胁。（二）美国杀虫剂登记制度美国杀虫剂规制法律中的一项重要制度就是有关杀虫剂的登记制度，其是美国杀虫剂各方利益博弈的主要竞技场，比如FIFRA规定凡是未向环保署登记的杀虫剂不能销售或者使用。根据FIFRA的要求，杀虫剂申请登记人（杀虫剂生产者或者使用者）向环保署申请杀虫剂登记时，一般应当提交杀虫剂标签、杀虫剂效用声明、杀虫剂使用方法以及能够证明杀虫剂效用的实验结果。环保署署长在审查完相关登记申请数据后，如果其认为申请登记的杀虫剂的实际构成要素与申请说明相符、提交的标签和其它说明材料符合该法的其它规定、杀虫剂能够实现声明的功效并不会对环境产生不合理的负面效果以及当杀虫剂按照广泛使用并被普遍认可的实践方法使用时不会对环境产生不合理的负面影响（unreasonable adverse effects on the enviornment）时，环保署署长应该对于申请的杀虫剂予以登记。可见，杀虫剂的登记不需要考虑其是否具有实质性（essentiality），也不需要考虑其是否具有有效性(efficacy)。此外，FIFRA规定环保署有权附条件登记含有现有登记杀虫剂中不存在化学成分的杀虫剂，这是因为需要一段时间才能获得相关的数据。与此同时，FIFRA规定杀虫剂一旦登记后，如果其存在实质的安全问题，可以取消被登记的杀虫剂或重新对于被登记杀虫剂进行分类。取消或者重新分类程序可能持续一至两年，在该时期内环保署署长如果认为为了防止紧急的危险(imminent hazard)有必要吊销已登记杀虫剂时，其可以吊销某一杀虫剂的登记直至取消或者重新分类程序得出最终的结果。除非有紧急情况，环保署署长只有给了登记人听证的机会之后才能签发吊销令。如果申请人要求听证，应该暂缓吊销令的执行直至行政听证的最终结果。如果存在紧急情况，可以使用先于通知的吊销程序，环保署长也可以签发取决于快速听证的吊销令。环保署长在决定是否存在签发紧急吊销令的紧急危险时，杀虫剂的继续使用会对环境产生不合理的负面影响是一个重要的判断标准，所谓不合理的环境负面影响是指鉴于杀虫剂使用的经济、社会和环境成本和收益，其对于人类或者环境施加了不合理的危险。可见环保署在签发紧急吊销令之前应该统筹考虑杀虫剂使用对于人类的健康风险以及其所具有的经济收益，履行成本效益分析是环保署的一项重要职责。此外，FIFRA禁止杀虫剂的生产者和销售者在杀虫剂销售过程中做出与杀虫剂登记申请完全不用的杀虫剂效果声明，但是这条禁令并未同时赋予环保署足够的执行权，而且总会计办公室研究报告认为环保署缺乏足够的资源针对做出虚假和诱导声明的杀虫剂生产者和销售者提起执行诉讼。取消或者吊销杀虫剂的销售和使用并不是一件容易的事情，这是因为取消程度一般耗时两年左右，而吊销杀虫剂登记要求环保署证明继续使用某一杀虫剂会对人类和环境构成威胁，而且这种威胁超过了继续使用杀虫剂带来的收益，这使得本来资源有限的环保署处境艰难。当某一杀虫剂被取消时，政府支付杀虫剂的回收成本是杀虫剂取消过程的又一障碍。1988年国会对于FIFRA予以修订，修订后的FIFRA规定了对于1984年11月1日前登记的杀虫剂进行重新登记的计划。1988年修订后FIFRA规定了加速的重新登记程序，其要求环保署对于登记人提交的数据进行独立审查以确定登记数据的充足性，如果现有的数据存在不足，环保署也可以要求登记人提交其它必要的数据。审查结束之后，环保署应该重新登记杀虫剂或者采取其它合适的措施，比如取消、吊销或者限制杀虫剂的使用，或者要求变动标签。尽管有前述规定，很多旧的杀虫剂即使没有进行完全的重新评估仍然流通于市场中。除此之外，1988年修订后的FIFRA一方面通过征收登记费的方式将重新登记的成本转嫁给登记人，另一方面其使得环保署承担储存、处理被吊销或被取消杀虫剂以及确定被吊销或被取消杀虫剂持有者的成本责任最小化。自1988以来，FIFRA的基本结构保持不变。杀虫剂登记人控制着用以支撑起杀虫剂登记的相关数据，这些数据由于被视为商业秘密而免于公众的审查，虽然1978年修订的FIFR要求公布杀虫剂对于环境和人类影响的信息的做法弱化了FIFRA此前对于杀虫剂数据的强有力保护，但是公众至今在获取有关杀虫剂健康影响的数据方面遭遇重重困难。比如1982年6月28日发生了被视为美国环境运动史上具有里程碑意义的事件，那天下午4点三个环保团体的代表被邀请查阅几百件有关杀虫剂环境影响的研究文献，这是美国历史上第一次化学行业和联邦政府之外的人获得这方面的相关信息。但是，这些被邀请的环保主义者只有四天的时间浏览如山的相关资料，除了研究的标题之外他们不得做任何记录，同时他们不得与其它人探讨其所看的事情。FIFRA同时授权环保署对于杀虫剂进行分类，如果某一杀虫剂会对其使用者和其它人构成危险时可将其设定为限制使用性质的杀虫剂，其只能由被许可的使用者（certified applicator）使用或者在被许可的使用者的直接监督下使用。35环保署在除拥有自己许可计划的每一个州实施许可计划，但是很多州的杀虫剂管制法律主要用以执行环保署批准的计划（EPA-approved plans）。FIFRA有关环保署批准的州计划的规定很笼统，比如要求设立基金充足的州一级部门，其必须具有执行州计划的法律特权并配备了足够的专业人员。1975年、1978年和1988年国会相继对FIFRA予以修订，其最大的推动力来在希望获得更多的数据以更好的对市场上数目繁多的杀虫剂更好地进行成本收益分析。FIFRA虽然引入成本收益分析方法，但是其呈现出继续保护杀虫剂使用者和生产者的趋势，而对杀虫剂使用者之外的公众健康或环境品质所给与的关注很成问题。（三）美国杀虫剂规制的利益冲突及其化解手段美国杀虫剂规制政策一贯以平衡农业生产者、环境和人类健康之间的关系为主要特点，但是由于在人们的社会生活中杀虫剂与人们的联系如此紧密，人们对于杀虫剂导致的健康风险的关注不仅是杀虫剂规制政策的主要的内容，而且其影响着人们对待食物供给、政府在自由市场中应有角色以及美国文化的思考方式。正是前述利益集团之间的相互合力，推动了不可扭转的美国杀虫剂政策的改革趋势。美国杀虫剂规制政策的一个主要特点就是，由于杀虫剂一直被认为有益于农业生产者，所以在人们看来对于杀虫剂进行规制会有损于农业生产者的利益。更有甚者，农业生产者认为减少杀虫剂的使用将会急剧的导致农业的减产，从而威胁人类食物的供给，比如纽约害虫控制联合会秘书长Arthur Bassett认为：“我们的关注不是寂静的春天，而是寂静的夏天、寂静的秋天、寂静的冬天和一个寂静的世界。寂静之声仅会被那些为食物而哭泣的声音打破。这一个悲剧的名称就是饥荒。”自1966年以来，美国农业领域使用的杀虫剂从杀虫剂使用总量中的50%上升超过了75%，1991年农业生产者开销中的5%用于购买杀虫剂。但是，人们越来越对杀虫剂给农业带来巨大收益的说法产生疑虑，首先，所谓的杀虫剂的收益只有少数农业生产者获得，因为杀虫剂只适用于有限的农作物；其次，从长远来看，杀虫剂显然并不是很有效，比如人们越来越过多的使用杀虫剂，但是粮食增产的效果却并不明显。此外，使用杀虫剂破坏了害虫的自然控制系统，比如杀虫剂的使用会导致害虫的再现（resurgence）、次级害虫（secondary pest）爆发和害虫抗药性能力的增强，具有讽刺意味的是出现这种情况时农业生产者会加大杀虫剂的使用力度，而这更加加剧了前述问题的程度，进而形成恶性循环之势。总之，一个逐渐形成的共识就是人们过于高估杀虫剂所带来的长期和短期收益。而且，自然系统自身能够有效地控制害虫，没有杀虫剂同样能够实现现有的平衡状况。虽然环境保护是杀虫剂规制政策的另一个主要目标，但是现行的管理模式却往往使得生态处于危险的境地。因为杀虫剂是人类特意使用改变生态系统的药剂，其被用来为了人类的利益而破坏生态系统的组成元素，进而改变了人类赖以生存的环境。所以对于杀虫剂使用的生态关怀主要体现为尽可能使得杀虫剂达到预期的特定目标，防止杀虫剂的扩散适用。FIFRA规定对环境产生不合理负面影响的杀虫剂不能给与登记，FIFRA意欲保护的环境包括“水、大气、土地、所有的植物、人类和其它动物，以及它们之间的相互关系。”尽管FIFRA如此规定，人类的环境并未引起杀虫剂规制政策的足够重视。大多数杀虫剂破坏了比其预期清除的更多有机物，而且也杀伤了很多益虫。杀虫剂如今已成为鸟类、鱼类和野生动物等物种灭绝的罪魁祸首，其不加区别地杀伤所有动植物，1991年著名的加利福尼亚萨克拉曼多河事件使得人们对此有了更加清醒地认识。尽管如此，但是现行的市场规制政策未能鼓励杀虫剂生产者生产只对单一害虫具有杀伤力的杀虫剂，也并未采用环境管制其它领域所要求的受管制主体使用最佳技术手段的做法。也许正是由于杀虫剂登记成本的高昂，加之环保署缺乏对于杀虫剂一般生态影响的考虑激励杀虫剂生产者生产对环境更具破坏力的杀虫剂，杀虫剂价格的节节攀升也导致人们适用对环境更具破坏力的杀虫剂。总之，现行的杀虫剂管制政策忽视甚至事实上鼓励了对环境更具破坏力杀虫剂的生产，除非对杀虫剂实施更加严格的控制，否则现行的杀虫剂规制政策很难真正保护人类的环境。目前杀虫剂管制领域最富有争议和困惑的问题无疑是杀虫剂对于人类健康的影响，由于对杀虫剂带来的风险进行评估时存在种种偏见，所以人们在确定人类暴露于杀虫剂所具有的风险时存在很大的不确定性。根据现有的科学证据来看，杀虫剂会对人体产生意想不到的伤害，比如其可能导致头痛、炫目、肌肉萎缩等身体功能不适，而且正如许多动物实验所证明的那样，许多杀虫剂是毒瘤、癌症和畸形儿的催化剂。于是，有人认为现行杀虫剂管制所采用的成本收益体制好似一个危险游戏，置人类于危险状态之中。但是也有人认为，杀虫剂所带来的总体收益远远大于其所带来的成本。虽然论战的双方都找到支持自己主张的科学和统计数据，但是正如环保署前病毒生态学家Charles Aldous所言：“一个优秀的科学家可以为任何一方进行辩护”。于成本收益分析方法固有的复杂性和不确定性，其倍受人们的不断批判。定量风险评估（Quantitative Risk Assessment以下简称QRA）和成本收益分析已成为如今杀虫剂管制的制度基石，其被认为是最具科学理性的用以规制有毒物质以保护人类健康的有效手段，比如FIFRA明确规定：“必须权衡使用杀虫剂所带来收益及相关的经济、社会和环境成本。”QRA通常包括以下四个步骤：一是确定杀虫剂是否具有危险性（hazard identification）；二是确定杀虫剂引起健康威胁的剂量水平（dose response）；三是估计人类接触环境中现有或者潜在杀虫剂的最大限度（exposure assessment）；四是使用前面收集的信息估算杀虫剂可能会带来的实际风险（risk characterization）。虽然QRA是美国环保署管制决策的一个重要组成部分，但是有学者认为QRA存在很大的变数，其很大程度上受制于人的主观性，同时加之杀虫剂物质本身具有的特质，使得人们无法对于杀虫剂带来的风险做出客观公正的评估。总之，正如有的学者所认为的那样，虽然基于成本收益分析方法的杀虫剂管理制度常常被认为是迈向标准化和科学化的重大努力，但是其充满了不确定性、偏见和可疑的价值判断。所以有关杀虫剂风险的估算与不可量化的杀虫剂收益一样不具有依赖性。之所以将QRA适用于杀虫剂管制会引发更多的问题是因为，当适用QRA估算杀虫剂的风险时，往往忽视了杀虫剂可导致风险的其它领域，同时QRA估算往往不考虑杀虫剂的合成效应（即杀虫剂的混合导致更致命的危险）。当适用QRA确定合理的剂量水平时，其往往忽视了杀虫剂对于脆弱群体的高度影响，比如小孩对于杀虫剂的容忍度就非常小，而且由于人们无法确定疾病的病因，以及由于人们对于杀虫剂的潜在影响周期和潜在影响效果缺乏认识导致剂量水平的确认更加复杂。当适用QRA确定人们接触杀虫剂的最大限度时，由于诸如年龄、文化和地域等因素的影响，无法准确确定杀虫剂对于人身造成的伤害，特别是QRA严重低估了杀虫剂对于小孩造成的健康伤害风险。而且，只有在政府有能力监督杀虫剂残留情况时，杀虫剂监管体制所确定的有毒物容忍限度标准才能得以有效运行。QRA固有的不确定性使得人们无法准确地估算杀虫剂给人们带来的健康风险，QRA虽然是比较杀虫剂各种风险和确定优先管理对象的有用工具，但是其无法为有关人们健康的决定提供可信的基础。总之，由于现行的杀虫剂管制法规采用前述方法规制有毒物质，其缺乏对于人类健康足够的保护。既然粮食增产、环境保护和人类健康保护是所有杀虫剂管制政策最为重要的目标，杀虫剂的使用会不可避免地导致一些风险，虽然这些风险很难予以定量化，但是保护公众免遭有毒杀虫剂的侵蚀应该成为杀虫剂管制政策的基石。所以，杀虫剂管制法规的使命在于寻求减少人们对于持久的、影响范围广泛的杀虫剂的需求和使用，同时在对农业产量和农业生产者收入以及害虫数量不具有很大影响的前提下推动较少依赖杀虫剂的害虫控制技术，这应该是杀虫剂管制法规应有的目标导向，而不是像现在一样努力地去估算和管理最大限度内的杀虫剂接触几率。（四）美国杀虫剂规制改革与IPM尝试确定杀虫剂给人类健康和环境带来的确切危险，并将其与杀虫剂带来的社会收益进行权衡是美国现行杀虫剂管理体制的基础。但是社会的发展使得现行的杀虫剂管理制度存在诸多缺陷，于是农场主、杀虫剂生产者、消费者以及环保署等均纷纷要求对于现行杀虫剂管理体制进行广泛的革新。现有的改革努力仍然依赖于风险收益分析方法，并将焦点放在合理风险的界定争议上。有学者认为现在倡导的改革动议由于目标极其有限所以很不幸，这是因为他们忽视了现行管理策略在充分保护农业利益、环境和人类健康时所出现的败笔之处。人们就杀虫剂对人类健康和生态系统的影响所做的推测至今包含着很大的不确定性、有争议的假设以及充满矛盾的判断。而且，鉴于杀虫剂使用产生的风险和收益无法得以准确的确定，所以风险收益方法不适宜用于杀虫剂的管理，特别是当风险不确定和收益被高估时。因此，管理杀虫剂的最好方法就是使得人们对于杀虫剂的依赖最小化，同时推动有效的替代性害虫管理策略的使用，进而实现农业生产力、环境安全和公众健康之间的平衡。如前所述许多与杀虫剂管制相关的利益主体都认为有必要改革现行的杀虫剂管制模式，为此已有若干关于杀虫剂管制的具体方案，其中旨在实现减少杀虫剂适用的综合性害虫管理体制（integrated pest management，以下简称IPM）倍受关注。IPM是考虑农业生产中的诸多因素并试图减少作物生产中杀虫剂使用的农业生产技术，由于其能够极大地减少使用杀虫剂所带来的风险，所以被认为是现有的最佳改革方案。IPM作为害虫管理办法强调综合使用一般的害虫控制手段控制害虫的破坏及其传播，IPM“以经济和生态友好的方式最大程度地控制害虫，其通过综合使用各种技术策略确保农业产量并确保害虫造成的损害低于经济损失水平，同时使得人类、动植物和环境遭受危险的程度最小化。” IPM除了使用杀虫剂之外，同时使用其它更能有效管理害虫的技术手段，比如使用农业轮种、生态控制等方法。IPM主要关注自然资源管理和长远的生态关系，并不仅仅局限于害虫的根除。人们之所以发展IPM技术是因为，由于害虫药性抵抗力的增强和自然控制手段的稀缺性，传统的杀虫剂管理策略处于崩溃的边缘。当然也有人对IPM持怀疑态度，比如教育农业生产者适用IPM不具有可行性，有关适用IPM的信息成本极其昂贵，杀虫剂的成本会急剧上升等等。有人甚至认为，适用IPM会损害杀虫剂使用者的自主权。总的来说，IPM通过适用符合具体情况要求的最合理的害虫控制办法，减少了持续时间长、适用范围广泛的杀虫剂的使用，社会主体得以最大限度地分享其带来的社会收益。IPM通过提升害虫管理效率使得农业生产者和农业经济受益，IPM以生态为基础的方法也保护了环境。同时，IPM由于整体上减少了杀虫剂的使用，这会使得杀虫剂对人类健康构成的威胁得以最小化。所以，涉猎IPM的唯一问题就是如何将其融入杀虫剂管制政策体制之中。为了推广IPM的广泛适用，应该设立合理的以IPM为基础的杀虫剂管制政策框架：第一，政府应该资助科研和实验项目进而鼓励IPM的广泛适用，政府的资助应该使得农业生产者和杀虫剂使用者相信IPM是非常有效的害虫控制手段。为了保障实验项目充足的资金，可以提高一些杀虫剂产品的费用。此外，为了保障参加该实验项目的农业生产者的利益，政府可以向其支付保险金。第二，鉴于美国政府对于农业生产进行补贴的传统，可以借鉴1985年食品安全法（Food Security Act）的模式运用政府补贴机制推广IPM的适用。而且，政府补贴和经济激励有助于能够使得农业生产者放心地采用IPM方法。但是，美国现有的政治制度事实上阻碍了IPM机制的推广。第三，创设食品安全标签，对于是否适用杀虫剂予以认证，由于消费者对于不含杀虫剂食品的日益青睐，食品安全标签制度有助于减少杀虫剂的使用。同时，政府可以使用标签法规提供给消费者有关其欲购买食品的相关信息，鉴于消费者对绿色食品的青睐，这有助于推动IPM的推广。但是，鉴于重新制定食品标签标准可能会导致市场的混乱，所以食品标签制度的改革应该采取渐进的过程。第四，重新对于食品进行分类，有人认为美国农业部现行的食品登记标签，由于过分强调食品的质量、大小和过分忽视食品的营养价值导致了农产品生产者不愿意替换的害虫控制手段（如IPM）。同时，对食品进行重新分类应当采取渐进的手段，不可一蹴而就一边造成市场的混乱。第五，重构杀虫剂登记制度，杀虫剂登记制度也是推动IPM的理想手段，比如瑞典和荷兰通过提高杀虫剂的登记费用使得杀虫剂的价格提高，进而减少杀虫剂的使用和鼓励开发更为安全的非杀虫剂方法。68此外，应该授权管理机构更大的权力使其决定是否登记或者取消某一登记，管理机构同时应该考虑杀虫剂的实质性（essentiality）。而且，杀虫剂的登记可以设定附带条件，这些附带条件的设定有助于IPM的推行。比如Acetochlor登记模式便是有益的尝试。第六，重构杀虫剂使用者认证制度，FIFRA规定的使用者认证制度无法有效地保护杀虫剂使用者免遭杀虫剂带来的危害风险。现行的管制体制由于允许杀虫剂使用的“直接监督”（direct supervision）制度，也对人类健康和环境构成了潜在的风险。为了使得认证制度能够切实有效地保护人类和环境，那么应该大力倡导相关知识的培训，开设包括IPM、昆虫学和与杀虫剂使用健康和环境安全学的课程。应该针对申请认证的使用者进行资格考试，保证其完全有能力理解杀虫剂标签内容等事项。为了使得认证的杀虫剂使用者懂得最新的替换性害虫控制技术和革新的使用手段，应该对其进行定期的培训。最后，应该明确规定只有经认证的杀虫剂使用者才有权使用限制性使用的杀虫剂，未经培训和信息不对称的人员不得使用限制性使用的杀虫剂。而且，应该创设认证和许可IPM专家（其往往经过害虫管理技术的高级培训）的制度，其有助于减少杀虫剂的使用。第七，构建强制性使用制度（prescriptive application），即对现行使用或者高毒性杀虫剂规定强制使用的标准，比如其不仅规定只有认证的使用者和经过培训的人员才能使用高毒性杀虫剂，而且规定上述人员应该从IPM专家那里获得类似于处方的使用说明。当然，这种管制可能会遭遇强有力地抵抗，其最终的命运有赖于其它市场机制的建立和能够减少杀虫剂使用的登记制度的重构。总之，减少杀虫剂的使用应该成为新一代杀虫剂规制政策的基石，以技术为基础的杀虫剂减少策略比成本收益方法或者以健康为基础的规制策略更有益于农业生产和环境保护，这是因为后者忽视了农业经济增产和增量的必要性。通过IPM减少杀虫剂的使用有助于保护农业生产者的利益和农业经济，这是因为IPM不仅降低生产成本、弱化了害虫带来的风险，而且使得农产品生产者能够自由选择杀虫剂产品和害虫控制方法。一项明确减少杀虫剂使用的管理体制更有助于我们管理我们的环境，这是因为其解决了杀虫剂问题的产生更远。所以，减少杀虫剂使用的最大挑战不是回归到原始的、无杀虫剂的农业田园图景，而是人们对于现代科学的害虫控制技术的非理性抵制。与此同时，由于杀虫剂使用存在循环现象（circle of poison），所以杀虫剂的国际贸易逐渐受到人们的重视。72总的来说