机关管理体制改革思考.doc

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一、 新中国成立以来的九次政府机构改革

　　新中国成立以来，为了不断适应经济、政治、社会发展的新需要，共进行了九次大规模的行政体制与政府机构改革。第一次：1954年，中央加强对经济建设的集中统一领导，国务院隶属部门由建国初期的35个部门增至64个；第二次：1956年，中央向地方放权，国务院所属经济管理部门由50个减为36个；第三次：1961年，中央再一次收权，国务院隶属部门达79个；第四次：1982年，废除干部终身制促“四化”建设，国务院隶属部门从100个减为61个；第五次：1988年，转变政府职能，国务院部委由45个减为41个；第六次：1993年，适应市场经济体制需要，国务院隶属部门从86个减少到59个；第七次：1998年，消除政企不分，国务院组成部门由原有的40个减少到29个；第八次：2003年，计划色彩淡出，国务院组成部门变为28个；第九次：2008年，实行大部门体制，国务院组成部门变为27个。前五次是在计划经济的框架内进行的，而后四次是为了适应建立社会主义市场经济体制的需要而进行的，改革的重点是转变政府职能，建设服务型政府，提供越来越多的公共服务，满足人们越来越高的公共需要。
　　总体上看，我国行政管理体制改革，与经济体制改革同步，不同程度地解决了一些问题，缓解了一些压力和矛盾，行政管理水平和效率有了实质性的提高。一是“有限政府”的治理理念逐步确立。通过不断的改革，逐步认识到政府的权力是有边界的，不能政府包揽一切，要正确处理政府与市场的关系，努力做到不缺位、不越位、不错位，建立有限权力和有限责任的政府，依法行政，以责履权。二是宏观调控体系日趋完善。政府强调市场导向，综合运用经济手段、法律手段和必要的行政手段，统筹财政政策、货币政策、土地政策、产业政策、收入分配政策、价格政策和社会政策，注重发挥各种政策的组合效应，提高宏观调控的有效性，有效抑制了经济运行中不稳定不健康因素，保持了经济平稳较快地发展。三是公共服务职能不断增强。转变政府管理职能，加快了行政审批制度和垄断领域的改革，推进了公共服务创新，更加注重社会管理和公共服务，更加关注社会的公平与公民权力。调整财政支出结构，不断加大政府的公共服务投入，重点向义务教育、医疗卫生、社会保障等民生领域倾斜，真正实现让发展成果由人民共享。四是政府管理更加注重科学化、民主化、透明化。在政府权力下放、政务公开、廉政建设、扩大民主参与等方面采取了一系列改革措施，政府绩效优化升级，政府决策机制日趋科学化、民主化，政府管理走向公开透明。

　　二、 当代国外行政管理体制改革的经验与启示
　　20世纪80年代以来，随着经济全球化和信息化的加快发展，为了解决政府管理面临的新压力，以美国、英国等西方发达国家为代表，世界各国普遍进行了以市场化为导向的公共行政改革，形成了世界范围的行政改革浪潮，在控制机构规模、降低行政成本、提高行政效能等方面取得了巨大成效。
　　1.转换政府职能。英国通过大规模的国有企业私有化和公共服务市场化、社会化，实现了政府从包揽社会事务回归小政府的成功“卸载”，而最具英国特色的重大改革措施则是决策与执行相分离。1988年，英国政府开始推行“改进政府管理：下一步行动方案”，在政府部门内部设立独立的执行机构，实行经理责任制，拥有充分的自主权。到2002年，英国政府设立执行机构127个，承担了75%的公共服务任务。美国总统克林顿1993年执政，出台政府改革的纲领性文件《从重视过程到重视结果：创造一个花钱少、工作好的政府》，开展了历时8年的以市场化为导向的重塑政府运动，裁减人员42.6万人，清除64万页的规章法则，制定了4000多条顾客服务准则，成为美国20世纪50年代以来规模最小的政府。法国从上世纪90年代起，开始采用美英的“小政府、大社会”模式，精简政府机构，推进国有企业私有化。德国采取了非连续性渐进改革模式，“给国家减肥”，削减公职人员，压缩公共部门人事开支，转变公共组织结构。
　　2.完善决策机制。美国形成了一套较为成熟的与市场经济相适应的政府管理体制和决策机制。首先，决策目标明确。注重选民的利益和意向。其次，决策程序规范。自始至终进行民主讨论、辩论以及对决策结果进行绩效评估，并按多数人的意见做出决策。再次，决策公开透明。先后制定了《信息自由法》、《政府公开法》等法律，建立对全体美国民众开发的政府网站，决策受法律约束和民众监督。
　　3.实行大部门制。美国约翰逊总统1966年成立交通部，将分散在商业部、财政部等8个部的交通事务集中起来，实行综合管理，体现了“大运输”、“大交通”概念。英国希思政府1970年出台《中央政府的改组》白皮书后，改革经历了一个渐进而又曲折的过程，设有国防部、卫生与社会保障部、外交和联邦事务部三个超级大部，中央政府机构大体保持在17个左右。改革的另一个成果是成立了核心能力部门“中心政策评审组”，集中于总体战略发展和消除特定政策与战略之间的矛盾与冲突。日本从2000年起，中央政府将过去的1府21省厅合并成1府12省厅。一些新兴国家如韩国等也开始探索实行大部门模式。
　　4.地方分权改革。国外政府间关系改革，表现为中央向地方的分权倾向，以增加地方自主性。1982年美国里根总统，推行“还权于州与地方”改革，下放部分权力给州和地方政府，与联邦政府分享财政收入、分担公共服务供给。法国在1982年地方分权改革的基础上，2003年修宪报告明确将法国界定为“地方分权”的单一制国家，重塑了中央与地方的关系。除法国外，其他中央集权国家如英国、日本、西班牙等在维护单一制国家结构的前提下，也不断向地方政府下放财政和公共事务管理权限，使地方政府转变成相对独立的准自治地方政府。同时，通过撤销合并等方式扩大地方政府管理幅度，增加管理半径，降低管理成本，还通过建立垂直管理体系和加强政府间合作等方式协调中央与地方政府之间的关系。
　　5.推行绩效管理。服务承诺制，是英国行政体制改革的一个组成部分。英国自20世纪90年代起建立现代公共支出和绩效管理框架，制定“公共服务协议”，在全国推行政府社会服务承诺制，中央政府制定出了数十个全国性的工作绩效标准并向社会公布。1999年布莱尔政府继续推进以质量和顾客满意为导向的绩效管理，出台《政府现代化白皮书》，2003年实施“全面绩效评估”，使财政绩效管理成为政府行政管理改革的“助推剂”。美国1993年通过《政府绩效与结果法案》，使美国政府绩效评估和管理走上了制度化的轨道，并成立国家绩效评审委员会推动联邦政府绩效管理改革。澳大利亚、新西兰、法国等国家也在政府预算绩效改革方面取得了举世公认的成效。
　　6.加强权力制约。西方国家在推行行政管理体制改革中，十分注重对权力的约束，形成了比较严密的行政权力运行的制约与监督机制。美国的行政管理模式以分权制衡为特征，从联邦到各州政府实施了立法、司法、行政三权分立模式。英国的政制主要原则是“议会主权”和“议会至上”，总理内阁产生于议会，并对议会负责。但议会并不因为拥有不受限制的立法权而滥行立法。西方国家除了“以权力制约权力”外，还注重“以权利制约权力”，并在法律中得以体现。如瑞士建立了包括公民直接投票表决制度、“公民复决立法”制度和“公民倡议立法”制度等在内的比较完善的公民“直接民主”监督制约制度体系。
　　随着经济全球化步伐的加快和现代信息技术的飞速发展，行政管理体制改革正在不断的深入。国外行政管理体制改革给我们的启示，一是创新是行政管理体制改革的活力源泉。二是简政是行政管理体制改革的突破重点。三是效能是行政管理体制改革的价值取向。四是预算是行政管理体制改革的强力抓手。五是制衡是行政管理体制改革的保障手段。我国已融入世界经济一体化，也面临着同样的环境和挑战，需要借鉴国外有益的做法。

　　三、 推进我国行政管理体制改革的建议
　　我国行政管理体制改革，面临着特定的政治、经济和社会环境，有其横向权力配置和纵向事权分工的内部结构，具有艰巨性和长期性，是一项复杂的系统工程。因此，推进行政管理体制改革，必须处理好政府与政治的关系、政府与经济的关系、政府与社会的关系、中央与地方的关系，以政治民主促服务型政府建设，引入市场机制建设有限政府，关注城镇化、收入差距以及环境保护和公共危机化解等社会问题，健全中央与地方财力与事权相匹配的体制，在保证国家集权和市场统一的前提下发挥中央与地方两个方面的积极性，实现协调和可持续发展。
　　（一） 遵循政权民授原则，加快建设法治型政府
　　“没有规矩，不成方圆”。依法行政，自古有之，中外皆然。中国古代迷信君权神授，早在《尚书·召诰》就有记载“有夏服（受）天命”；资本主义社会则崇尚“议会至上”，政府听命于议会；而我国是人民民主专政的国家，一切权力包括行政权力都来源于人民，这就决定了建设法治型政府必须遵循政权民授原则。政府提出法律议案、地方性法规草案，制定行政法规、规章、规范性文件都应当符合宪法和法律规定的权限和程序，必须充分考虑全民的利益，在政治程序上保证人民享有平等的参与权。政府建立健全法治化行政决策机制，以法律的形式规定各种决策主体的决策权力，确定科学的公共决策咨询程序和规则，将公共管理和行政行为纳入法制化轨道，保证每一个群体同等的机会和待遇，保障每个公民的生存权，为社会弱势群体提供基本的社会救助。建设法治型政府，涉及政府责权配置、民主决策机制、行政执法程序以及依法执政能力建设等诸多方面的内容，需要对传统法治精神与政权民授原则加以整合，必将是一个开拓创新、循序渐进的过程。
　　（二） 强化执政为民理念，努力创建服务型政府
　　民本思想起源很早，孟子提出“民为贵，社稷次之”，北宋的石介也提出“民，国之根本也”，李世民更是主张“水能载舟，亦能覆舟”。民本思想也体现在西方政治中，政党的当选需要公民投票，政党施政也要赢得民意。但这些民本思想存在着历史上和政治上的局限性，需要借鉴其中的有益部分。对于当代中国而言，建设服务型政府是落实科学发展观、实现人民利益的必由之路。党的十七大提出“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的“五有”目标。本着这一目标，财政支出逐步向教育、医疗卫生、社会保障等事关人民群众切身利益的基本公共服务供给方面倾斜。2008年中央财政用在与人民群众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障、就业、保障性住房、文化方面的民生支出为5603.64亿元，同比增长29.2%。2009年中央财政用在这方面的民生支出安排为7284.63亿元，同比增长29.4%。在加大民生投入力度的同时，更加注重改善和保障民生的各项体制机制建设，各项社会事业加快发展，涉及人民群众切身利益的一些热点、难点问题相继得到了较好地解决。今后，财政支出将进一步向教育、社会保障、医疗卫生等社会事业发展倾斜，改善保障民生的各项体制机制，不断完善政府的社会管理和公共服务职能，努力做到便民、利民、取信于民，充分体现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的科学发展观。
　　（三） 控制行政管理成本，量身打造节约型政府
　　“历览前贤国与家，成由勤俭败由奢”。古代历朝都在追寻精兵简政之路，却从未走出政府机构从精简到膨胀、再精简再膨胀的怪圈，官无常制、职无常守，“官与职殊”、“十羊九牧”现象始终没有得到很好解决。西方的政府“瘦身”运动和我国的政府机构改革仍是在寻求着破解这一难题。面对这一难题，党中央、国务院决心坚定。在党的十七大报告中明确提出“精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题”。中央办公厅、国务院办公厅2009年2日下发了《关于党政机关厉行节约若干问题的通知》，要求各级党政机关厉行节约反对铺张浪费，明确规定“因公出国（境）经费支出、机关车辆购置及运行费用支出要在近3年平均数基础上分别压缩20%、15%，机关公务接待费用支出、节电、节油、节水指标比去年分别削减10%、5%，一律不得新建楼堂馆所”。这是一个可喜的进步。但从根本上破解这一难题，必须按照十七大报告的要求，综合考虑各方面的影响因素，根据行政单位性质进行分类管理，培养全员成本意识，加强预算执行控制和绩效评估，实现从传统的以“节约、节省”为目标的成本管理向现代的注重投入产出比的成本效益管理的转变。另外，机构改革要与财政改革同步，以法律的形式严格控制财政供养机构和人员数量。
　　（四） 界定行政管理权限，科学构建高效型政府
　　西方新公共行政改革倡导的先“瘦身”后“健美”运动，对于当代中国同样适用。首先，处理好政府与市场的关系。西方国家的成功经验，诸如引入市场竞争机制、实现公共服务社会化等，对于我国具有重要的参考价值。在这里需要注意的是，我国行政管理体制的市场化社会化要很好地把握一个度的问题，避免国外政府改革中出现的公共职责私有化、新的社会不公、过分追求成本效益化等问题。还有一个问题是避免政府与市场争利，需要时候引进来不需要时候踢出去的做法与改革的指导思想是相违背的。其次，减少政府行政管理层级。明晰中央与地方政府的事权和财权，厘清中央与地方的关系，在保证中央全国财政分配主导地位的前提下，保护地方积极性。随着交通和通讯手段的快速发展，政府施政空间越来越大，为减少政府行政管理层级提供了可能。从提高政府执政能力出发，该减的减，该强化的强化。为了缩短政府间信息传输链条，继续推进实行省直接管理县（市）的财政体制改革，有条件的地方可依法探索省直接管理县（市）的体制。“上面千条线，下面一根针”。为了更好地满足社会不断增强的公共需求，强化市县政府财政职能，为辖区居民提供全面而又专业的公共服务。最后，进一步促进政府职能转变和机构改革。稳步推进中国政府“大部委”改革，整合行政管理资源，减少职责交叉、权责脱节、部门之间遇事相互推诿等现象。继续减少和规范行政审批，不断加强对行政审批权的监督制约。按照责权对等原则，完善行政问责制度。坚持约束与激励相结合原则，加强干部评价体系建设。推进事业单位科学分类和资源整合，提高事业单位资源的利用效率和公益服务质量。推进非税收入管理改革，实现行政执法与部门利益脱钩。建立对部门的科学的绩效考评制度，将预算资金分配与政府部门绩效考评紧密联系起来。
　　（五） 扩大政务公开程度，逐步实现透明型政府
　　“阳光是最好的防腐剂”，负责任的政府必然是公开透明的政府。实行政府信息公开，满足人民群众的知情权和监督权，是社会主义政治文明的内在要求。近年来，根据《关于进一步推进政务公开的意见》，国务院的各个部委和地方各级政府已经不同程度地实行了政务公开，在保障民众知情权方面取得了一定的成效。今后，还需抓好制度建设，努力建立政务公开的长效机制，加快电子政务建设，加强政府网站建设，实现政务公开系统化、标准化、数字化。同时，要推进预算公开，细化报送人大审议的预算，及时公布财政收支统计数据，以及经人大审议通过的政府预决算、部门预决算和转移支付预算安排情况，公开财政规范性文件以及政策、发展规划等相关内容，打造“阳光财政”。另外，建立完善由相关领域专家参与的政策咨询制度和各部委参加的联席会议制度、国务院领导主持的战略决策制度、各类社会群体利益代表参与的论证监督制度等为主要内容的相互制衡、公开透明的制度体系，把专家咨询纳入决策过程，建立相关利益群体民意表达制度，重大事项要公示、听证，发挥舆论监督作用，建立一套“集中受理，分散处理；一单到底，全程跟踪”的受理及反馈机制，严把受理关、办理关和答复关，提高决策透明度和公众参与度。
　　总之，推进我国行政管理体制改革，应吸取古代行政管理体制精华，借鉴世界新行政管理改革最新成果，克服以机构调整解燃眉之急的急功近利行为，有放眼未来的正确方向，保持每届政府推进改革的连续性，始终坚持一个方向，不断深化，不断完善，不断取得进展。
2010年读书节活动方案
一、     活动目的：
书是人类的朋友，书是人类进步的阶梯！为了拓宽学生的知识面，通过开展“和书交朋友，遨游知识大海洋”系列读书活动，激发学生读书的兴趣，让每一个学生都想读书、爱读书、会读书，从小养成热爱书籍，博览群书的好习惯，并在读书实践活动中陶冶情操，获取真知，树立理想！
二、活动目标：
1、通过活动，建立起以学校班级、个人为主的班级图书角和个人小书库。
2、通过活动，在校园内形成热爱读书的良好风气。
3、通过活动，使学生养成博览群书的好习惯。
4、通过活动，促进学生知识更新、思维活跃、综合实践能力的提高。
三、活动实施的计划
1、 做好读书登记簿
（1） 每个学生结合实际，准备一本读书登记簿，具体格式可让学生根据自己喜好来设计、装饰，使其生动活泼、各具特色，其中要有读书的内容、容量、实现时间、好词佳句集锦、心得体会等栏目，高年级可适当作读书笔记。
（2） 每个班级结合学生的计划和班级实际情况，也制定出相应的班级读书目标和读书成长规划书，其中要有措施、有保障、有效果、有考评，简洁明了，易于操作。
（3）中队会组织一次“读书交流会”展示同学们的读书登记簿并做出相应评价。
2、 举办读书展览：
各班级定期举办“读书博览会”，以“名人名言”、格言、谚语、经典名句、“书海拾贝”、“我最喜欢的＿＿＿”、“好书推荐”等形式，向同学们介绍看过的新书、好书、及书中的部分内容交流自己在读书活动中的心得体会,在班级中形成良好的读书氛围。
3、 出读书小报：

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