宰辅制度的沿革与宋代宰辅制度.doc

第一章 宰辅制度的沿革与宋代宰辅制度 宰辅是历代帝王治理国家的辅佐大臣，在古代政治体制中发挥着举足轻重的主导作用。从先秦汉唐，一直绵延到宋代，宰辅制度有一个漫长的历史发展过程。当研究者的眼光定格在某一特定“时段”时，一方面应当追溯这一制度的历史演变过程。第一节 汉唐宰辅制度之沿革 中国古代宰相制度，经历了“三公制”、“三省制”、“内阁制”之三个阶段变化，从两汉至隋唐，正处在前两个阶段的演变转化过程之中。司马光等曾简朴回顾两汉魏晋南北朝的宰相制度发展历程，说：西汉以丞相总百官，而九卿分治天下之事。光武中兴，身亲庶务，事归台阁，尚书始重，而西汉公卿稍已失职矣。及魏佐汉，初建魏国，置秘书令，典尚书奏事。文帝受禅，改秘书为中书，有令、有监，而亦不废尚书。然中书亲近，而尚书疏外矣。东晋以后，天子以侍中常在左右，多与之议政事，不专任中书，于是又有门下，而中书权始分矣。降及南北朝，大抵皆循此制。（长编卷 431）假如要透彻地理解两宋的宰相制度，就必须对这一段历史有个简朴回顾。1、宰相 宰与相本来不是一个固定词组，先秦时它们分别独立使用。“宰”，在先秦血缘氏族社会中，最初是指掌管家务的总管，韩非子说难云：“伊尹为宰，百里奚为虏，此二人者，皆圣人也，然犹不能无役身以进，如此其汙也。”春秋时期，家就是国，家臣就是国家官员，所以，“宰”就成为官吏的通称，如冢宰、内宰、里宰等等。其中，“冢宰掌邦治，统百官，均四海”，为六卿之一，位置已相称于后代的宰相。冢宰又被称为“大宰”、“太宰”，简称“宰”。“相”，原有“辅助、扶助”之义，后用作官称。春秋战国时期，“相”的含义比较宽泛，大约指辅佐君王之责的大臣。其后，“相”义渐趋明朗，其义与统领百官的“冢宰”相同。吕氏春秋举难称：“相也者，百官之长也。”左传襄公二十五年载：“庆封为左相”。在这个意义上，“宰”与“相”是同义词。后人也将天子的辅佐之臣通称为“相”，晋书职官志说：“成汤居亳，初置二相，以伊尹、仲虺为之。”管子称：“黄帝得六相而天地治。”路史称“舜得十六相而天地治。”等等。“宰相”一词连称大约是在战国时期。庄子盗跖“今谓宰相”句所指的是一般的贵人。韩非子显学称：“故明主之吏，宰相必起于州部，猛将必起于卒伍。”这里的“宰相”所指的还只是与武将对称的文臣。吕氏春秋制乐说：“祸当于君，虽然，可移于宰相。”将“宰相”与“君”对举，含义已接近于后人所理解的。此后，历代一直沿用。中国古代，“宰相”仅仅是一个通称或俗称，除了辽代以外，“宰相”历来不是正式官名（辽国官职分南北院，有北宰相府、南宰相府，各有左右宰相）。所谓的“宰相”，是指历代辅佐皇帝解决国家政务、行使中央职权的官员，其职权特点是统领百官、总揽政务。“宰辅”则是指宰相和他的副手组成的一个核心领导机构。宰相副手的官称繁多，如西汉的“御史大夫”、宋代的“参知政事”等等，某些朝代将他们合称为“执政”。所以，“宰辅”也可称为“宰执”，都是指宰相和他的副手们。2、三公制 中国古代大一统的王朝是秦朝开始建立的，其中央官职中设“丞相”之职。史记秦本纪 载：秦武王二年（前 309）“初置丞相，樗里疾、甘茂为左右丞相。”秦始皇统一全国，沿袭前制，设左右丞相。但秦朝寿命短暂，并且资料匮乏。代之而起的西汉，最初沿袭了秦朝官职。所以，秦朝的宰辅制度可以略而不提，直接从西汉谈起。西汉前期沿用秦制，以丞相、御史大夫、太尉为宰相，习惯上被称为三公。丞相：又名相国，“掌丞天子，助理万机”（汉书百官公卿表），事无不统，集政权、军权、财权于一身。唐六典卷 1 说：“秦变周法，天下之事皆决丞相府。汉初因之。”置两员时分左右，以左丞相为首相。或更名为相国。秦始皇尊吕不韦，特置相国，故丞相与相国虽说是一官异名，然以相国为尊，如曹魏时司马师兄弟为相国即此意。汉文帝时周勃罢，以陈平为左丞相，后遂专置一相。御史大夫：“掌副丞相”（汉书百官公卿表）。丞相独置一员时，御史大夫其实就是次相。汉书朱博传说汉高祖“置御史大夫，位次丞相，总领百官。”太尉：“掌武事”（汉书百官公卿表），与丞相地位相等。西汉时丞相权力极大，武事亦属其职掌范围，故往往侵夺太尉的职权，架空太尉。所以，太尉一职经常空而不设。据汉书记录，汉初至武帝建元二年（前 139），任太尉者只有五人，约有三分之二的时间空而不设。汉宣帝说：“太尉官罢久矣，丞相兼之，所以偃武修文也。”（汉书黄霸传）以丞相兼管太尉职事，显然又体现了汉代统治者的治国思想。上述“三公”是后人对其的一种归纳称呼，其中因太尉不常设，时人则将丞相与御史大夫合称为“二府”。“三公”之称也是一种历史悠久的流行说法。战国以来以“三公”为辅佐天子的最高官吏，而具体所指又众说纷纭。西汉初期将负有宰相职责的丞相、御史大夫、太尉称之为“三公”，但三公之间地位并不平行，以丞相为核心。汉成帝绥和元年（公元前 8 年）变革宰相制度，太尉改称大司马、御史大夫改称大司空，与丞相合称“三公”，“分职授政”，地位平等，三公鼎立的制度得以确立。汉哀帝元寿二年（公元前 1 年）又将丞相改为大司徒，与大司马、大司空合称“三公”，以大司马居首。东汉立国，采用了三公鼎立制度，以太尉、司徒、司空为三公，其后，“三公”官制又有反复改变，所领职事大体相同，皆为宰相之任。但是，也是从东汉光武帝开始，尚书权力不断扩张，逐渐取代宰相，三公也因此缓慢演变成为一种荣誉虚衔，不再是握有实权的职事官。至宋代，仍保存三公称号，作为加官或寄禄官阶，大都是对宰辅表达优宠的措施，前期以太尉、司徒、司空为三公；政和二年（1112）后，以太师、太傅、太保为三公。3、三省制 相权与帝权是一对既统一又冲突的矛盾。国家政权的正常运作规定在皇帝的专制之下宰相有效地行使职权，而宰相权力的扩大又必然削弱帝权。皇帝既依赖宰相治理国家，又对宰相存有疑忌之心，不时地采用各种措施限制相权，把剥夺回来的种种中央行政大权交给自己身边的亲信。于是，相权就逐步转移，“三公制”因此也就逐渐演变为“三省制”。皇权与相权的矛盾冲突，是宰相制度从“三公制”到“三省制”演变的内在推动力、尚书省。“尚书”的设立在秦朝时就已有了，宋书百官上说：“秦世，少府遣吏四人在殿中主发书，故为之尚书。”又说：“秦时有尚书令、尚书仆射、尚书丞。”所谓的“发书”，有两种解释：一说是启发文书，即臣下进呈的奏章，皆由尚书启动审读，向皇帝报告；一说是发布诏制，即皇帝下达的命令文告，都经尚书誊录登记，然后颁发。不管那种说法，都可以看出：“尚书”是皇帝身边亲近的司秘书之职的官员，或者说是皇帝的私人秘书。汉武帝强化君主集权，侵夺“二府”的权力，尚书的职权大大扩张，越来越多的相权转移到尚书的手中。见于两汉史书最早的一例是霍光“领尚书事”，武帝去世后，霍光主持朝政，“领尚书事”成为事实上的宰相。此后，辅政大臣凡有权解决机密政务者，经常兼有此头衔。这就发展成为“领尚书事”制度。“领”，即“治理”之意。“领尚书事”之外，又有“平尚书事”。“平”即“评议、讨论”之意，地位在“领尚书事”之下，对尚书事务具有参议、评议权。西汉的“领尚书事”，除霍光作为特例外，基本上仍然是皇帝的私人秘书机构，机构设立也比较简朴，只是部分地侵夺相权，处在尚书省的形成阶段。他们的位置在宰相之下，并没有完全侵夺宰相的职权。东汉光武帝则收三公之权，交与尚书，尚书的权力再度大大膨胀。唐六典卷 1 称：“及光武亲总吏职，天下事皆上尚书，与人主参决，乃下三府。”此时，尚书在某种限度上已经发挥了宰相的作用。尚书的机构和官吏设立，也大大扩张，其机构名称为“尚书台”。大约有令一人、仆射一人、尚书六人，称为“八座”。尚有丞、侍郎、令史等部门长官。但东汉尚书分曹不稳定，成员多变化，说明当时尚书组织还处在不断自我完善阶段。许多史学家指出，东汉以来的三公，不仅仅是名义上或制度上的宰相，并且，在实际权力运作过程中，仍然执行着相称部分的相权。史书上形容的三公与尚书的关系，有被夸大之处。这是尚书机构发展和权力形成过程中的正常现象。尚书与三公的权利还处在此起彼伏的交替状态之中。这种状况一直连续到西晋。曹魏后期，司马氏篡权，他们以“录尚书事”的名义总揽朝政，尚书台已经成为真正的宰相机构，尚书台长官也就成为事实上和名义上的宰相。西晋延续这种制度，三公才真正地成为虚衔，而与宰相职权无关。西晋尚有“八公”的官衔，即太宰、太傅、太保、太尉、司徒、司空、大司马、大将军，然必须“录尚书事”兼“中书监令”者，始能参与机密，为真宰相。尚书省的建制、职官、职责，至此已经基本上形成。、门下省。“门下”在古代是一种泛称，与属下含义相近，经常用来指长官的亲信。但它与皇宫相联系时，意指“宫门之下”或“禁门之下”，即与“禁中”是同义词。汉代凡入值宫殿、掌管宫内内勤事务的官吏，大都属门下的范围。随着历朝皇帝加强君权措施的贯彻实行，禁中的决策作用显得越来越重要。门下省的形成和发展，与侍中一职的演变有关。侍中，在西汉只是一种加官，没有定员。这些官员往往是皇帝身边的亲近大臣，很得皇帝信任。应劭说：“入侍天子，故曰侍中。”汉武帝以前，他们更多地是在生活上照顾皇帝，而不参与政治。汉武帝以后，侍中作为重大决策之参谋、顾问人员，逐渐参与政事。东汉时，侍中成为正式职官，但仍然没有固定员数、职掌、机构。通典职官三说：“门下省，后汉谓之侍中寺。”此时的侍中寺，据理解仅仅是侍中在禁中的值班室。东汉侍中，已经不断参与宫廷机密事务，其重要职掌是“掌侍左右，赞导众事，顾问应对。”（后汉书百官志三）至东汉末年，侍中地位大大上升，有了固定的员数、职掌、机构，成为皇帝最亲近的官员。当时设侍中六员、侍中侍郎六员，他们接管“宦官所领诸署”，照料皇帝平常起居饮食，并兼有私人秘书的部分职责。曹魏之侍中，已获得宰相的部分职权。曹操挟天子以令诸侯时期，所荐留守大员，皆兼侍中以自重。其时，侍中的重要职责是侍从左右，起参谋、谏诤作用。西晋因其掌管门下众事，始正式名其为门下省，明确规定其职掌是“备切问近对，拾遗补阙”（晋书卷 24职官志）。东晋大将军王敦官侍中，自称“臣备位宰辅”（通典卷 21职官典注三），门下省作用进一步加强，成为朝廷的“舌喉机要”，职掌出纳王命，即发布诏令须经门下省审核，唐六典注称其“掌诏令机密。”此时，门下省的建制、职官、职权，也已经基本确立。北朝职官制度，大都仿效南朝。北魏孝文帝改革时，门下省的作用得以加强，后人认为此时的门下省具有了真正宰相的权责。、中书省。“中书”之称在西汉已经出现，本来叫“中尚书”。以士人充任称尚书。以宦官为之则称中尚书，掌管文书，通奏章，即以宦官身份在禁中工作的尚书人员。当尚书台逐渐独立、成为越来越正式的宰相机构时，中书也就逐渐从中独 立出来，承当起本来尚书的部分职责。汉宣帝时，中书在政治上的作用加强。霍光死后，宣帝与领尚书事霍光的侄孙霍山的矛盾加剧，便竭力使中书替代尚书，“上令吏民得奏封事，不关尚书。”“使中书令出取之。”（汉书霍光传）自此，宦官权力渐重。汉元帝在位多病，居后宫，不常见群臣，宠任中书令石显，中书权力进一步扩大。中书省的出现，还与秘书监机构紧密相关。东汉末年，曾设秘书监，掌图书档案。曹操受封魏王，在王府设秘书监，改用“文学通识”之士人任秘书令，增长了“典尚书奏事”的职责，负责起草机要命令，已掌管了部分秘书职责。曹丕代汉建魏，遂改秘书监为中书，另置秘书监，仍专掌图书秘记。也就是说，此时的中书，是将皇帝机要秘书的职责独立出来。两晋承袭中书制度，中书权力进一步扩大，时而凌驾尚书台之上，成为事实上的宰相。最典型的例子是荀朂因功由中书监升任尚书令，“惘惘怅恨”，对贺者说：“夺我凤凰池，诸君贺我耶？”（晋书荀勖传）马端临文献通考说：魏晋以来，“凡任中书者，皆运筹帷幄、佐命移祚之人。”至南朝，寒族崛起，中书监、令逐渐演化成清闲无事的荣誉头衔，而由中书舍人代替他们发挥作用。、三省制的建立。第二节 两宋宰相制度的演变 两宋时期，宰相制度从名义到部分实质内容，都是承袭了隋唐的三省制度，只但是此时的三省制度正处在演化衰变的阶段，职官和机构设立乃至宰辅的称谓都不断更变，其总体趋势是三省走向合一，三省制蜕变为一省制。1、唐五代宰相制度的演变 唐代三省制健全之后，又开始向后期形态演变。这种演变，简朴归纳起来就是一句话：三省制向二省制、一省制过渡。其演变的动机是便于皇帝对相权的控制和提高权力运作效率。演变的结果是形成“皇帝专权群相分权政事堂集权”之中央集权新体制。这种演变，大约表现在以下两个方面，直接影响了宋代宰辅制度的形成和发展。第一，三省首长仅存虚名，或作为一种清闲高贵的荣誉虚衔，而渐渐与宰相无关。皇帝往往用其他品位、职务较低的官员临时差遣为宰相，遂成制度。唐代以三省首长“品位既崇，不欲轻以授人，故常以他官居宰相职，而假以他名。”（新唐书卷 46百官志）重要有“平章事”和“同中书门下三品”等。唐太宗贞观八年（634），仆射李靖因病辞去宰相职务，太宗不批准，规定他“疾小瘳，三两日一至中书门下平章事。”此处的“平章事”乃商议解决国家大事之意，“平章事”之名始于此。唐高宗永淳元年（682），始以某官（黄门侍郎郭待举、兵部侍郎岑长倩）带“同中书门下平章事”衔者为宰相，一直沿袭至宋。唐长兴四年（933）为避讳（慕容延钊父名章），曾改为“同中书门下二品”，由于尚书仆射是职事官从二品。贞观十七年（643），萧瑀、李勣并“同中书门下三品”，由于侍中、中书令是正三品，“同中书门下三品”之名始于此。高宗以后，宰相必须加“同中书门下三品”之衔，品位高者亦如此。简称“同三品”。名实不相符，必然缓慢地导致内容的改变。多以他官临时差遣，意味着三省首长和职能的淡化和虚化。唐代中叶以后，三省制逐渐向二省制、一省制演化，一方面从真正任宰相者的称呼上反映出来。第二，三省合并议事、办公，三省职能逐渐趋向混同合一。三省分权，带来部门之间的权利之争，势必导致互相扯皮、效率低下等弊病。为了三省之间协调行动，使中央权力行之有效，三省首长定期在门下省的政事堂议事。当时，中书、门下二省在禁中，尚书在宫外，尚书省的权力一方面被削弱，这也与前代三省演变的轨迹相合。高宗弘道元年（683），裴炎自侍中迁中书令，迁政事堂于中书省，自此，中书权势凌驾门下之上，成为事实上的首相。三省议事和首相的作用，使得三省渐渐趋同。唐玄宗开元十一年（723），中书令张说奏改政事堂为“中书门下”，政事堂印改为“中书门下之印”，设立吏、枢机、兵、户、刑礼五房，三省向着名存实亡的方向发展，决策机构渐趋混一。2、宋代宰辅制度的沿革。宋代宰辅制度，沿袭唐五代而加以完善发展，正处在三省制变化衰落的阶段。它虽然围绕三省制设立官制，但往往有名无实，并且宰相的机构和名称也多次改变。又增长了枢密院设立，分掌军政，号称二府。宋代官制的一个最大特点是“有官、有职、有差遣：官以寓禄秩、叙位著，职以待文学之选，而别为差遣以治内外之事。另一方面又有阶、有勋、有爵。故士人以登台阁、升禁从为显宦，而不以官之迟速为荣滞；以差遣要剧为贵途，而不以阶、勋、爵邑有无为轻重。”（宋史卷 161职官志）将唐朝以来的临时差遣演变为固定制度 上文强调“宰辅”，是由于宋代增长了副宰相之职参知政事和一个枢密院机构。宋代将中书门下与枢密院并称二府，二府的正副首长都是宋人所说的宰辅，宋人所编的一切宰辅年表，二府长官的姓名都要列入。除宰相外，其余通称“执政”。也就是说，二府长官共同组成宰辅领导班子。在这个班子中，有时强调集体的领导作用，有时突出个人的领导作用，因人、因时而异。宰相制度沿革。宋代宰相制度的沿革，大体可以划分为三个阶段，以下分别阐述。第一，北宋前期制度。北宋前期沿袭唐五代制度，“中书令，侍中，及丞郎以上至三师同中书门下平章事，并为正宰相。”（宋会要职官1 之 68）揆之史实，北宋前期无以中书令为宰相者，中书令与尚书令同样，都是荣誉虚衔。偶有以侍中为宰相者，其他皆以同中书门下平章事拜相。古今源流至论后集卷 2三省曰：“国初三省长官第为空名，惟侍中有真拜者。”山堂考索续集卷 30官制门曰：“宋初三省长官皆为空门，不与朝政，其命官必曰同中书门下平章事。惟其真拜侍中则不带平章，然前后所除亦但是五人。”宋会要职官1 之 16 具体叙述说：中书令国朝罕除，侍中虽常除亦罕预政事，同平章事是为宰相之职，掌邦国之政令，弼庶务，和万邦，佐天子，执大政。无常员，有二人则分日知印。以丞郎以上至三师为之。其上相为昭文馆大学士、监修国史，亦有不带昭文馆大学士而为监修国史者；另一方面为集贤殿大学士。或置三相，则昭文、集贤两学士并监修国史并除焉。春明退朝录卷上载：唐制，宰相四人，首相为太清宫使，次三相皆带馆职，洪（弘）文馆大学士、监修国史、集贤殿大学士，以此为顺序。本朝置二相，昭文、修史，首相领焉；集贤，次相领焉。三馆职，惟修史有职事，而颇以昭文为重，自次相迁首相乃得之。即宋代一般设二位宰相，有时设一相或三相。设三相时，首相兼昭文馆大学士，称昭文相；次相监修国史，称史馆相；末相兼集贤殿大学士，称集贤相。假如只有二相，往往首相兼昭文馆大学士、监修国史，其它情况较少见。宰相兼馆职，也始于唐朝。唐高祖武德四年（621），始设修文馆；武德九年（626），改称弘文馆。唐中宗神龙元年（705），为避唐中宗兄李弘之讳，改称昭文馆。此后，或改称修文馆、或为昭文馆，到唐玄宗开元七年（719）改称弘文馆后不变。唐中宗景龙二年（708），中书令李峤领修文馆大学士，开宰相领弘文馆大学士之端。北宋为避太祖父亲赵弘殷之讳，改弘文馆大学士为昭文馆大学士。唐太宗贞观三年（629），设史馆，以尚书左仆射房玄龄监修国史，开宰相监修国史之端。唐玄宗开元十三年（725），始设集贤殿书院，简称集贤院，以中书令张说领集贤院学士，开宰相领集贤院大学士之端。唐代后期到五代形成宰相的三个兼衔，依次为：弘文馆大学士、监修国史、集贤院大学士，首相领弘文馆大学士，次相监修国史、再次领集贤院大学士。监修国史的含义很清楚，昭文馆和集贤殿都是皇家图书馆。所以“三馆职，惟修史有职事”，“宰相监修，但提大纲。”（合璧后集卷 42史馆）三馆重要用于储备人才，且为皇帝备顾问。第二，神宗改制。唐中叶以后至北宋的宰相制度之沿革，使三省制的内容起了很大的变化。北宋前期的中书门下，已非真正意义上的三省制。宋人对此屡故意见，多次提出恢复古制的主张。一种意见是规定恢复到三省制以前的原貌，嘉祐三年（1058）十二月知制诰刘敞等上条奏说：唐制虽以尚书、门下、中书三省长官为宰相，然尚书、中书之名，本非宰相之实。即欲改正官制，仍须别立政事府，如丞相之类。（长编卷 188）对官称的名实不相符合，宋人也提出意见，嘉祐三年（1058）十二月，翰林学士韩绛言：“中书门下，宰相所职，而以他官判省，名不相称，请更定其制。”（长编卷 188）神宗改制，就是出现在这种背景之下。元丰三年（1080）六月，“诏中书置局详定官制，命翰林学士张璪、枢密副都丞旨张诚一领之”（长编卷 305）。元丰五年（1082）四月，颁布新官制，“诏中书五月朔行官制”（长编卷 325）。官制变革，据说其中许多直接是神宗的构思，史臣称神宗“将定官制，独居閤中，考求沿革，一年而成，人皆不知。”（长编卷 353）官制改革，其意图是恢复完善的三省制度。三省分权制衡，且使官职名实相符，既可以减少重叠的政府机构，提高行政效率；又可以平衡宰相之间的权力，避免独相专权局面的出现。所以，神宗以三省首长为宰相，去掉差遣名称，而以本官治本省或本部门之事。三省首长尚书令、中书令、侍中，仍然官高不除。以尚书左、右仆射为宰相。左仆射兼门下侍郎，为门下省首长；右仆射兼中书侍郎，为中书省首长，“门下、中书省执政官兼领尚书省者，先赴本省视事，退赴尚书省”（长编卷 323）。又长编卷327 载元丰五年（1082）六月诏：“自今事不以大小，并中书省取旨，门下省复奏，尚书省施行。三省同得旨事，更不带三省字行出。”是日，辅臣有言：“中书独取旨，事体太重。”上曰：“三省体均，中书省揆而议之，门下省审而复之，尚书省承而行之。苟有不妥，自可论奏，不妥缘此以乱体统也。”先是，官制虽仿旧三省之名，而莫能究其分省设官之意。乃釐中书门下为三，各得取旨出命，既纷然无统纪。至是，上一言遂定体统也。尚书省左右仆射兼中书、门下二省长官，意味着尚书省并不独立行使职权，尚书省仍然有虚化的倾向，只是其下属的各个机构已投入运作。中书省仍然权重一时，门下省有时也形同虚设（详说见后）。改制完毕，机构尚在磨合阶段，神宗已有悔意。神宗认为改制后公事“日告留滞，比之旧中书稽延数倍”，“意颇悔改官制”，宰相蔡确等“虑上意随欲罢之，乃力陈新官制置禄，比旧月省俸钱二万余贯”，官制变革因此才得以推行下去（长编卷 326）。第三，建炎改制。神宗改制后，宰相称谓尚有数次改变，然制度内容不变，宰相制度的改变则只有一次。其一是政和二年（1112）九月，废尚书令，改侍中为左辅、中书令为右弼，皆虚其位；并改左仆射为太宰，右仆射为少宰，仍兼中书、门下两省侍郎。宋徽宗是宋代自我感觉最良好的一位皇帝，敢于改作，然所做的都是表面文章，而没有实际意义。其二，靖康元年（1126），因金人入侵，徽宗急忙传位其子。朝中大臣开始清算宣政年间奸佞的所作所为，十一月，复以尚书左、右仆射为宰相，三省长官名称皆依元丰官制。其三，宋高宗南渡后，试图恢复北宋前期的太平景象，在宰相制度和称谓上也做恢复原状的变革。建炎三年（1129）四月，尚书左、右仆射皆加同中书门下平章事，同时合并中书与门下二省，基本上恢复到神宗改制前的状态。其四，宋孝宗乾道八年（1172），朝廷认为诸种称谓皆不符合古制，尚书左、右仆射复改称左、右丞相，废侍中、中书令、尚书令虚称，遂为定制。将宋代宰相制度的变化列成简表，附录于此：时间宰相机构宰相副宰相建隆元年（960）至元丰五年（1082）四月中书门下，简称中书侍中、同中书门下平章事（昭文相、史馆相、集贤相）乾得二年（964）四月设参知政事元丰五年（1082）四月至政和二年（1112）九月三省左仆射兼门下侍郎、右仆射兼中书侍郎门下侍郎、中书侍郎、尚书左丞、尚书右丞政和二年（1112）九月至靖康元年（1126）闰十一月同上太宰兼门下侍郎、少宰兼中书侍郎同上靖康元年（1126）闰十一月至建炎三年（1129）四月同上左仆射兼门下侍郎、右仆射兼中书侍郎同上建炎三年（1129）四月至乾道八年（1172）二月三省（中书与门下已合并）左仆射、右仆射加同中书门下平章事参知政事宋孝宗乾道八年（1172）二月至宋亡同上左丞相、右丞相同上 平章军国事。哲宗元祐元年（1086）五月，朝廷增设平章军国重事、同平章军国重事，用来安排德高望重的老臣，以三朝老臣文彦博首任，位居宰相之上。诏：“可一月两赴经筵，六日一入朝，因至都堂与执政商议事。如遇军国机要事，即不限时日，并令入预参决。俸赐依宰臣例。”（长编卷 377）元祐三年（1088）四月，再以吕公著为同平章军国重事，“仍一月三赴经筵，二日一朝，因至都堂议事。”（长编卷 409）事实上，文彦博并但是多参与朝廷政事参议和决策，只是偶尔提供征询意见等，年龄和精力已经不允许他参政，他自己也懂得忍让。吕公著虽然更多地参预了朝政，但是大量的平常政务，他也是置身事外。元祐时设立此职，更多的是“优待元勋重德之意”。南宋以后，权臣往往借用“平章军国事”的名目操纵权柄，成为真正凌驾宰相之上的又一级行政领导。开禧元年（1205）七月，韩侂胄拜平章军国事，“一日一朝，尚书省印亦纳于其第，宰相仅比参知政事，不复知印矣。”（朝野杂记乙集卷 13）咸淳三年（1267）正月，贾似道拜平章军国重事，虽号“三日一朝”，其实在私邸决国事，独揽大权。这时的平章军国事，相称于真正意义上的宰相。北宋“政和初，蔡京自杭州还朝，何执中已任左仆射，难以去之。遂改令仆之名，冠以公相之号，总领三省，废尚书令，自治令厅。”（宋会要职官1 之 43）“特许三日一造朝”，“三日一知印当笔，不赴朝日，许府第书押”（宋会要职官1 之 32）。这里“公相”的意义和作用都相称于南宋权臣所拜的平章军国事，所以，宋会要将两者放在一起讨论，称其“侵紊”宰相职事，即事实上的宰相。执政。宋代将副宰相和枢密院正副长官一概通称为执政，与宰相一起组成宰辅班子。曾巩隆平集说：“以参知政事、枢密使、副知院、同知院、签书院事，并为执政官。”宋史职官志中也有类似记载。关于副宰相和枢密院长官，以及他们与宰相之间的互相关系，以后尚有具体讨论，此处只是简朴地提一提各自的称谓。副宰相，有参知政事、门下侍郎、中书侍郎、尚书左丞、尚书右丞等。枢密院正副长官，有枢密使、枢密副使；知（领、判）枢密院事、同知枢密院事、签书枢密院事、同签书枢密院事等。第三节 元明清宰相制度的演变 元代三省制已经走到尽头，明清时期则转变为“内阁制”。1、元代宰相制度。元代宰相机构已经明确地演化为一省制。刘敏中中庵集卷 15奉使宣抚言地震九事说：“中书省，宰相之府，所以临百司、统万机、定谋画、出政令，佐天子以安天下者也。”又说：“天子理万物，不能独为，责之中书。中书，所以行天子之令，而制裁天下者也，其事权不可不专。”元代中书令仍然并不常设，设时亦多为荣誉虚衔。以下用右、左丞相各一员，“统六官，率百僚，居令之次。令缺则总省事，佐天子，理万机。”蒙古国俗，右在左上，故右丞相地位尊于左丞相。另一方面尚有平章政事、右左丞、参知政事等。元代曾三度设立尚书省，并一度夺中书省之权。然将三次设省时间加起来还局限性八年，并且不久权力重归中书省所有。所设立的尚书省，也不是为了制衡中书省，而是权相争权的结果。所以仍然是一省制。元代还多次提出门下省设立的方案，却始终没有付诸实践。三省制演变至此，已经走到了它的最后阶段。2、明清内阁制度。明清的宰相制度已由三省制转入内阁制，这是中国古代封建社会宰相制度的最后一种形态。也是皇权进一步扩大、相权进一步萎缩的结果。明代内阁制的形成。明初沿袭元中书省的制度，是向内阁制的一个过渡期。在诛杀左丞相胡惟庸之后，朱元璋反复思考前代官制，为了限制相权，在洪武十三年（1380）作出废除宰相制的决定。他说：“自古三公论道，六卿分职，并不曾设立丞相。自秦始置丞相，不旋踵而亡。汉、唐、宋因之，虽有贤相，然其间所用者多有小人，专权乱政。”（皇明祖训首章）宰相废除后，权力分流。一是提高六部官秩职权，将部分相权分给六部。二是设立内阁，前期是四辅臣，后期是内阁大学士（一般是三人），共同参政、议政，备顾问，充任皇帝的机要秘书，将相权收归己有。即散相职于六部，收相权于己身，使帝权和相权合而为一。明代内阁曾有宰相化的发展倾向，个别内阁辅臣俨然获得宰相的权力，如张居正、严嵩等。但这种倾向一直得到有效克制，内阁大学士始终没有成为真正的宰相。谭天星明代内阁政治 总结说：“内阁虽无相名，实有相职；虽有相职，实无相权；既无相权，却有相责。”、清代内阁制度。清代内阁制度沿袭明代，内阁大学士四人，满、汉各二员，往往兼六部尚书衔。“赞理机务，表率百僚。”（历代职官表卷 2）另一方面有尚书协办大学士满、汉各一人，“如同宋之参知政事，为大学士之副职。”如此，六部尚书都得以入内阁，六部的职权和地位进一步提高。清代又有“军机处”的设立，军机大臣握有部分相权。“军机处”全名是“办理军机事务处”，最初所掌仅限军务。雍正七年（1729）因西北用兵，皇帝为亲授机宜而设“军机房”，雍正十年改名军机处。有军机大臣满、汉各一员，称“大军机”，由大学士、各部尚书、侍郎、总督等奉特旨应召入值，是兼差。以下有军机京章，称“小军机”，也是兼差。军机处的权力不断扩大，以至军国大事莫不总揽，削弱了内阁参政的权力。初称“内阁之分局”，到了清代后期，几乎取代内阁的作用，成为大政所出的宰辅之区。军机处体制特殊，职官简练，有官无吏。它的所有事务，由军机大臣主持，军机京章办理。第二章 宋代的三省制 宋代沿袭唐制，名义上以三省长官为宰相。延续有宋一代，三省的含义都是在不断发生变化的。三省建立比较健全的机构并比较真正地投入运作，则是神宗改制后的事情。本章将对其内部建构和沿革变化稍做介绍。第一节第一节 中书门下中书门下 北宋前期，并没有宰相制度意义上的“三省制”，只有“中书门下”机构，这也是从唐朝政治体制中沿袭下来的。了解“中书门下”制度，必须回溯到初唐。1、“政事堂”制度的沿革。唐初沿袭隋制，分设三省，互相制衡。三省之中，尚书省由于历史和现实操作的因素，较早地被排挤出宰相行列，真正发挥彼此制衡作用的是中书和门下二省。权力制衡，果然可以克制宰相权力的膨胀，但是，意见相左，更容易互相扯皮，争论不休，减少行政效率。贞观元年（627），唐太宗曾对王珪说：国家本置中书、门下以相检察，中书诏敕或有差失，则门下当行驳正。人心所见，互有不同，苟论难往来，务求至当，舍己从人，亦复何伤？比来护己之短，遂成冤隙。或苟避私冤，知非不正，顺一人之颜情，为兆民之深患，此乃亡国之政也。（资治通鉴卷 192）贞观三年（629），唐太宗又对大臣们说：中书、门下，机要之司，诏敕有不便者，皆应执论。比来唯睹顺从，不闻违异。若但行文书，则谁不可为？何须择才也。（唐鉴卷 3太宗）从一开始，唐太宗就发现了中书与门下之间运作的不尽人意的地方，或者是互相包庇、“唯睹顺从”，或者是勾心斗角，“护己之短，遂成冤隙”。唐太宗将此提高到“亡国之政”的高度来结识，特别是后者，可以使中枢机构陷于瘫痪。于是，中书和门下先行集议，统一意见，就成为一种制度的需要。文献通考卷 50职官考解释中书门下出现的必然性说：唐初始合中书门下之职，故有同中书门下三品、同中书门下平章事。其后又置政事堂，盖以中书出诏令，门下掌封驳，日有争论，纷纭不决，故使两省先于政事堂议定，然后奏闻。开元中，张说奏改政事堂为中书门下，自是相承，至于国朝，莫之能改。非不欲分也，理势不可复也。从政事堂的设立到中书门下的出现，有一个发展过程。大约在唐初高祖武德年间，就已经出现政事堂议事的模式，到太宗贞观年间，则演变成固定的制度。最初，政事堂设在门下省，通典云：“旧制，宰相常于门下省议事，谓之政事堂。”新唐书卷 46百官志亦云：“初，三省长官议事于门下省之政事堂。”门下省为政令的审议机构，于此处议事，顺理成章。但是，三省之中，中书省掌出令权，在权力中枢里处在最关键的位置，所以，中书省长官的位置越来越显得重要，逐渐凌驾于它省长官之上。唐高宗永淳年间，“裴炎自侍中迁中书令，乃徙政事堂于中书省。”（同前）这是中书省长官在政事堂取得独断权力的标志，意味着政事堂的群言制向一言制转化。政事堂初设，仅仅是宰相集体议事的一个场合。随着政事堂议事的制度化，政事堂在议政和决策方面发挥越来越重要的作用，逐步朝着政府机构的方向演变。中书省长官在政事堂取得独断权力后，集体议事的制度已经被破坏，政事堂作为政府机构的功能便被突出出来。因此，在开元十一年（723），中书令张说奏改政事堂为中书门下，政事堂印也改为中书门下印，且于其后分列吏、枢机、兵、户、刑礼五房。从此，中书门下正式成为宰相的办事机构，依据习惯，仍然被称作“政事堂”。2、北宋前期的中书门下。宋代在神宗改制前，沿袭唐制，禁中设“中书门下”为宰相的治事之所，又称“政事堂”，在朝堂西面，题榜只曰“中书”，印文行敕曰“中书门下”，平时简称“中书”，与枢密院并举，称为“二府”。并以他官判省事，称“同中书门下平章事”，乾德二年（964）设参知政事认为宰相副职（详见“参知政事”章节）。中书门下后设五房：孔目房、吏房、户房、兵礼房、刑房，总称制敕院，后又有生事房、勾销房，职官有提点中书制敕院五房公事、堂后官、主事、录事、主书、守当官等，熙宁三年（1070）增设中书逐房检正公事与中书五房检正公事，共同协助宰相解决平常政务，统称“宰属”。五房各设堂后官三员，俗称“堂吏”，是中书门下重要职工。太宗淳化四年（993），压缩堂后官编制，每堂各设一员，另设“都提点五房公事”。其他编制为：孔目房、吏房、兵礼房，设录事、主书、守当官各一员；户房设录事一员，主书三员，守当官四员；刑房设录事一员，主书三员，守当官五员；生事房设主书一员掌管，勾销房设守当官一员掌管；又设守当官二员掌管堂印（参见宋会要职官3之 22、23）。此外，从属中书门下的重要机构有舍人院、起居院、差遣院、考课院、审官院、审刑院、礼仪院、官告院、通进司、银台司等等，替代本来尚书省六部二十四司行使各种职能。注:从历史的沿革来看，在三省之中尚书省是最早获得宰相权利的机构，因此也最早引起皇帝的疑忌而遭排挤，魏晋以后就逐渐被中书省和门下省取而代之，至唐代因袭了这种制度的变革。从现实操作来看，中书省出令，门下省封驳，尚书省执行，尚书省成为中书省和门下省之下的行政执行机构，也难以与中书省和门下省并起并坐。石林燕语卷 3 说：自两汉以来，谓中书为政本。盖中书省出令，而门下省复之，王命之重，莫大于此。故唐以后，以同中书门下平章事为宰相也者，此也。尚书省但受成事而行之耳。所以，有学者认为唐代事实上是二省制。参见李湜论唐代宰相中书门下二省制（中国史研究1996 年第 1 期）和刘兆君隋唐三省宰相制度辨（辽宁师范大学学报1991 年第 1 期）。政事堂创设的时间，有武德年间和贞观年间两说，笔者认为武德年间说的考辨比较有说服力。详论请参见姚澄宇的唐朝政事堂制度初探（载于中国史研究1982 年第 3 期）和王超的政事堂制度辨证（中国史研究1983 年第 4 期）。参见魏向东的论唐玄宗时期的政事堂宰相独断制，中国史研究1992 年第 4 期。第二节 三省的建构 宋代自始至终分设三省。然在神宗改制前，三省仅有虚名，没有或很少有实际职权。山堂考索续集卷 30官制门云：“宋初三省，虽曰沿唐，而实异于唐。盖三省为空官，而以平章为宰相者，宋初制也。”朝廷于皇城之外设尚书省、中书省和门下省，中书省和门下省又称中书、门下外省（下省），仅“存其名”，不预闻中央政务。神宗改制后，三省才各自得以独立，行使职权。但是，不久许多机构功能又趋于合一。可以说，宋代沿袭唐中叶以来三省制的发展变化，名义上保存三省制，事实上向一省制趋向发展。其间虽有神宗改制的反复，但这个大的发展趋势没有改变。1 1、中书省、中书省 北宋前期，中书省仅仅是皇城外挂牌机构，不参与政务，“中书省判省事一人，以舍人充，掌供郊祀及皇帝册文、幕职州县官较考、斋郎室长诸司人年满复奏、并受文官改赐服章、僧道紫衣师号、举人出身、寺观名额、正宣之事”（宋会要职官3 之 1）。神宗改制后，中书省成为宰辅机构的核心部分，宰辅的权力行使大体上体现为中书省的机构运作过程。神宗改制前，在“中书门下”机构中，宰相的核心权力是本来属于中书省的起草和发布诏令的职能部分，这也是“中书门下”简称“中书”的因素；改制以后，中书省始终处在权力的中心位置。职掌和职官。职掌和职官。宋史卷 161职官志载：掌进拟庶务，宣奉命令，行台谏章疏、群臣奏请与兴创改革，及中外无法式事、应取旨事。凡除省、台、寺、监长贰以下，及侍从、职事官，外任监司、节镇、知州军、通判，武臣遥郡横行以上除授，皆掌之。即中书省职掌范围是解决平常政务，起草诏令并取旨，任命中下层职官等。设官十一：有令、侍郎、右散骑常侍各一人，舍人四人，右谏议大夫、起居舍人、右司谏、右正言各一人。中书令官高不除，改制后，以右仆射兼中书侍郎行中书令之职，另置中书侍郎认为副职。南渡后，只设左、右丞相，不设本省长官，逐渐恢复到神宗改制前的状况。机构设立。机构设立。最初设八房：吏房，“主行除授、考察、升黜、赏罚、废置、荐举、假故、一时差官、及本省杂务”；户房，“主行废置升降郡县、调发边防军须、给借钱物”；兵礼房，“主行郊祀陵、庙典礼，后妃、皇子、公主、大臣封册，驸马都尉、内命妇官封，科举考官，外夷书诏”；刑房，“主行赦宥、契勘刑狱，除授官贬降叙复”；工房，“主行计度营造、开塞、河防”；主事房，“主行受发文书”；班簿房，“主行百官名籍及具员之事”；制敕库房，“执行编录供检敕令格式及架阁库”。元祐以后，析兵礼房为二，增长催驱房和点检房。催驱房，“主行催驱在省诸房行遣文字稽违之事”；点检房，“专点检诸房文字差失之事”（均见宋会要职官3 之 3、4、5），共有十一房。后又改主事房为开拆房。其中兵房仅“掌行除授诸蕃国王爵、官封。”军政之事归枢密院管理。中书省独尊的位置。中书省独尊的位置。中书省独尊局面，由来已久。石林燕语卷 3 说：“自两汉以来，谓