浅议行政问责制度的完善.doc

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浅议行政问责制度的完善
——以食品安全为例
一些地方连续发生食品安全事件和生产安全事故，严重损害人民生命健康，造成了极其恶劣的社会影响。广东“毒大米”案件、“瘦肉精”猪肉中毒事件、安徽“阜阳劣质奶粉事件”、“苏丹红一号事件”、“光明”过期奶事件等食品安全问题屡屡发生。我国在公共食品安全方面面临严峻形势，由此人们也开始越来越多的拷问政府的责任，通过政府的责任来保护自身的权利。政府在食品安全事件中的责任问题主要有：行政监管不得力、行政服务不到位、行政处罚不严厉等，针对这些问题，建议应分别从问责主体、问责法规与条例的完善等方面确立和发展我国食品安全问责制度。
本文通过对我国食品安全现状及近几年发生的几起重大食品安全事故问责情况进行分析，理清我国行政问责制存在的问题，在此基础上，提出我国食品安全行政问责制的完善建议。
一、 行政问责制度的相关问题
行政问责制是现代政府强化和明确责任、改善政府管理的一种有效制度，是构建和谐社会、建设责任政府的必然要求。行政问责制的推行和完善，对于提高政府管理水平，建设责任政府，建立一套有效的权力运行和制约机制等具有重要的意义。
（一）行政问责制度的基本内涵
行政问责制是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的、并要求其承担否定性后果的一种责任追究制度。行政问责意味着问责主体对政府机关及其公务人员的不当行政行为进行质疑并追究责任，对不当履行职责和义务的政府首长、行政领导，乃至普通公务员实施质询、罢免、引咎辞职、责令辞职或辞退等惩戒措施，作出党纪政纪处分，直至移送司法机关依法处理。它不仅要求犯错违法要追究，而且公务员能力不足、推诿扯皮等官僚主义作风，甚至公众对政府及其行为的合理怀疑等方面都要追究责任。行政问责制的内涵主要包含以下几个方面:
1、行政问责的主体，既有同体问责，即行政系统自身层级的问责，也有异体问责，即行政系统以外的主体包括人大、各民主党派、司法机关、人民团体、新闻媒体、公众等的问责。异体问责较之于同体问责，更具有约束力和公信力。
2、行政问责的客体是各级政府及其公务员，但主要是负有直接或间接领导责任的领导者即各级政府首长及各职能部门的领导，以及不当履行职责和义务的公务人员。
3、行政问责的范围。不仅要对发生的重大事故问责，而且要对行政机关及其领导作出的错误决策问责，不仅要对滥用职权的行政作为问责，而且要对故意拖延、推诿扯皮等行政不作为问责，问责不能仅局限于经济领域的安全事故，对政治、社会等其他领域的事故也要纳入问责范围，不仅对犯错违法要追究，甚至连能力不足、有损政府形象的小节等方面也要问责。总之，从管理不善、政绩平平到用人失察、决策失误等都应纳入问责的范围之内。
4、行政问责的程序。行政问责必须依照法定程序进行，涉及质询、罢免、引咎辞职、责令辞职或辞退等方方面面的程序要求，如问责主体回避的规定、质询答复时限的规定、问责人员组成的规定、罢免通过人数的规定、问责客体申辩程序的规定、听证程序的规定、复议程序的规定等等。
5、行政问责的责任体系。政府机关及其公务员承担责任有四个层面:一是政治责任，即向执政党和权力机关负责；二是行政责任，即向上级行政机关和行政相对人负责；三是道德责任，即向受害者和公众负责；四是法律责任，即向相关法律规范负责，承担法律制裁后果。
6、行政问责的后果。行政问责是政府及其公务人员承担相应否定性制裁的责任。承担责任的主要方式有:公开道歉、责令作出书面检查、通报批评、公开谴责、诫勉、引咎辞职、责令辞职、免职、撤职、行政处分、司法处理等。总之，行政问责制作为系统化的政府治理规范，明确权力、界定责任、健全程序和经常化、制度化的追究责任是其核心内容。需要强调的是，行政问责制是有效实现政府责任，建立和完善责任政府，实现依法治理，进而构建和谐社会的必由之路、理性选择。
（二）行政问责的价值理念
基本价值理念是政府及其公务员对人民负责，构建服务政府，即实现“对上负责”到“对下负责”的转变。核心价值理念是政府及其公务员承担责任，构建责任政府。从实质意义上讲，一个政府只有在其能够保障社会利益，促进社会意志所提出的目的，即真正履行其责任时才是合理、合法的。因此，代议民主政府在本质上也是责任政府。重要价值理念在于控制政府及其公务员行政权力的滥用和扩张，构建有限政府。在行政活动中，作为行政主体的政府及其公务员与相对方处于非对等的地位。
建立健全行政问责制，是强化和明确政府责任、改善政府管理、建设责任政府的本质要求；是推进依法行政、建设法治政府的重要保证；是加强对政府权力监督制约，提升政府执行力，建设效能政府的制度保障；也是“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”、建设人民满意的服务型政府的迫切需要。提高行政效能，增强政府执行力和公信力，关键在于加强对权力运行过程和结果的监督与问责。现阶段我国政府行政问责才刚刚起步，“官员问责”还存在着一些问题。
本文通过对我国食品安全现状及近几年发生的几起重分析我国行政问责制存在的问题，思考和寻求完善对策，对责任政府的构建具有十分重大的现实意义。明确了行政问责制度的相关问题，下面，本文就以食品安全为例谈谈行政问责制度的完善和发展。
食品安全问题的频发，已成为影响我国社会稳定的重要因素。食品安全问题引发的行政问责风暴，有理由使我们更多的深入思考食品安全中的行政问责问题。“三鹿问题奶粉”的问题，全国刮起问责风暴，大批官员因重大事故被免职。重大安全事故连续发生，问责风暴相继刮起；辞职、引咎辞职、责令辞职、免职，面对问责风暴，问责的标准究竟是什么?免职之后的官员究竟该何去何从?面对免了的领导，却免不了的事故，行政问责又该如何能有更好的效果?
　　温家宝指出，一些地方连续发生食品安全事件和生产安全事故，严重损害人民生命健康，造成了极其恶劣的社会影响，教训十分深刻。各级党委和政府必须把食品安全和安全生产工作摆到重要的日程上来，任何时候都不能松懈，这是贯彻落实科学发展观的要求。绝不能以损害人民生命健康来换取企业发展和经济增长。要强化行政问责制，出了问题必须严格追究领导责任。要加强公民道德、职业道德、企业道德、社会道德建设，在全社会形成诚信守法的良好环境。要切实加强对食品研发、生产、流通、消费各个环节的监管，大力整顿食品行业市场秩序，坚决打击违法犯罪行为，确保食品质量安全，让群众屹得放心。
二、当前政府在食品安全中存在的责任问题分析
（一）社会主义市场经济带来的体制障碍，造成政府无法及时的获得有效的监管信息。
(1)信息不对称是食品市场失灵的主要原因。市场主体——生产者、消费者、政府之间存在着严重的信息不对称。消费者与生产者之间的信息不对称。由于食品与工业品不同，食品的质量具有隐匿性，其内在质量，如有无农药残留、有无违禁添加剂等有害物质，消费者单凭直观是无法判断的。同时食品的伤害具有滞后性，一般来讲，消费者受到食品伤害后，其伤害症状不是马上表现出来的。而消费者受时间、精力和能力的限制，一般只能接受企业的声明、广告和宣传。消费者与生产者相比，在食品质量信息方面处于劣势地位。
　　(2)政府与生产者之间的信息也不对称。从理论上讲。政府作为监管者有能力检测食品质量状况，但是要检测获取食品质量信息需要成本。尤其是目前我国的食品生产企业小而多，据统计，全国共有食品生产加工企业44.8万家，其中10人以下小企业小作坊35.3万家。在这样情况下，要获取完备的信息，需要高昂的成本。
　　(3)消费者与政府之间也存在着信息不对称。由于各种原因，政府一般不会把食品的质量安全信息迅速、有效地传递给消费者，消费者无法获取足够信息。在信息不对称条件下，生产者难以从改善产品质量中获益，因违反质量安全法规而受罚的机率又很小，作为经济人的生产者必然利用其信息优势地位，实现自身利益最大化。这样的结果是食品质量难以保证，政府难以实施有效的监管。
（二）我国行政体制中职、权、责不清，导致问责主体不明确，.问责客体即责任人的界定不清，责任界限模糊，问责对象泛化
目前，我国还没有从国家的层面制定较为完善的食品安全监管机制。食品安全监管体制运行中存在明显的政出多门、职能交叉重叠、权责不明等问题，同时叉缺乏一个权威主体负责所有的食品安全执法。部门众多、分段执法的监管权分配的行政体制，不仅增加了食品监管执法成本，而且容易导致明显的执法漏洞，大大削弱了食品监管的有效性。
（三）行政监管不得力、机制无效率、处罚不严厉、服务不到位。
中国食品安全政策的执行和监管部门众多，涉及国家食品药品监督管理局，公安部，卫生部等多个中央部门及其地方分支机构。数个部门同时进行食品管理，必然出现多头管理、管理交叉、职责不清等问题，导致食品安全监管部门职能不清，监管不力，政出多门，没有一个统一的权威主体。造成食品安全监管乏力和监管资源分散，没有形成合力，也没有建立起长效监管机制。
此外，在出现重大食品安全事故后，由上级行政机关发布条文，进行一阵风式的检查处理。执法手段的非常规性，缺乏规范化和持续化。目前在打击假冒伪劣食品和促进食品安全的执行过程中，大部分的检查工作只是找出违反《食品安全法》的食品生产者，对其进行处罚。实际上，问责不应只局限于直接责任人，政府各职能部门的行政主要负责人也应该属于问责对象。
在行政处罚方面，致食品安全问题的处罚力度不够，缺乏应有的威慑力。例如，在《食品卫生法》第三十九条规定“生产经营不符合卫生标准的食品造成食物中毒事故或其他食源性疾患的，责令停止生产经营，销毁导致食物中毒或其他食源性疾患的食品，没收违法所得，并处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得的，处以一千元以上五万元以下的罚款” 我国的食品安全监管的威慑力是微不足道的。
各级政府应通过多种渠道、多种媒体加强对公众的食品安全教育引导工作。一方面加强公众健康知识的普及，引导消费者在消费过程中尽量选择正规的经营单位和有正规标识的商品，自觉选择安全健康消费。另一方面引导公众，特别是食品生产和行销者的职业道德意识和食品安全意识，例如加强对农村居民的食品安全宣传教育。鉴于食品问题中的信息不对称性，政府需要建立一个信息披露体系，应该及时通过这个体系向公众通报，对伪劣食品信息披露的同时还可以使得正规企业的良好行为进一步得到市场认可。对食品安全问题做到早发现、早预防、早整治、早解决是地方政府和相关企业的重大责任，而一些地方政府对此做得是远远不够的。
三、我国食品安全行政问责的对策与建议
为了使得食品安全的监管实现真正的行政问责，我国的行政问责制度需要纳入经常化、规范化和法制化的轨道上，使食品安全的各个环节有监管，监管有保障，食品安全的行政问责制度需要进一步的完善。
（一）建立食品安全行政问责层级体系
应对突发食品安全事件预案中对食品安全事件分级，食品安全行政问责也应当分级。根据食品安全事件危害大小、影响程序、责任机关及责任人的级别等对食品安全行政问责进行分级，进而对各级别问责进行相应的规范，建立食品安全行政问责层级体系。为了完成监管总体目标，需要把监管工作任务分解，然后委托一定数量的管理者负责，并授予一定的权力，以保证监管目标的实现。
（一）健全食品安全管理行政问责的法律体系
　　行政问责是建设责任政府和民主政治的必然要求，也是一项重要的法律制度，需要依法实施。在什么情况下应当追究行政官员的责任，问责如何启动、由何人依何程序认定官员失职、官员究竟应当承担什么责任等这一系列问题都需要法律明确加以规定。问责的依据主要是《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》以及《中华人民共和国公务员法》中的相关规定。此外还有一些部门规章和地方政府规章。这些规范性文件不仅存在着法律位阶低、问责标准不明确等问题，而且在问责的主体、对象、范围、步骤以及责任形式和惩处力度等方面都不尽相同，缺乏统一性和科学性。应采用食品安全风险分析和食品安全信息发布制度。按照权责一致的原则，建立食品安全监管责任制和部门内部责任追究制。逐步实现对食品生产、流通、消费的各个环节的监管。
（二）建立食品安全行政问责层级体系
应对突发食品安全事件预案中对食品安全事件分级，食品安全行政问责也应当分级。根据食品安全事件危害大小、影响程序、责任机关及责任人的级别等对食品安全行政问责进行分级，进而对各级别问责进行相应的规范，建立食品安全行政问责层级体系。为了完成监管总体目标，需要把监管工作任务分解，然后委托一定数量的管理者负责，并授予一定的权力，以保证监管目标的实现。

（三）培育食品安全行政问责文化
　营造行政问责文化的核心是破除“官本位”思想，建立以“民为本”思想为核心的新政治道德。在保障全体国民食品安全这一伟大事业中，各级政府及其监管部门应树立“有权必有责”的行政责任意识，真正履行以人为本，全心全意为人民服务的宗旨。
（四）食品安全纳入领导干部的政绩考核
将食品安全纳入领导干部的政绩考核中，推行食品安全整治区（县）长负责制，统筹推进市县两级食品安全监管只能调整，实现各个环节紧密衔接，形成全链条监管。
总之，食品安全对于政府而言是关乎民生的重要责任，政府需要对食品安全有监管，政府需要对食品安全有责任。构建周密明晰的行政问责制是我国顺应现代国际形势发展的一项行政体制改革措施，是对应然状态责任政府的补充，也是我国加强政治文明建设的重要内容。虽然我国的行政问责制目前还处于萌芽阶段，但是随着政治文明的发展和行政问责的制度化建设，我国的行政问责制将不断完善。

参考文献：
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