新发展格局下中国产业高质量发展：现实困境与政策导向.docx

新发展格局下中国产业高质量发展
现实困境与政策导向

余泳泽 段胜岚 林彬彬

摘 要：新发展格局下实现产业高质量发展是构建现代产业体系、实现经济高质量发展的基本命题和重要支撑。文章通过梳理产业高质量发展的内涵与测度方法，从供给、需求和制度三个维度总结了现阶段中国产业高质量发展的现实困境：（1）从要素供给层面来看，创新和人才要素尚未成为产业高质量发展新动能，资本要素和土地要素错配制约了实体经济和创新型产业发展;（2）从需求层面来看，产业高质量发展过程中存在内需动力不足以及外需的不稳定性增强的问题，尚未形成以国内大循环为主体、国内国际双循环的新发展格局引领产业高质量发展的态势;（3）从制度层面来看，体制机制改革滞后以及功能性和竞争性的产业政策暂时缺位进一步阻碍了产业高质量发展的要素供给和需求引领。为此，新发展格局下实现产业高质量发展的政策导向和基本路径在于：以构建现代产业体系指明产业高质量发展方向，以创新驱动激发产业高质量发展动力，以全面深化改革增添产业高质量发展活力，以国内国际“双循环”凝聚产业高质量发展合力，以新发展理念统领产业高质量发展全局。
关键词：新发展格局;产业高质量发展;现代产业体系;现实困境
一、引言
新中国成立70多年来，我国实现了从农业国向工业国的历史性跨越，并迈进了工业化后期阶段。经济总量稳居世界第二位，连续11年保持世界第一制造大国地位，产业规模不断扩大，产品质量和产业结构不断优化，服务业已成为我国经济第一大产业。站在两个一百年的历史交汇点，中国特色社会主义进入新时代。十九大报告明确指出，“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。”而新常态下实现产业高质量发展是构建现代产业体系、实现经济高质量发展的基本命题和重要支撑。制造业是实体经济的基础，是推动我国工业化和现代化的主力军，2018年中央经济工作会议将推动制造业高质量发展、建设制造强国确定为2019年重点工作任务之一。
2020年7月21日，习近平总书记在主持召开企业家座谈会时再次强调，要“充分发挥国内超大规模市场优势，逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”，为构建“十四五”时期经济和产业发展新优势指明了方向。“十四五”时期是我国由全面建设小康社会向基本实现社会主义现代化迈进的关键时期，但国际形势复杂多变，国内转型任重道远，产业发展还存在质量不高、国际竞争力不足、产业结构失衡等诸多问题。只有抓住“十四五”产业发展的关键五年，在全面工业化的攻坚期、深度工业化的攻关期和产业智能化的奠基期实现产业的高质量发展，才能为我国顺利跨越中等收入陷阱、全面建设社会主义现代化国家筑牢根基。因此，深入研究产业高质量发展的内涵并进一步分析我国产业高质量发展的现状与问题具有重要的现实意义。现有研究大多从宏观层面出发研究经济高质量发展的现实，或是偏向具体行业来分析其发展质量，较少有文献直接系统研究产业的高质量发展。本文在概括产业高质量发展的内涵及梳理其测度方法的基础上，总结我国产业高质量发展的现实困境，从而进一步分析实现产业高质量发展的政策导向与基本路径。
二、产业高质量发展的内涵与测度
（一）产业高质量发展的内涵
宏观层面的研究多从五位一体协调发展的角度出发或以新发展理念为指导定义高质量发展的内涵（张军扩等，2019;金碚，2018），认为其是数量扩张和质量提升相统一的过程（余泳泽和胡山，2018）。十九大报告指出，我国正处在转变经济发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻坚期，要实现经济高质量发展必须坚持质量第一、效益优先，推动经济发展质量变革、效率变革和动力变革。目前学术界对经济高质量发展的内涵、测度和实现路径等进行了较多的研究，但对产业高质量发展的系统研究关注不够。
产业发展是经济高质量发展的基础和建设社会主义现代化强国的关键，科学定义产业高质量发展内涵并评价经济体产业发展质量，是分析产业高质量发展的现实问题和实现路径的前提，但学术界尚未对产业高质量发展的内涵进行统一的界定。产业高质量发展是发展方式、结构和动力的共同调整，要从传统的注重产业结构调整的思想转向以产业发展质量提升为核心，在创新、协调、绿色、开放、共享的标准下评价产业发展水平。付晨玉等（2020）将产业发展质量的内涵延伸到产业在产生、成长和演进过程中带来的经济效益、环境效益和社会效益的大小，认为以满足人民日益增长的美好生活的需要为目标的产业发展才符合高质量发展的要求。柳天恩和武义青（2019）指出，产业高质量发展是一个动态的、与时俱进的包含价值判断的综合性概念，其本质是对产业发展的合意性进行价值判断，形成新的发展理念、发展目标、发展动力、评价体系、支撑环境、运行机制和制度保障。因此，本文认为产业高质量发展不再只是强调产业规模和比例的合理性，而是要在以人为本和新发展理念的指导下，实现产业结构、产业创新、产业效率、产业价值链和产业绿色发展的有机统一，是产业的经济、环境和社会效益等多方面的优化与完善。
（二）产业高质量发展的测度
现有文献对产业发展质量的测度主要可以归纳为单一指标、多指标综合评价体系和测度具体行业三种方式，不同的测度方法各有利弊。本文对现有的测度方法进行了大致的梳理。
1.单一指标
传统产业结构的数量比例已经不能准确反映产业发展质量。杨丹等（2020）从产业结构变迁角度出发，用产业结构合理化和产业结构高级化衡量产业结构横向和纵向演变过程中的发展质量。黄群慧和贺俊（2015）认为生产率能够代表产业优化升级的水平，贺晓宇和沈坤荣（2018）也肯定了全要素生产率在高质量发展中的關键作用。
使用单一指标评价产业发展质量有一定的优越性，指标的选取不会受到主观性的影响且可操作性和数据的可获得性强。但单一指标无法同时体现产业在经济、环境和社会等多方面的发展状况，无法反映产业高质量发展的多层内涵。
2.多指标综合评价体系
多指标综合评价能涵盖产业高质量发展的不同方面，却在指标选择上具有较强的主观性。系统评价产业高质量发展的文献较少，部分学者从不同角度出发，在各自的理解上建立了相应的评价体系。胡树华（2012）用产业的国际竞争力、自主创新能力和效益贡献力衡量产业发展实力和水平，构建了产业“三力”评价模型;任保平等（2017）在客观性、综合性、结构性、一致性和简明性原则的指导下，建立了产业发展质量的经济学分析范式;付玉晨（2020）从产业发展结果的角度出发，基于产业经济效益、环境效益和社会效益三个层次，构建了由七个维度、二十个指标组成的产业高质量发展评价指标体系。具体如表1所示。
3.对具体行业的测度
现有研究多偏向于在具体行业研究其高质量发展水平。罗序斌和黄亮（2020）从制造业的数字化、网络化、智能化和绿色化四个维度出发，构建了制造业高质量转型升级的评价指标体系;辛岭和安晓宁（2019）以绿色引领发展、供给提质增效、规模化生产和产业多元融合四个方面为基准，构建了农业高质量发展的评价体系;还有众多学者从文化（袁渊和于凡，2020）、海洋（黄英明和支大林，2018）等产业展开研究，建立其高质量发展的综合衡量指标。这些文献为系统建立我国产业高质量发展的评价方法提供了实践基础与理论支撑。
三、产业高质量发展的现实困境与原因
改革开放以来，我国工业化进程快速推进，度过了起飞阶段走向成熟，但“大而不强”始终是中国最基本的经济国情。各种产业快速发展带来的负面问题日渐凸显，传统增长方式的诟病成为阻碍我国产业高质量发展的重要原因。本文从供给、需求和制度三个维度出发，基于我国产业发展的现状，总结和分析了产业高质量发展面临的现实困境与原因。
（一）产业高质量发展要素供给层面的现实与困境
现有的经济理论认为，支持经济和产业发展的要素主要有劳动力、资本、土地和自然资源、创新以及制度。在经济体进入中等收入之后，后两项要素的贡献超越前三项，成为发展的关键（贾康和苏京春，2016）。中国的产业发展在经历了改革开放的40余年后实现了深厚的底蕴积累，但直到现如今仍然没有完全摆脱数量型增长方式，在创新、资本、劳动力、土地和自然资源等方面存在着明显的供给约束与错配，主要表现出以下问题。
1.创新驱动尚未成为产业发展新动能
新增长理论将内生技术进步纳入解释经济增长的模型之中。随着要素成本的上升，依赖低成本要素驱动难以为继，依靠引进和模仿的技术发展模式在发达国家的控制与壁垒下难以实现关键领域的突破。因此，创新作为产业发展的新动能，在推动产业转型的过程中愈发重要。但我国在寻求新旧动能转化过程中尚未顺利发挥创新驱动对产业发展的主要助推作用，主要表现出以下问题。
第一，自主创新能力不足，基础研究薄弱难以支撑产业共性技术突破。首先，大多数产业的关键技术源自发达经济体的技术扩散，模仿创新的弊端在于难以真正吸收前沿和核心技术，常受到发达国家与大型跨国公司“卡脖子”。企业作为产业发展的主体，以短期利润最大化为目标，在产品质量、技术创新和品牌建设等方面投资不足，缺乏自主创新能力。其次，我国的基础研究在“十三五”期间取得了一定成就，但在规模和结构上仍存在不足。从投入规模来看，基础研究投入总量不足美国的三分之一;从投入强度来看，中央财政对基础研究经费投入仅占GDP的0.1%左右，而創新型国家多为0.3%-0.5%;基础研究投入长期在研发经费的5%徘徊，与发达国家15%-20%的投入比例相比存在很大差距（张先恩等，2017）。基础研究投入高、周期久、风险大的特征使得企业更愿意投入满足市场需求的应用型研发，基础研究严重依赖高校和科研院所等公共部门，但是这些部门内部科研活动的投入结构也偏向于应用研究。
第二，创新效率低下，科技成果难以转化成产业实际竞争力。我国科技“大而不强”问题依然突出，2018年我国第三方专利数量占世界的9.3%，仅次于日本和美国，2020年我国十年国际科技论文累计数量和被引用次数上升到世界第二位。但是SCI论文平均每篇被引次数远低于其他科技强国，在更新人类知识体系的重大基础研究领域没有取得太多科学发现性成果，每亿元研发经费投入产出的重大科技成果数量远低于创新型国家。发明专利与市场严重脱节，科技成果和实体经济“两层皮”以及企业、高校和科研机构的有效协同机制匮乏（刘英基等，2015）等问题，使得大部分专利处于“沉睡”状态，科研成果无法转化成实际竞争优势，造成社会资源的浪费。
第三，价值链中低端锁定，国际分工地位攀升任重道远。全球化背景下，生产碎片化和贸易整合化的特征越来越明显，中国借低成本优势和加入世贸组织（WTO）的东风从全球价值链的中低端开始嵌入。而随着国际分工体系更加细化和价值链增值环节的逐渐增多，占据价值链关键位置的经济体掌握了产业竞争优势（费洪平，2017）。中国“高GVC参与”和“低GVC地位”问题并存，产业发展深受“低端锁定效应”的影响。与欧美制造强国相比，无论是在产品质量、生产效率还是附加值方面都存在很大差距，在延伸产业链、提升价值链和完善供应链方面存在进步空间。同时，我国制造业大部分采用原始设备制造商模式，加工制造为主的生产使得产业被俘获在“微笑曲线”所描述的低附加值、高污染排放的中间环节（郭俊华等，2018）。凭借技术引进发展起来的产业在核心环节依赖进口并受制于人，向高端价值链环节攀升时一旦触及发达国家的核心利益，就会遭遇重重阻碍与限制，带来“低端锁定”风险（周勤和周绍东，2009），价值链的边缘嵌入不利于在新一轮科技和产业革命中把握主动权和控制权。
2.资本要素错配制约实体经济和创新型产业发展
资本是驱动产业发展的重要力量，既包括资金、股票、债券等货币资本，也包括厂房、设备、原材料等实物资本。现阶段我国产业发展过程中，存在着明显的资本错配、金融市场不完善和“脱实向虚”问题。
第一，资本要素错配抑制自主创新。考虑到投资的风险与回报，银行等金融机构在投资的选择上违背创新驱动的需要。创新型企业和最具活力的中小微企业得不到充分的资金支持，实体经济升级换代缺少投融资的有力支撑，想要落实创新驱动发展战略和大众创业、万众创新的融资约束问题仍然突出（楚明钦，2016）。资本要素从工业产业转向了利润更高、回报更快的金融市场。同时，实体经济内部的投资领域存在低端行业严重过剩而高端产业投资由于关键技术滞后而严重不足的问题，阻碍了产业结构的优化升级。
第二，资本市场发展不完善降低资源配置效率。我国以间接融资模式为主，没有形成多层次资本市场的直接融资体系，中小型企业受到融资约束和上市门槛的影响，无法快速有效地获得足够的资金支持。资本市场的信息披露机制不健全，内幕交易、虚假信息、股价操纵等现象使得投资者的利益难以得到有效的保护。金融系统的垄断、行业进入的高门槛以及市场化改革的滞后，降低了资源配置效率，导致产业发展出现较大程度的资本错配问题，而资本错配引发的资源配置效率损失会使得全要素生产率平均下降2.6%（王林辉和袁礼，2014）。
第三，“脱实向虚”使得资本过多流向虚拟市场。货币资金过多用于产能过剩的“僵尸企业”、延续地方政府投融资平台的债务等方面，虚拟经济过于泡沫化进一步推高了房地产市场价格，导致“实体经济不实，虚拟经济太虚”问题（刘志彪，2015）。一些实体企业在经济下行压力和虚拟经济泡沫的吸引下，放弃了在实体经济活动中的深钻，反而选择进入金融和房地产等泡沫经济领域获取短期的高额利润。
3.人力资本的结构性矛盾制约产业新旧动能转换
劳动力是产业发展的重要生产要素，我国长期依赖廉价劳动力的比较优势，凭借出口外需和规模扩张拉动加工制造业飞速发展。但作为人口大国，却出现人口红利下降、人力资本积累不足与错配等问题，成为现阶段产业发展新旧动能转换的重要制约因素。
第一，人口红利逐渐减弱，产业发展的低成本优势消失。改革开放以来，我国廉价的劳动力带来的人口红利为“中国制造”和“世界工厂”的打造做出了巨大贡献。但2011年前后，中国经济发展的“刘易斯拐点”已经出现，计划生育政策带来的生育率下降使得我国的劳动年龄人口于2012年首次出现了绝对值的减少（贾康和苏京春，2016）。劳动力有效供给的减少、成本的上升以及“未富先老”的现状不足以支撑长久以来占主要地位的劳动力密集型产业继续维持其低成本优势。各地频繁出现民工荒、招工难和工资水平上升现象，制约了传统制造业的发展。
第二，高素质人才不足与错配，结构性矛盾抑制产业发展和创新。现阶段我国致力于将产业发展模式从以出口导向的加工制造业向资本和技术密集型转变，更加强调人才质量对产业发展的带动作用，相应地会减少对低素质劳动力的需求，增加对高素质人才的需求（楚明钦，2016）。一方面，高素质人才供给总量不足。我国15岁及以上人口的平均受教育年限为9.91年，文盲率为2.67%，大学（大专及以上）人数占15.467%。劳动力受教育水平偏低、高素质人才积累不足是制约产业转型的关键因素。同时，在化解制造业产能过剩的过程中，结构性失业的增加加剧了劳动力要素的供需矛盾。加之受到经济下行压力和新冠疫情的冲击，人力资源需求呈现下降趋势，低素质劳动力就业困难问题亟待解决。另一方面，我国人力资本在部门间存在严重的错配问题。同时存在“塔尖”领军大師和“塔基”技能人才的双重缺失，创新型和高素质技能型人才供给不足，人力资源的供需错配满足不了从制造大国向制造强国转变过程中所需要的人才支撑。根据教育部、人力资源保障部以及工业和信息化部三部门联合印发的《制造业人才发展规划指南》，预计2025年，我国制造业十大重点领域的人才需求缺口达2985.7万人，缺口率高达48%。研发人员在行业间也存在错配，电子计算机和制药行业研发人员分别占劳动力比重的4.66%和2.67%，是占比最高和次高的技术产业，但同时期美国相应比重为11.37%和13.23%，制造业研发人员更是不足美国的1/6，人力资源向科技创新部门流动受到阻碍（李静等，2017）。虚拟经济和金融行业的发展带来的人才错配问题成为制约实体经济发展的又一大障碍，大量高素质人才进入经济和管理等专业学习而非在基础研究领域深造，而具有创新潜力的毕业生受到薪酬激励选择进入高收入金融行业就业。这种低效率人才配置带来的创新动力不足抑制了中国产业发展方式的转变和结构调整。
4.土地要素错配和自然资源制约提高产业发展成本
土地是产业活动的载体，而产业发展必然伴随着大量的资源消耗。随着工业化进程的不断加快，不可再生土地资源的稀缺性越来越明显。产业发展必须通过付出更高的代价获得经济活动所需的土地和资源，提高了产业发展成本（石奇，2010）。
一方面，土地制度僵化和土地错配造成土地投入的有偏和资源配置效率的低下。农村土地和城市土地不能自由流转，临近城市的农村土地征用没有按照市场化程序进行招标拍卖，征地拆迁补偿成本抬升造成的一系列问题制约了富余土地向工业用地转变。同时，土地错配阻碍了产业结构的转型升级，而政治锦标赛下政府主导的土地供给策略是土地错配的根源（李勇刚和罗海艳，2017）。地方政府为了获得更多的土地财政，过多将土地投向房地产市场，造成房价虚高和房地产泡沫;或出于增加地区生产总值的晋升竞争目的，通过降低土地价格招商引资，工艺落后、发展前景暗淡、具有重复建设性质的中低端制造业占用了大量工业用地，使中国成为中低端制造中心（杨其静等，2014;陶然和汪晖，2010）。低价出让工业用地带来的制造业快速发展在一定程度上挤占了高新技术和新兴产业的发展资源，阻碍了地方产业结构的优化升级。
另一方面，自然资源的供给制约和粗放式使用降低了产业发展效率和可持续发展能力。自然资源作为必不可少的生产要素投入到产业发展当中，存在着市场机制不完善、价格扭曲、粗放和低效使用等问题（贾康和苏京春，2016）。我国是人均资源量严重不足的国家，而70余年的工业化进程中高耗能、低效率的粗放型加工制造模式造成自然资源的过度开发和环境污染的日益严重。虽然近些年在日渐严格的环境规制下国内环境有所改善，但彻底摆脱传统的生产方式、实现绿色转型依旧任重道远，进而阻碍了产业的高质量和可持续发展进程。
（二）产业高质量发展需求层面的现实与困境
消费是生产的最终目的和归宿，需求拉动是产业高质量发展的持久性动力。2020年以来，我国致力于构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，充分利用国内国外两个市场两种资源，明确了产业发展的重点和方向。但我国产业高质量发展所面临的国内和国外市场均存在一定需求抑制。
1.国内有效需求不足难以实现超大规模市场优势
疫情冲击下将国内经济的平稳发展寄托于国际循环的畅通势必会给产业链和供应链带来不确定性。因此，以扩大内需为战略基点，充分发挥我国超大规模的市场优势和内需潜力是发展的关键和未来的主要竞争力。但是，作为增长的决定性力量，内需对产业发展的拉动作用还存在以下几方面的问题。
第一，居民收入增长不足，消费能力和消费意愿受到抑制。中国已经进入消费对经济贡献率提升的阶段，但作为有效需求的决定性因素，居民收入却增长缓慢。2013年以来，居民人均可支配收入同比增长率持续下降，人均消费支出增速也呈下降趋势，居民平均消费意愿不足。2019年我国最终消费率为55.4%，达到2005年以来的峰值，却低于世界上绝大多数国家和经济体。同时，由于高收入人群的边际消费倾向低于中低收入人群，而我国高收入人群收入增长快、贫富差距过大拉低了社会的平均消费倾向，加之社会保障体系不健全带来的预防性储蓄等问题（赖雄麟和于彦宾，2021），支撑产业发展的国内需求还有着相当大的扩容空间。
第二，居民消费结构失衡，高层次需求的消费支出在总支出中所占的比重偏小。城乡居民的恩格尔系数自改革开放以来持续降低，收入上升和食品支出下降大大拓展了消费空间。但生活必需品支出的减少并没有完全用于教育、旅游、通信等生活性消费，反而大量流向房地产市场。房地产市场的繁荣使得住房性消费在总消费中的比重居高不下，2019年人均住房性消费支出占人均总消费的23.45%，在构成居民消费结构的8种消费类型之中始终位居第二位且整体保持上升态势，挤占了文化、医疗、旅游等消费空间（陶长琪等，2019），造成高层次消费支出比重过小。
第三，供需不匹配制约消费增长，部分高质量需求难以得到满足。我国拥有世界上最大规模的中等收入群体，已经成为奢侈品的主要消费国，但中高端需求的增加却没有有效增加国内需求。需求侧结构性扭曲在微观上最突出的问题在于人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分發展之间的矛盾，需求的结构升级没有带来供给的同步变化。高收入人群的高端消费由于供需的结构性偏差难以得到满足，高品质、个性化的产品和服务供给不足使得中高收入的消费人群转向在国外消费，一度出现在国外“疯狂扫货”的现象。国内传统中低端产业产能过剩而自主品牌的中高端产品和服务供给不足共存的结构性矛盾严重阻碍了国内需求的扩大与升级。
第四，高端自主品牌培育不足，产业发展国际竞争力弱。质量和品牌是产业的核心竞争力，关系着企业的信誉和形象，而中国自主品牌在发展过程中主要存在两大问题。一方面，自主品牌建设能力较弱。代工生产发展起来的制造业使得我国缺乏具有自主知识产权的知名品牌，被迫长期走资源消耗型的发展道路，成为典型的“制造大国、品牌小国”（汪涛，2006）。企业缺乏资金进行技术改造和品牌建设，常常被锁定在价值链下游环节。一些中国制造的产品形象较差，行业标准、产品质量和服务水平低，新产品开发能力不足，加之各种掺假售假的恶性事件引发国内消费者的信任危机，导致一部分国内需求外流（郭俊华等，2018）。另一方面，国内消费者对自主品牌的认知存在偏差。新一代信息技术的快速发展改变了消费者的诉求偏好和需求特征，而国内中高端和新兴产业的产品和服务起步较晚，想要做到快速响应从而得到国内消费者的认可需要一个很长的过程。例如，格力等先进制造企业在家电方面的生产技术已经较为精湛，却没有得到国内消费者对日本、德国等国的著名品牌同样的认可。
2.国际市场不稳定使得外需拉动难以为继
近年来，尤其是金融危机之后，全球市场低迷，经济内生增长动力不足。新冠疫情冲击下，世界市场发展面临诸多潜在风险，加之逆全球化思潮的兴起和贸易保护主义的抬头，我国面临的国际市场环境复杂多变，主要存在如下几种挑战。
首先，全球经济持续低迷，新冠疫情冲击下国际贸易需求大幅下跌。2019年全球经济增速已经下调至3%以下，放缓态势明显且在短期内难以逆转，全球经济下行压力加大直接冲击了我国的外需市场。新冠疫情的进一步冲击使得本处于微弱复苏进程的全球经济继续下探，2020年全球经济下降4.3%，下降程度是金融危机的2.5倍多。疫情的全球扩散导致居民最终需求和生活性服务业迅速缩水，国外需求链萎缩使得国内订单锐减，疫情反复让货物贸易反弹微弱的同时服务贸易持续低迷。长期来看，如果疫情对国内外消费者的可支配收入、消费信心以及未来预期造成不可逆的冲击，加之发达国家利用超市场力量“卡链”（李雪和刘传江，2020），外需对产业发展的拉动力量将会进一步减弱。
其次，全球竞争加剧给产业链、供应链安全带来更多不确定和不稳定性因素。一方面，我国受益于较为宽松的国际贸易环境和全球化的浪潮实现了大国崛起，但随着中国在国际分工与世界贸易中的地位越来越重要，以美国为首的发达国家极力压制我国经济与产业的飞速发展。通过一系列贸易投资限制、反垄断反倾销制裁和进出口管制等手段，设置贸易壁垒和技术封锁，以维护其上游分工地位，对我国产业链的压制效应更加明显。1978年以来，美国对我国贸易补贴调查超260件，尤其是华为和中兴事件加剧了中美之间的贸易摩擦，对我国产业拓展国外市场造成障碍。另一方面，在金融危机冲击下，西方社会开始反思全球化的利弊，逆全球化、单边主义和大国博弈兴起，主要经济体之间贸易摩擦频发，贸易关系紧张。美国等发达国家开始重新重视价值链下游制造环节，通过加快在人工智能、自动化生产和精细加工等方面的技术创新，使全球价值链下游的部分生产环节和制造业的就业机会重新 “回转”（林桂军和崔鑫生，2019）。美国的“再工业化”致力于发展高端的、高附加值的先进制造业进而加大对全球价值链的纵向控制能力（胡峰和王芳，2014），而我国产业的比较优势长期集中在价值链下游环节，贴牌生产的代工企业因此失去技术依托，中高端产业的技术和经验缺陷短时间内难以追赶，制造业回流在一定程度上阻碍产业升级的同时，也压缩了我国制造业的出口市场。
最后，新兴经济体基于低要素成本的比较优势，对我国中低端传统产业带来替代压力。原先助推我国经济发展的人口和资源红利逐年减弱，伴随着劳动年龄人口数量降低的是不断上涨的工资水平，能源、土地、自然资源以及工业化带来的环境治理等成本明显高于发达国家。和中国相比，新兴经济体的低成本优势逐渐凸显，在出口优惠等一系列政策的加持下打造了新一批的加工制造工厂，发展中国家的“中低端分流”逐渐挤占了我国传统产业的需求市场。
（三）产业高质量发展制度层面的现实与困境
工业化进程离不开市场化经济体制的日渐完善，高度集中的计划经济体制通过行政指令的方式快速集中优势资源，在一穷二白的农业国建起了独立、完整的工业体系。但计划经济已经无法满足多元化市场的需要，发挥市场在资源配置中的决定性作用成为必然选择。制度层面长期积累的问题成为阻碍我国产业高质量发展的重要障碍。主要体现在以下两大方面：
1.体制机制改革滞后带来价格扭曲和资源错配
有效的制度供给是推动产业高质量发展的基础支撑力量，而产业发展质量不高、竞争力不强的重要症结在于尚未理顺的体制机制带来的要素价格扭曲和资源错配（余东华等，2018）。
首先，市场在资源配置中的决定性作用面临束缚，产业发展环境有待改善。我国基本建立了社会主义市场经济体制，但还没有真正形成公平竞争的市场环境，市场化程度不高，市场经济发展不平衡。资本、技术和劳动力等生产要素的自由流动和优化配置受到制度和壁垒的限制，进而造成要素价格扭曲和配置效率低下。市场竞争机制下企业的创新投入对技术和效益的正向影响更大（Castellacci，2011），而我国科技发展的体制机制瓶颈阻碍了市场主体科技创新活力的释放。科技成果转化机制、创新的市场激励和效益分配机制不健全，现有的创新能力无法支撑产业结构的调整升级。市场准入退出和监管机制不完善，竞争政策的基础地位并没有真正确立，限制了市场竞争对产业发展效率的提升，妨碍了企业对市场需求的变化做出及时准确的反应，抑制了市场自发协调能力的发挥（江飞涛等，2015）。
其次，政府行政体制改革不足，服务型政府建设仍需完善。我国没有建立起与社会主义市场经济相适应的政府架构与政府职能（白永秀和王颂吉，2013），政府在资源配置中的定位并沒有随着市场经济的快速发展同步更新，新中国成立以来高度集中的计划经济体制还深刻影响着经济和产业发展。创新资源的配置过度行政化，公平竞争的科技进步政策尚未实现。同时，地方政府的保护行为造成的贸易壁垒、市场分割和产能过剩问题阻碍了地方产业的调整升级和可持续发展。出于保护本地企业和维持财政收入稳定的目的，通过低价提供土地和资金等生产要素或直接进行财政补贴等方式帮扶本地企业，不仅严重破坏了公平的市场竞争机制，也使得企业自主创新和效率提升动力不足。明确的经济增长目标约束会促使地方政府做出有悖于产业发展的要素资源错配行为（余泳泽等，2019），在晋升激励下过度干预微观经济活动，带来部分行业严重的产能过剩问题和“僵尸企业”长期存在，造成低水平的重复竞争，影响了市场机制的正常运行。
最后，国有企业改革滞后降低运营效率，阻碍国企转型升级。由于历史原因与现实性质，国有企业面临着更强的路径依赖、制度依赖和社会依赖（黄速建等，2018），国有企业实现高质量发展是产业高质量发展过程中的重要问题之一。政府通过实际控股和直接管理的方式影响国有企业的发展，虽然国企现代化改革取得了一定的成效，但仍然存在改革方式有待创新、效率有待提升的问题（陶长琪等，2019）。据2019年《中国财政统计年鉴》，2009年以来国有企业总资产报酬率呈持续下降态势，2018年降为2.7%，政府希望通过制度创新提高国企运营效率还有很大的进步空间。
2.功能性和竞争性产业政策暂时缺位阻碍产业升级
我国过多强调和使用产业政策，一直以来多是以实现产业结构转型和经济赶超为目的。通过补贴、税收和规制等形式直接支持、扶持、保护或限制某一产业的发展（黄群慧，2018），以期实现以速度和数量为核心的快速增长，却成为现阶段阻碍高质量发展的又一重要原因。
首先，对微观市场的直接干预仍是产业政策最重要的手段，功能性和竞争性产业政策没有充分发挥引领作用。随着市场经济的深入发展，在产业政策手段的选择上越来越强调发挥市场的作用，用政府选择代替市场机制的过度行政干预不利于产业的发展。而中国产业政策的显著特点依然是以政府的判断和选择来代替市场，向增进与扩展市场、弥补市场不足的竞争性和功能性产业政策转型的需要迫切（江飞涛和李晓萍，2010）。以政府管制、选择替代和直接干预为特征的选择性产业政策会带来严重的寻租和腐败行为（江飞涛和李晓萍，2015），政府的有限理性和机会主义也常常造成产业政策的低效（易杏花和卢现祥，2017），甚至已经成为产业结构调整与转型升级的突出障碍。例如，日韩两国的汽车产业政策对其汽车行业的崛起至关重要，而我国汽车政策的作用效果却不尽如人意。究其原因，最主要的问题是用行政手段代替了市场竞争，以限制进入和扼杀竞争的手段长期保护定点企业的垄断地位。不仅抑制了相关企业的学习动力和自主创新能力，也诱发了相关利益主体的寻租行为，使汽车产业陷入了低生产效率和高价格水平的困境。
其次，我国出台的产业政策中，对重点产业和大型企业的扶持政策是重点。1987-2017年间，中央出台的各类产业政策中对重点产业的支持政策占38.46%。地方政府为了获得更多的政策资源紧跟中央重点扶持对象，违背自身的比较优势（赵婷和陈钊，2019），不利于产业发展效率的提升。由于各地区发展基础和条件差异较大，中央产业政策在执行过程中出现不同程度的扭曲与变形，没有达到政策设计的初衷。同时，我国的产业政策倾向于保护和扶持大型企业尤其是国有企业，对中小型企业的保护力度不够。部分政策希望通过扩大规模和提高市场集中度来避免过度竞争，打造具有国际竞争力的大型集团（江飞涛和李晓萍，2010）。而非公有制企业往往没有强有力的政策扶持，常遭遇融资难和贷款难等一系列问题。
最后，对高新技术和新兴产业的扶持方式老套、扶持力度不够。新一轮科技革命和产业革命带来多个领域和产业的迅速发展，将传统的“选马”型政策手段应用于高新技术和新兴产业的发展，会造成新兴产业产能急剧扩张而生产技术效率低下的双重问题，一哄而上和扎堆低端的现象层出不穷。高科技和战略性产业等未来具有高度不确定性，相对于企业来说，政府在技术和市场方面缺乏信息优势，难以引导生产效率的倾斜性配置（李晓华和王怡帆，2021）。依然采用选择性产业政策会通过加剧资本错配的方式抑制价值链升级（唐荣和黄抒田，2021），不再符合产业高质量发展的要求。
四、实现中国产业高质量发展的政策导向
粗放式工业化进程是增长动力衰减和下行压力增大的直接原因，只有厘清产业高质量发展的内在逻辑和驱动因素，才能加快新旧动能转换，创造产业增长新优势。产业高质量发展的助推因素主要可以从创新驱动、要素支撑和改革开放三个维度考虑。首先，创新是驱动经济高质量发展的第一动力，熊彼特的增长理论阐述了内生技术进步对于优化资源配置和促进经济增长的主体作用。无论是在理论上的基于比较优势的“要素禀赋说”和基于竞争优势的“技术赶超说”，还是在实践上关于技术引进模仿与自主创新之间的争议（余泳泽，2012），都强调了技术进步的重要性。其次，无论是新动能的培育还是旧动能的改善，都离不开生产要素的支撑，要素供给的优化是打破产业高质量发展瓶颈的基础性力量。高质量的要素供给意味着数量和质量并举，传统要素配置效率的提高能降低生产成本，而新要素的培育能提升全要素生产率。最后，改革开放是经济发展的引擎，我国40余年的工业化进程正是改革开放在特定发展阶段激发出比较优势的结果（张永恒和郝寿义，2018）。作为后追赶型的经济体，我国的市场机制尚未完善，贸易壁垒仍然严重，加大制度供给能够进一步释放改革红利（师博和张冰瑶，2018），加大开放力度能够进一步激发发展活力。
基于此，本文从以下几个方面总结实现产业高质量发展的政策导向和基本路径。
（一）以构建现代产业体系指明产业高质量发展方向
构建现代产业体系是经济发展新常态下实现产业高质量发展的根本要求。十九届五中全会再次强调，要“加快发展现代产业体系，推动经济体系优化升级”。“十四五”期间，我国现代产业体系的构建要紧紧抓住新一轮科技革命和产业革命的机遇，从以下几个方面构建实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的现代产业体系。
1.强化产业链、供应链现代化建设
增强产业链、供应链自主可控能力是2021年的重点任务之一。“十四五”期间，面对复杂的国内外环境，必须不断提升产业基础能力和产业链水平，实现产业升级和产业链现代化建设，确保产业链、供应链的自主可控和安全高效。
首先，加快实体经济的发展，保证制造业比重基本稳定。实体经济是产业高质量发展的根基，要坚定不移地建设“制造强国”和“质量强国”，推进产业基础高级化、产业链现代化，提高产业核心竞争力。以《中国制造2025》为战略导向，提高实体经济尤其是制造业的全要素生产率，夯实实体经济在现代产业体系中的基础地位，注重产业链上下游实体经济的协同发展。传统工业是产业体系的主体，要注重传统工业的技术进步，用新一代信息技术带动其价值链地位的攀升。同时，瞄准高新技术和战略性新兴产业，引导生产要素向先进制造业和高端产业集聚。把握好传统制造业和新兴产业之间的关系，掌握产业升级的力度和节奏。扶持重点产业内具有领导和骨干作用的企业，打造具有创新活力和发展特色的中小型企业，建立完整的国内产业链和供应链，为实现高质量发展提供坚实的实体经济基础。
其次，聚焦产业转型升级和居民消费升级的需要，提升服务业发展质量和效率，扩大服务业有效供给。围绕飞速发展的现代科学技术，加快推动先进科技在服务业领域的推广与应用，加快服务业智能化发展。以消费者不断升级的需求为导向，建设定制式、个性化和互动性的高端完整的服务体系。围绕农业和制造业发展需求，加大对生产性服务业的扶持力度，促进先进服务业与现代农业和高端制造业有机融合、协同发展，推动生产性服务业向专业化和价值链高端延伸。
最后，发挥数字经济对产业发展的助推作用。十九届四中全会首次将“信息”作为独立的生产要素，现代信息技术的应用通过知识共享和技术外溢显著提高生产效率（Von，2002）。信息化时代，企业要充分利用大数据和海量信息带来的便利助推数字化发展，催生智能化生產服务和现代商业模式，改变产品的供需关联和技术关联（李辉，2019），促进数字经济的蓬勃发展。而数字经济改变了传统的生产和销售方式，提高了信息传递效率。要将数字经济与实体经济相融合，加快传统制造业数字化和网络化建设，推动其向高端、智能、服务和绿色方向发展;加快数字经济与现代服务业融合，推动生产性服务业高质量发展，在供需精准匹配、现代物流体系、商业营销服务等方面提供高效、智能和个性化服务。
2.加强产业基础能力和新型基础设施建设
加强产业基础能力建设和现代化基础设施完善是实现产业高质量发展的前提。“十四五”规划强调，要“统筹推进传统基础设施和新型基础设施建设，打造系统完备、高效使用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系”。
首先，加强产业基础能力建设。对基础零部件、基础技术和基础工艺等方面的短板实施产业基础再造工程，完善基础应用研究的激励和风险补偿机制。建立与国际相衔接的质量和环保标准、认证认可、检测检验等产业基础公共服务平台，健全产业基础支撑体系。其次，改造传统基础设施，加快新型基础设施建设。加快部署与产业发展相适应的科技设施与机构，推动5G、物联网、全国一体化大数据等新型数字基础设施建设（陈晓东和杨晓霞，2021）。发挥市场在基础设施建设中的主导作用，打