浅谈政府集中采购机构及其监督管理.doc

浅谈政府集中采购机构及其监督管理

《政府采购法》的首要立法目的，是提高财政资金使用效益，实现经济性目标。集中进行采购，是实现这一目标的有效制度设计。《政府采购法》第16条、第18条规定，集中采购机构是采购代理机构，根据采购人的委托办理采购事宜。采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理。集中采购代理机构是法定的代理机构。政府各部门作为采购人在行为上具有同质性，对于纳入集中采购范围内的采购项目，委托人（政府部门）是分散的，但他们的采购代理人却是唯一的。从立法精神看，集中采购具有强制代理的意味，集中代理机构因而具有了公共代理的属性。
政府集中采购机构既是政府采购的主要当事人，也是政府采购的重要执行者。《政府采购法》实施以来，中央和大部分省、地市政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要，依法设立了政府集中采购机构。集中采购机构在有效实施政府采购制度、提高财政资金使用效益、维护国家和社会公共利益、促进廉政建设等方面，发挥了积极而重要的作用。但是，由于对集中采购机构的法律性质认识不够清晰等方面的原因，目前已设立的集中采购机构，其隶属关系模式多种多样，职能界定不够准确，与采购人、政府采购监督管理机构的职责划分不清、 关系不够顺畅。这已经成为制约政府采购制度改革深入推进的一个较为突出的问题。 因此，深入分析集中采购机构的职能，进一步厘清集中采购机构在采购法律关系中的角色定位，显得十分重要和紧迫，也有利于完善和强化集中采购机构的法律监督，推动集中采购机构的规范化、法治化建设。
作为公共代理机构的集中采购机构具备哪些特征呢？首先是代理特征，即政府集中采购机构具有代理机构的通常特点。集中采购机构在代理权限内，以委托人的名义实施民事法律行为，组织采购事务，采购结果归于采购人。第二是公共特征，必须以实现社会公共利益为目的。公共利益是指“着眼于所有社会主体的共同整体利益”，“公众利益或者与公众有关的，为公众所公用的利益”。 集中采购机构采购的货物、服务或工程不是集中采购机构自身所用，而是为从事社会公共服务活动的政府其他行政部门提供物质基础，其公共特征是十分显著的。第三是经济性特征，即以最小的投入获得最大的产出。公共资金是有限的，节约使用公共资金，确保有效利用资源，是政府采购追求的重要目标。通过集中采购方式，将分散在各个政府部门的采购需求集中由一个机构负责落实，根据政府采购预算有计划地实施采购，最大限度地节约采购资金，将有限资金用到最需要用的地方去，这是政府采购经济性的重要表现形式。第四是有效性特征。有效性和经济性不能截然分开，两者具有很强的关联性。为了保证采购物品的质量和时间能够满足使用部门的要求，政府采购在追求经济性的同时，必然要求具备有效性。采用集中采购方式，由具有专门采购知识和业务能力的集中采购机构统一组织实施，避免重复劳动，节省时间、人力和物力，体现了集中采购机构有效性特征。
根据 《政府采购法》规定，在未纳入集中采购目录的采购需求出现时，采购人可以在自行采购、委托社会代理机构采购和委托集中采购机构采购三种方式中作出选择。在这种状况下，集中采购机构的地位和角色与社会代理采购机构是一样的，充当的是中介组织。在办理集中采购项目时，集中采购机构是否同样具有中介属性呢？回答是肯定的。但与市场中典型的委托代理关系相比较，政府各部门（作为总体意义上的采购人）和集中采购机构之间并不是企业的所有者和经营者的关系，作为公共代理机构，集中采购机构与其他任何政府部门相比并无特别之处，对其采取激励机制，既存在成本因素的制约，逻辑上也是行不通的。 因此，对集中采购机构应当更多地采取监督约束的方式。
“管采分离”是《政府采购法》规定的一条重要原则，然而集中采购机构和监管部门的职能范围划分缺乏统一化标准，监管部门在监管过程中直接插手具体的政府采购活动，难免会出现管理与采购事务混为一体,既当裁判员,又当运动员,使财政部门在担当政府采购管理职能问题上界定不清,财政职能出现越位和缺位。因此，当务之急必须要彻底厘清采购人、 采购执行机构和政府采购监督管理部门的责权关系。
《政府采购法》规定“采购人提出采购需求，委托采购代理机构组织采购，监管部门负责对采购人、代理机构和供应商实施管理和监督”。 我国政府采购法规定的政府采购监督机制为:1、各级人民政府财政部门作为政府采购监督管理部门，对政府采购活动进行全程监督;2、审计机关对政府采购进行审计监督;3、监察机关加强对参与政府采购活动的国家机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察;4、集中采购机构实行内部自律式监督;5、任何单位和个人对政府采购活动中的违法行为有权控告和检举。在此监督机制中法律重点加强了政府采购监督部门的各项职能，具体包括:
1、监督有关政府采购的法律、行政法规和规章的执行情况;
2、监督采购范围、采购方式和采购程序的执行情况;
3、监督政府采购人员的职业素质和专业技能;
4、对集中采购机构的采购价格、节约资金效果、服务质量、信誉情况、有无违法行为等事项进行考核，定期公布考核结果;
5、对于违反政府采购法的当事人给予行政处罚;
6、其他职能:制定年度政府采购项目及资金预算;有权批准采购人采用公开招标以外的采购方式;有权指定媒体及时向社会公布政府采购信息;国务院政府采购监督管理部门有权规定政府采购合同必须具备的条款;对政府采购合同备案;处理质疑供应商的投拆等。
上述职能构成了内部与外部监督有机结合的监督机制。内部监督主要由财政部门、采购人和现实供应商组成，外部监督则构成涉及纪检监察部门、审计部门、潜在供应商和社会大众共同参与的、多元化的监督体系。
财政部门即政府采购监督管理办公室具有广泛的监督权力，即审核权、监督检查权、特别调查权、考核权和对投诉的处理、批准权和奖惩权等权能,这几项权能的行使贯穿政府采购活动的始终，即采购“事前”、“事中”和“事后”的监督。其中,“事前”监督主要有审核权,对采购计划、采购程序、招标文件技术等进行审查监督。“事中”监督主要有监督检查权，体现在对评标、合同签订和履行过程的监督，合同监督中尤其要加强对采购代理人与供应商是否进行合同分包与转包,以及项目易主之事的监督;“事后”监督主要有奖惩权能,即对采购过程中的违法违规行为,视其情节轻重进行处理,可采取限制入围等措施。考核权能主要是对集中采购机构工作人员的工作表现及其绩效进行定期考查。此外,在采购活动的任何阶段，采购监督管理办公室具有依法对各种采购争议进行调解、复议及作出行政处罚的权力;在审查争议时,有权进入现场、调阅所有相关文件和材料进行实地特别调查的权力。
集中采购机构与监管部门都要各司其职,依法办事,既不能失职不作为,又不能越权乱作为。监管部门在行使监督职责时，要树立服务意识，并将监督工作寓于服务之中；集中采购机构要多向监管部门反映情况、反映信息,积极参加监管部门组织的业务知识培训，提高业务素质。同时，集中采购机构应自觉接受监督，集中采购机构工作人员在实施政府采购活动中，要养成自觉接受并积极配合监督的习惯，确保监督渠道的通畅;使监督制度公开化、透明化,监督工作正常化、法制化，真正发挥监督部门的监督作用。2010年读书节活动方案
一、     活动目的：
书是人类的朋友，书是人类进步的阶梯！为了拓宽学生的知识面，通过开展“和书交朋友，遨游知识大海洋”系列读书活动，激发学生读书的兴趣，让每一个学生都想读书、爱读书、会读书，从小养成热爱书籍，博览群书的好习惯，并在读书实践活动中陶冶情操，获取真知，树立理想！
二、活动目标：
1、通过活动，建立起以学校班级、个人为主的班级图书角和个人小书库。
2、通过活动，在校园内形成热爱读书的良好风气。
3、通过活动，使学生养成博览群书的好习惯。
4、通过活动，促进学生知识更新、思维活跃、综合实践能力的提高。
三、活动实施的计划
1、 做好读书登记簿
（1） 每个学生结合实际，准备一本读书登记簿，具体格式可让学生根据自己喜好来设计、装饰，使其生动活泼、各具特色，其中要有读书的内容、容量、实现时间、好词佳句集锦、心得体会等栏目，高年级可适当作读书笔记。
（2） 每个班级结合学生的计划和班级实际情况，也制定出相应的班级读书目标和读书成长规划书，其中要有措施、有保障、有效果、有考评，简洁明了，易于操作。
（3）中队会组织一次“读书交流会”展示同学们的读书登记簿并做出相应评价。
2、 举办读书展览：
各班级定期举办“读书博览会”，以“名人名言”、格言、谚语、经典名句、“书海拾贝”、“我最喜欢的＿＿＿”、“好书推荐”等形式，向同学们介绍看过的新书、好书、及书中的部分内容交流自己在读书活动中的心得体会,在班级中形成良好的读书氛围。
3、 出读书小报：