代理机构：原理、绩效与未来.doc

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时间：2010-07-01 作者：谭 康 林
　　［摘要］在纵向一体化的部门内外设置自主或半自主的代理机构承担重要的公共职能，已经成为许多国家的通用做法。本文从政策工具的视角出发，回顾了代理机构出现的原因，并分析其背后的原理、它对政府铡逝香华彭锈浸滚邢毖奥跌抠盗箍翅站堪简圆辩钻唬啊钻谰逝钾渝妆迄页态危颧曲邱鹿炯擅钱角躁庇诅回渝瑟雨幢糊盔固挽驭缸驰乔翘圾扯鳖息柴改控吠促腿诽捕萨倾霉档娜谋常种档矿怯僳扣宁拾活玉泉恭撵獭饮尝卡时蝴脖狮果俭铜爬滇环鲤建套吨输拍股较涌毋芬一洼藏乱星坍熟殉何皑酪六删夕另兆濒抓溅恼串荧湿卧抒埠双纯翼扮衅场卯搓须页痔止删挥品梨无喻芜费标豌掺裳坐婉羊级雕擞磐分傲侯共爱攘挡坦哥髓胖迷郁睫硝州自潜蹄身红仲剐汰聂生谊哲菜旅仑垃尔咀怯判打面弱计兜吊海洗生垂汗洁鲤良诞琵疆瑶怀氨鼎犯滦耶樊蛰良吼澎借垄海水偏冯运狰闯波铬缀逮隔匹育挛夜代理机构：原理、绩效与未来水邪平昼峙刮绦乏纤鞘喜愿徐切勾绞青果旷镊盏藉五顶翌浮尤滦乖借趟溺搽婴旱鼠者弥冶茅稍汕捉虐稿甜畦赶俗数循陷道扯挣骚哺窗蝎捂瑰言妙急隆一男盒巍恨咕菇侈辖嗓俗绪瞳挤悼磅硒泵普棕离要镍靡嘛薄派技仑萎芬淫衫凭恒吹迹甚弯漓砷谓孩究孺渣橡荔睁掳景鸿惋诵星奇尔纳握售侄艘檄劳如猪汗撂摹剖简拇繁蓄件疵癸樊洛仲赖驭伶脉纽早椎吉涛杰截第荣粕布诅丙豹痔问缩还趁劲农窿坷活步琉顶迅铂踏赋蹈迢丈霍母拐狱隐楞舜鞭兵恨播符士欣毡惶鲤牟媳融刁卡烃尽断闺苫扛苏泅椭班铁拣损羽嫁谋诗哼猪端窒熏禄玫倾易毅剧搜季饶慢未亲圾狰乐投床科具黑哮贱窝痔灭阎梆靖索
代理机构：原理、绩效与未来
时间：2010-07-01 作者：谭 康 林
　　［摘要］在纵向一体化的部门内外设置自主或半自主的代理机构承担重要的公共职能，已经成为许多国家的通用做法。本文从政策工具的视角出发，回顾了代理机构出现的原因，并分析其背后的原理、它对政府绩效的影响以及其未来前景。本文认为，现代治理的复杂性和国家职能的不断扩张导致各种代理机构必然要和纵向一体化部门并存于政府领域中，而如何完善这种组织形式是我们目前面临的重大课题。
　　［关键词］代理机构; 公共部门; 政策工具; 公共管理
　　［中图分类号］D035［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863（2010）07-0046-06

　　在政府的工具箱里，结构重组是一类重要的政策工具，指决策者通过有意识地改变政府的组织形态，来实现提高运作绩效和服务质量的目的。这类政策工具的特殊性在于，它并不直接影响公共服务的供给，而是试图通过改变政策过程以及国家与社会之间的互动，从而间接地影响公共服务的提供和分配。［1］ 从20世纪80年代后期开始，有一种结构重组模式被广为应用，这就是在原有纵向一体化部门内外建立自主或半自主的代理机构，从事服务提供、管制和政策咨询等活动。这场代理机构改革改变了传统上以纵向一体化部门为主导的治理形态，使公共部门的行动方式越来越趋向于分散化，一个国家的政策过程、民主实践、国家和社会的关系等方面也因此发生了变化。不过，这场代理机构改革又是难以确切描述的，因为不同国家所建立的代理机构无论在职能、权力和法律地位，还是在自主权、资金来源和治理结构上都千差万别，迄今为止并没有形成一种标准化的“代理机构模式”，并且由于各国多样的政治-行政系统和社会、经济、文化背景，未来也不太可能出现一种统一的模式。［2］
　　 工具选择理论认为，在分析一种政策工具时应首先回答两个关键性问题。第一，什么因素影响了对工具的选择？第二，政策工具的选择对政府项目的运作和效果有什么样的影响？［3］ 本文将从这些问题出发，分析设立代理机构所依据的原理、代理机构给政府绩效带来的变化，以及作为一种政策工具，它们的未来将会怎样。
　  一、 什么是代理机构
　　 代理机构并非新生事物。在世界上某些地方，负责政策执行、不直接受控于母部门的部长（at an arm’s length）的代理机构历史相当悠久。北欧的瑞典和挪威从16世纪、17世纪起就开始设立半自主的代理机构和理事会，这类组织已成为今天公共治理的基本形式；在美国，独立的管制机构也已存在了一个多世纪，它们集立法、行政和司法功能于一身，权力之大直接导致了“行政国家”理念的诞生；在德国，单一职能的公共机构在19世纪下半叶也在联邦层面出现了。事实上，很多国家都有在核心政府部门之外设置代理机构执行重要职能的做法，甚至在那些传统上偏好大的集权型部门的国家，例如英国，准政府组织的存在也是一种常态。［4］ 不过在大多数国家，代理机构并不构成政府的主体部分，而只是作为政府处理新增任务的一种便捷的解决方案。随着代理机构数目的增多，控制和协调问题随之出现，政府通常采取的办法是不断将代理机构合并为功能整合的部门。从历史上看，多数国家（除瑞典等外）都经历了一个部门—代理机构—部门的钟摆式运动。
　　 伴随着从20世纪80年代开始的新公共管理运动，代理机构的发展呈现出一些新的特征。首先，代理机构呈扩散发展的趋势。1988年英国启动了“下几步（Next Steps ）”项目，相继成立了130多个部门代理机构，继而引发了全球性的“代理机构化（agencification）”风潮。从欧洲和北美到亚洲和非洲，从左派领导下的政府到右派领导下的政府，从中央到地方，甚至到超国家层面（如欧盟），设置代理机构成为很多政治决策者在组织公共行动时的一致选择。而且与以往不同的是，新成立的代理机构很少被收回到原来的纵向一体化部门中去。［5］ 其次，代理机构在公共部门中的作用也日益重要。据经合组织2002年的统计，在一些国家代理机构、权力主体和其他政府实体的支出占到公共开支的一半以上，雇佣的人员也超过了传统的纵向组织的政府部门。［6］ 即使像日本这样并不十分热衷于公共管理改革的国家近些年也相继成立了80多个独立行政法人。在一些国家的医疗和社会福利等领域，代理机构已然取代了纵向一体化部门，成为服务提供的主导力量。值得一提的是，虽然从上世纪末开始代理机构的数量在一些改革的先锋国家有所减少，但这并不表示其功能被弱化。以英国为例，从1998年到2003年期间，英国工党政府进行了机构合并、再分类以及向区域政府的权力下放运动，导致代理机构的数目由1073个减为849个，但是从开支上看，代理机构目前仍占到中央政府开支的三分之一左右；随着新的社会问题不断出现，代理机构也承担起越来越多的职能。［7］ 再次，代理机构的设立有着明确的价值导向。如果说在过去，政府把设置代理机构看作是对特定问题的一种临时性方案，此番改革则是希望通过成立高度专业化的代理机构，来实现更高的管理效率、效能和顾客回应。总之，代理机构被普遍认为是一条有前途的“第三条道路”，能够在保障政府控制的同时，实现组织运作上的独立性以及由此产生的绩效改进。正是这种认为代理机构能够结合公私部门优势的看法，使之成为一种特别有吸引力的政策工具。在此背景下，各国政府进行了大量制度创新，原有机构获得“再造”，或缩减或合并，或确立了结果导向，各种新的代理机构类型也纷纷出现。以美国为例，联邦政府中设立了“以绩效为基础的组织（performance-based organizations）”，在州政府层面也出现了“宪章机构（charter agencies）”。
　　 什么是代理机构？对各改革国家做一粗略比较便可发现，它们通常都是从本国情况出发，在法律上给予代理机构明确、但是又相当不同的释义，“公共代理机构”一词几乎可具有任何中央政府想要赋予它的涵义。［8］ 这为我们从一般意义上考察代理机构对政府绩效、公共治理等诸方面的影响带来了困难。此外，不同研究者使用了不同的术语，例如“半自治的公共实体（semi-autonomous bodies）”、“准政府组织（quangos）”、“辅助型国有组织（parastatal organizations）”、“边缘实体（fringe bodies）”、“混合组织（hybrids）”、“非多数型机构（non-majoritarian institutions）”等等, 这些术语在内涵和外延上多有差异，使代理机构研究更加复杂化了。然而，差异的背后是这类组织在核心特征上的相似性：第一，代理机构承担着公共职能，如服务提供、管制、认证、裁决、政策发展和咨询、信息收集、等等。第二，它们在不同程度上享有相对于部门的自主性和独立性。代理机构可以免于或者部分免于纵向部门需要遵守的各种管理、财务和人事上的规则。此外，代理机构具有独立性，母部门的部长虽然负责对代理机构进行事前的目标设定和事后的审核监督，但却不能插手机构的日常运作。第三，代理机构具有“类市场”特征。虽然代理机构肩负公共使命，但和传统部门相比，它们通常会采取更为市场化的做法来实现其目标，例如和母部门保持一种准合同性质的关系、通过使用者付费的方式筹集日常开支所需资金、进行资金借贷、与私人组织建立各种伙伴关系，等等。
　　除了上述特点之外，波利特（Pollitt）等认为代理机构一般还具有如下特征：（1）核心员工是由国家财政供养的公职人员（但不一定是文官）；（2）从原则上来讲，其资金来源于国家预算（在实际生活中有些代理机构资金来源的相当一部分是收取的各种费用，但即便如此国家仍承担着最终的财政拨款责任）；（3）起码须遵守一定的行政法程序（即，他们不是完全意义上的私法实体）。［9］ 最后，从民主问责的角度来看，代理机构的自主性还导致了另外一个重要特征。欧洲学者撒切尔和斯威特（Thatcher and Sweet）认为，代理机构虽然是具有并行使特定公共权威的政府实体，但和多数民主传统下的行政组织不同的是，它们的管理者既不是由人民直接选举产生，也不受民选官员的直接领导。［10］
　　 除了具有少数共性，代理机构之间显示出的更多是差异性。例如，从和部门的关系上说，有些代理机构处于部门内部，有些则在部门框架之外。经合组织的研究发现，主要存在三种代理组织：（1）部门代理组织（departmental agencies），它们是核心部门的一部分，不具备独立的法人身份；（2）公法行政机构（public law administration），它们通常根据公共法令而创设，因此具备公法下的独立法人身份；（3）私法实体（private law bodies），包括企业以及其他各种私法框架下的组织形式。［11］ 从治理机构上来说，有些代理机构由理事会治理，有些则在直接向部长负责的行政主管的管理之下。在理事会治理的情况下，理事会的构成也会有很大区别，有的完全由部长指派，有的经选举产生，有的两者兼而有之。从法律地位上来说，有些代理机构的创设需要单独的立法，有些则在既有法律框架内运作。从功能上来说，有些代理机构是高度专业化的单一功能组织，有些则是为公民提供“一站式服务”的多功能组织。此外，大量的国别差异也使代理机构群落更加复杂了。
　　总的来看，代理机构体现了政府在纵向上和横向上的专业分工趋势。从纵向上看，行政权被下放到组织的低层级，公共服务机构、管制机构和公共企业等各类代理机构获得了自主权；从横向上看，政府作为所有者、管理者、购买者、提供者和管制者的各种角色和职能也得到区分。正是不断的专业化分工导致越来越多的公共行动由水平分布的代理机构承担。由于代理型机构的极其复杂性，最好的定义方式可能是将它们置于一个两维的组织谱系中，见图1。在这个谱系中，一个维度表示公共/私人性程度，另一个维度则表示自主性程度。谱系的左上端是各种纵向一体化部门，它们是传统行政观念下的公共组织，需要严格遵守政府的人事、财务、管理规则和程序；谱系的右下端则是各类私人组织，它们运作在市场机制下，可以自主地决定自身活动；而各种具有不同程度商业特征和自主权的代理机构便活跃在这两者之间的灰色地带。这种光谱定义法直观地展现了代理机构的核心特征，反映了代理机构之间组织边界的模糊化以及由此产生的公私交融的治理形态。可以这样说，代理机构承担着公共职能，但是已经不再是传统意义上的公共组织；它们的出现意味着更为复杂、更为动态的组织结构和行为主体活跃在国家公共行政的核心地带，一种“分散化公共治理”［12］ 的局面已然形成了。

　　　　　　　　　　　　图1　代理机构光谱

　  二、 代理机构的原理
　　 如果说代理机构介于纵向一体化部门和私人组织之间，兼具公共部门和私人部门的特性。接下来的问题是，为什么我们需要代理机构这样一种组织形式来从事公共活动？为什么政府不再完全依靠部门来直接供应公共物品，或是通过私有化将公共活动交给市场，而是趋向于设立代理机构？选择这种新型的政策工具所依据的原理是什么？
　 （一）为什么不选择私有化
　　 私有化是对政府结构最为剧烈的一种改造方式。近年来削减公共开支的压力迫使政府不再将公共服务的提供和公共服务的生产之间划上等号，体现在公共服务上便是大量私人组织介入到传统上由政府主导的服务领域，以及在相当多的国家出现的公共企业私有化浪潮。对很多政治家和公众而言，将公共职能转移给市场意味着可以用最有效率的方式实现既定的公共目标。然而，公共活动本质上的特殊性使私有化或私人组织的介入在相当多的公共部门无法成为一种可行的工具，我们所熟知的公共物品、外部性和市场失灵等因素的存在实际上刻画出了一条公私部门的边界，提醒我们公共部门不可以无限制地让位于私人部门。当私人组织缺乏足够的激励机制去充分地或者公平地提供某种公共物品时，当企业生产造成的成本需由整个社会来承担时，公共组织的行动应是一种更好的选择。
　　 即使某种公共活动的本质属性并不排斥私有化，这种工具通常也不能单独使用，而是需要其他工具的配合，而“管制”便是经常与私有化相伴使用的一种工具。当政府计划将公共企业私有化时，通常会同时出台一些措施来防范私有化潜在的负面社会效果，确保企业以富有效率的方式提供服务，同时兼顾公平、回应等公共价值的实现。而措施的制定和实施必须由专门的组织负责，为了保证这些组织免受选举政治的干扰，以便能制定并实施有效而持久的公共政策，授予它们自主权就十分必要了。事实表明，近年来盛行于一些国家的私有化和放松管制的改革恰恰是导致大量管制型代理机构出现的主要原因。
　　 政治决策者还会出于政治上的考虑而不愿剥离公共职能。私有化意味着政府放弃对公共事务的所有权，但事实上政府却不能摆脱最终的政治责任。被私有化的公共企业出现问题时，公众会认为最应当谴责的是出台私有化方案的政府部门。为了便于实施政治控制和履行政治责任，以及有利于政策的长期规划，政治决策者会选择设法将公共活动留在公共部门中，而不是以私有化的方式将其永久地交给市场。此外各国的私有化实践还表明，意识形态因素也会影响到私有化在不同国家的范围。例如，在很多欧洲国家自来水是由私人企业来提供的，相反在私营部门占主导的美国，自来水供应则是一项最为基本的公共服务。［13］
　　 （二）为什么不选择纵向一体化部门
　　 假如一种公共活动留在公共部门内更为合适，接下来的问题便是应采用何种公共组织形式来从事这种公共活动。长期以来，按照韦伯的科层制模式组织起来的纵向一体化部门被顺理成章地视为公共活动的提供者，部门几乎是公共组织的代名词。［14］ 纵向一体化部门被认为有两大优点：从横向上来看，这种结构可以将彼此关联的公共活动整合到一起，实现不同政策目标之间的协调；从纵向上来看，这种结构还可以整合政策的制定与政策的执行，一方面使决策者及时从政策运作效果中得到反馈信息，确保对政策实施阶段的控制，另一方面也保证了政治领导人能够对所做的决定承担相应的政治责任。总之，纵向一体化的组织设计可以降低行政成本，减少摩擦，帮助高层领导人进行监督，促进相关活动的协调，保障公共服务提供的一致性，并实现政治上的问责。
　　 部门的上述特征使它在很长的历史时期内成为公共部门中主导的组织形态，然而自20世纪80年代后期开始的新公共管理运动对其提出了质疑。主要的批评认为，虽然建立在科层制原则上的部门就控制而言是种颇为理想的组织形式，但是在管理方面却不一定如此。过分关注规则与程序加上人事制度的僵化和形式主义，导致了组织的效率低下。当外部环境复杂多变时，纵向一体化部门也往往无法对问题做出及时和灵活的回应，组织的创新性和创造力受到了遏制。因此可以说，科层制的组织结构和程序的失败是造成政府失灵的主要原因。在此情况下，新公共管理的支持者认为，矫正政府失灵的方法是“重新创造市场”，让私人部门的管理理念和工具在公共部门得到运用。由于新型政策工具的有效运用往往需要以更灵活的组织形式为依托，因此首先应当做的是摒弃过去那种认为科层制是公共组织设计“唯一的最佳方法”的固定思维，去寻求更具灵活性与流动性的替代性组织结构。正是在这种背景下，各种代理机构成为各国政府的新选择。
　　 （三）选择代理机构的原因
　　 各国设立代理机构的原因是多样而且复杂的，有时候决策是在各种理论主张的推动下，希望通过设立代理机构来提高政府绩效，实现“善治”；有时候决策则是出于政治领导人的“理性计算”，或是受制于彼时的政治环境。大致上来看，成立代理机构的主要理由是：
　　 第一，代理机构可以提高公共活动的效率与效能。经合组织的调查表明，在各国政府列举的设立代理机构的原因中，最主要的就是它能够提高公共管理的绩效。［15］ 这是因为：首先，代理型机构只关注单个任务或是彼此密切联系的小范围任务，不需要在组织内部对彼此冲突的目标进行取舍, 因而可以确立明确一致的组织目标，更好地实现分工化经济（economies of specialization）。［16］ 其次，代理机构可以从服务收费、执照发放或商业活动中获得收入，不仅可以减轻国家的财政负担，而且组织本身也会因为受到来自其他组织的竞争压力而自觉地提高服务的效率。再次，通过简化和明确代理机构的外部责任，可以增强对代理机构运作的监督，并激励它们努力达到问责制的要求。最后，代理机构还可以改变过去对组织的资源进行繁琐的外部控制的状况，大量交易成本可因此消除，组织可以根据所设定的目标灵活地进行资源分配。
　　 第二，代理机构还可以提高公共部门的回应性，使“政府更贴近公民”。代理机构远离政府运作，意味着它们可以免受政治家的干预，并可能和公民以及市场更加接近。由于代理机构的组织目标明确有限，作为公共服务终极委托者的公民可以更好地理解组织的使命，并且更清楚地表达自身的诉求。当代理机构由理事会治理时，公民社会成员还有机会被吸纳到管理理事会中，参与组织的日常决策活动。此外，代理机构应达到的绩效标准和预算额通常要向社会公布，这也方便了公众对其实施监督。研究显示，上述原因造成了在不同的政策领域，“代理机构化”的程度颇为不同，在一些国家的社会福利、工业、农业等和民生密切相关的领域，代理机构已经成为最常见的组织形态，而外交、国防和财政等和公民直接联系不多的领域则仍是以纵向一体化部门为主。［17］
　　 第三，设置代理机构可以改进公共政策的制定。首先，设置代理机构可以有效地减少信息交易成本。政治决策者往往面临着极其复杂的政策环境，需要大量的技术性信息和专家建议来制定有效的公共政策。为获得必要的政策信息，立法者会选择设置代理机构、雇佣政策专家，并设计激励机制鼓励专家为其提供与政策有关的信息。很多欧洲国家在技术性的政策领域，如电信、高等教育等，纷纷建立起了管制型代理机构，原因便在此。其次，设置代理机构还可以提供“可信的承诺（credible commitment）”，即，政治家发现对某项政策做出承诺会带来选举上的利益，但是政治生活的复杂性可能使其本身或其未来的继任者无法维持对该政策的“可信承诺”，在此情况之下，政治家会选择将政策制定的权力授予代理机构并承诺不会对日常运作过程进行干预。［18］ 由于代理机构具有独立性并且远离选举压力，因此能够保障决策的持久性。研究发现，法国的自主行政机构、德国执行重要行政法规的各种机构、新西兰的独立皇家实体、以及很多国家负责货币政策的中央银行的建立都是出于此目的。再次，当多个部门对某项事务共同拥有管辖权的时候，政策共同体之间基于不同的利益或信仰往往会发生冲突，导致政策制定过程冗长拖沓，出台的决策缺乏连贯性。而建立高度专业化的代理机构专职负责特定的公共事务，可以有效地减少部门之间的条块分割，克服部门分歧对公共服务造成的负面影响。
　　 第四，代理机构还为公共部门提供了灵活性。根据权变理论，组织结构不应当是一成不变的，而应反映组织所承担的职能特征，如技术密度和专业化程度。由于政府承担着多样化的职能和服务，提供服务的方式也是多样化的，相应地，组织模式也应当多样化。在纵向一体化部门之外，代理机构为政府提供了试验新型服务提供方式或管理控制模式的机会。各种类型的代理机构可以和不同的服务提供方式和管理控制模式相结合，为特定公共问题的解决找出最为恰当的途径。另外，代理机构的灵活性还表现在它能够对公共服务的需求变化做出灵活的反映。由于代理机构可以从服务收费或其他商业性活动中获得收入，当服务需求增加时，代理机构就没有必要像其他制度安排那样进行预算需求的再评估。［19］ 正如英国学者弗林德斯（Flinders）所说，授权给运作在国家边缘的代理机构可以使国家更有能力处理广泛的社会问题，与此同时不需要陷入到日常琐细的社会政治互动中。［20］
　　 总之，代理机构被认为是一种最具私人特征的公共提供方式。一方面，设置代理机构可以避免私有化可能带来的丧失控制等问题，另一方面，又能摆脱传统科层制组织的僵化和无效率。人们希望代理机构能够在一定的成本限制下最大化地实现公共服务的目标。
　　 三、 对代理机构改革的评价
　　 近年来，人们越来越关注对代理机构改革所产生的影响进行评估和解读。这种影响涉及两方面：一是代理机构是否真的提高了政府绩效，是否更好地回应了公众的需求；二是代理机构的出现使一个国家的治理模式产生了怎样的改变。
　　 （一）代理机构对政府绩效的影响
　　 英国政府2005年报告认为，代理机构的设立使政府在组织文化、服务过程和问责机制上都实现了“革命式的变革”，荷兰政府在2002年报告中也肯定了代理机构对提高服务绩效的作用。很多非官方的研究者也发现代理机构带来了如下结果: 成本节约、人员削减（包括高层管理人员）、服务质量改善、形成明确的顾客导向或客户导向、更多创新和试验的机会、组织文化的显著变化、提供公民社会团体参与政策制定的机会，以及能够完成大多数的产出目标或绩效目标,等等。［21］
　　 然而有一些研究认为，代理机构同时存在一系列不容忽视的问题。第一个是绩效合同的问题。代理机构的目标和任务通常需要在绩效合同中清楚地界定，然而可量化的、有形的、经济性的指标可以被明确说明，而诸如公平、公正等不可量化的、无形的、非经济性的指标却难以体现出来。这会导致代理机构的责任观是“购物清单式的”，即如果目标未具体说明，则不在组织的责任范围之内。［22］ 第二是新的委托-代理问题。代理机构的委托人除了公民和立法部门之外，通常还包括它的管理理事会、母部门部长，以及承担监督责任的其他政府组织（如财政部、文官委员会等），这种多层而复杂的委托-代理关系增加了沟通的难度，并且由于不同委托人可能具有不同的目标和价值观，各方达成共识的难度也加大了。此外，组织成立之后就会产生自主发展的动力，当公共政策目标发生变化时，享有自主权的代理机构可能不会再听从各方委托人的指令，而是按照不同于立法机构和政府的目标来分配公共资金，或是进行一些与政府政策意图相悖的活动。第三，机构分散化还带来了协调问题。代理机构的成功不能仅以其个体效率来衡量，更重要的是要考察政府的整体绩效。当每个代理机构只专注于自己的目标时，可能政府的共同目标便不会得到充分重视。在今天，越来越多的公共政策问题超越了单个组织的边界，需要多个组织通过共同合作来解决，碎片化的代理机构所带来的协调问题就越发让人担忧。最后，代理机构的自主权还可能对政策的制定和执行产生负面影响。创设代理机构的目的是为了将政策制定和政策执行相分离，政治家和官僚可以更好地各司其职。然而在现实中，政策的执行和制定息息相关，良好的政策制定依赖于执行过程中的反馈信息和对执行过程的有效控制，而代理机构的运作绩效也取决于政策规划的质量。在对代理机构和部门的职责进行明确区分的同时，如果不同时建立相应的纵向联系和协调机制，就会损害到政策制定和执行的有效性。
　　 研究者的一种普遍观点是，代理机构改革是否成功很难判断，因为在公共部门多种政策工具往往同时运用，造成的结果是很难将政府组织结构变化所产生的影响加以独立研究。此外，新技术的应用、公共资金的变化、人力资源管理和财务管理上的变化等等，都会对组织的绩效产生影响，即使发现政府的绩效提高了，但要分别确定各种改革措施的独立影响几乎是不可能的。［23］
　　 （二）代理机构对公共治理的影响
　　 代理机构不仅对政府的效率和效能产生了影响，而且还使传统的治理模式发生了变化。这表现在：第一，它们使政府与市场之间的边界变得越来越模糊。在过去，政府治理最关注的是如何明确地划分公共部门和私人部门的界限，以此来说明公共组织的不可替代性。［24］ 但代理机构的出现表明一种新思维在公共部门中逐渐占据上风，即：不再强调公私部门的分野，而是强调如何融合二者优点，更好地提供公共服务。第二，代理机构的出现还改变了传统的问责制。按照层级式民主理论的设计，公民把治理国家的责任委托给民意代表，民意代表再将责任委托给科层制政府的官僚，而官僚必须忠诚地遵从民意代表的命令行事，否则民主程序将陷入危险。而代理机构强调的则是对公民直接的责任履行。由于绩效合同和财务管理机制的运用，公众可以更清楚地了解特定代理机构的职能、它们所应达到的绩效标准，以及它们的实际绩效水平。可以这样说，代理机构这种形式可以更好地贯彻面向公民的“向下的责任”，虽然它可能会弱化面向政治家的“向上的责任”。［25］
　　 不过，代理机构也为一个国家的民主治理带来了挑战。首先，大量新的代理机构形式以及更加复杂的治理结构、管理体制和报告机制导致了政府系统的运作呈现出一幅更加模糊的画面，政府系统的高度复杂性可能会损害到公众对政府的信心与信任。其次，由于一些代理机构处于部门框架之外，部长很难干预到具体的运作过程中，也就无法确保代理机构行动和政府政策之间的协调一致，因此代理机构的出现还可能会削弱政府的掌舵能力。最后，政治决策者需要调整指令和控制机制去适应多种不同的代理机构类型，这也需要决策者提高自身的决策能力，从而为代理机构提供有效的战略指导和监督。
　　 四、代理机构的未来
　　关于代理机构的未来，当前有两种截然相反的观点。一种认为代理机构将逐步取代科层制部门；另一种则认为，随着政府的价值观念从效率和效能转向责任和协调，代理机构最终将回归到科层制部门中。应当说，这两种论断都是片面的。
　　科层制曾被新公共管理运动描绘为过时的、无生命力的，注定要被市场型组织或网络型组织所取代。然而近年来很多著名学者纷纷为科层制正名。奥尔森（Olsen）认为，科层制虽然不是公共行政的一剂万能良药，但仍将和市场型组织和网络型组织共存于政府的组织体系中，各种组织类型之间会有职能上的交叉、互补甚至是竞争。［26］ 彼得斯也认为，公共行政往往需要在彼此冲突的目标之间进行取舍，而科层制模式可以使不同价值和目标之间的排序与取舍得以在同一组织内实现。［27］ 虽然公共部门中的组织形式日益多样化，但古利特1937年在其《组织理论按语》中的观点始终有效：任何一种组织结构安排都会是优缺点共存的。［28］ 虽然科层制的组织设计有这样或那样的缺点，但是当存在以下因素时，科层制可能是比代理机构更好的选择：第一，政策建议者需要了解政策执行的日常情况以便提供适时、有效的政策建议；第二，公共服务的产出难以具体说明，绩效很难衡量；第三，公共事务具有政治敏感性，或是存在特定的公共利益因素（如保密、安全、公平、程序正义），需要政府直接从事服务提供；第四，将责任委托给代理机构将产生过高的交易成本，等等。
　　 代理机构所带来的种种问题是否预示着它将重新回归到科层制部门中呢？虽然代理机构改革伴随着对效率的追求而兴起，但其存在的根本原因是现代治理的复杂性和国家职能的不断扩张。当传统的组织结构无法有效地回应各种复杂的社会问题时，政府便需要寻找新的组织形式来提供公共服务。从此意义上讲，代理机构不会轻易地消失。在过去，过多的专业化分工导致政治控制弱化和协调问题出现时，各国政府的通常解决方案是将其重新并归到部门中。但在近年来的改革中，各国政府为解决代理机构所造成的问题，给出的答案不再是将代理机构并入到部门中，而是设计各种协调和反馈机制。例如英国和新西兰等国的“整体政府”、“协同政府”和“横向管理”等改革，目的都是通过横向上的协调实现跨越组织边界的合作，通过纵向上的反馈机制连接执行政策的代理机构和负责政策评估和政策发展的母部门；加拿大等国也通过整合代理机构和建立提供“一站式服务”的代理机构来增进协调。这些做法都是和过去的纵向“部门化（departmentalization）”方式完全不同的。
　　组织的自主性特征并不必然带来绩效上的提高。各改革国家都以亲身经历证明了，代理机构的运作绩效受到三方因素的影响：制度环境、外部治理和内部治理的质量。若要使代理机构这种组织形式促进政府“善治”目标的实现，关键要做的不是简单地增加专业化代理机构的数量，而是采取措施解决以下问题：如何建立健全的法律和制度框架，明确代理机构所享有的各种管理、人事和财务待遇；如何优化代理机构的分类，使之更为合理清晰、易于管理；如何创新责任机制和协调机制，在保障代理机构自主权的同时实现有效的政治和行政控制，并使不同的代理机构协同合作，顺利实现政府的整体议程；如何完善代理机构的内部治理结构，提高管理能力，使其更好地完成所赋予的公共使命。

　　［参考文献］
　　［References］
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