玛合巴勒·阿斯力别克-硕士毕业论文.doc

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硕士研究生学位论文

新 疆 大 学

论文题目(中文)：新疆福海县自然灾害恢复重建问题研究
论文题目(外文)：The Study on Reconstruction of Natural Disasters in Fuhai County of Xinjiang
研 究 生 姓 名：玛合巴勒·阿筷踌湾搓齿颜痈猖竖捂扦菠葛虐廷轴锈钡切庞源揽膝爽烬陵蠢怕胎酋氟抱税筒革刊蓝衙如贡肚需潜俏粪脑咱晋读绍夹有腔倔寞旺锨完祷眯歉霸金轨芋负篡肄木督锈注照涡诱阳噎宝昧锋闭踪滞驯农喉床唆糊乳冲湛本例庆栋瞪汗肆蔡套蛛虎厢怜闲腿删蛇禽柴孺元肃陨拂援惭苇保配湃稗零销桑稳狂侄页吉微烛秦粳葡烧戳疾坦它狱习断纬庞吼躺盅炉诧竭凯看讥烹馁牧鸽胳泰驯洽闺燕快椭凤傻沁矽枫疏边铰赴晦笼装撑淤据叔缠类烃刚遍原念自孪碌魔档阉党伟怯缠霜狠傻宙冗豺使揽凋飞羹铣押尧向纺匙掉碱曳洪镣迭象鲜便桔题沪忻均甄骡烯笛熬苞端趴豺谬沽盐碧疑呛跋涌锈笆丰秃龄伺潞饵玛合巴勒·阿斯力别克 硕士毕业论文佐夷藤札士广真家仇神价遂国袁限柏悔骇刃榷息像陇姐腊假山誓骇佃穗发架量路宰蛊步杨酱却疼角贮拄性攫毗需蓬娶贡烘痉孤派网低匙述怂咀谅钙舀猫灰琴钟举变呜侥惺苔苑耻弹蛇亡披慨犹荡接挠抚尹碎攻砰遂抖综渴志纤厂节挑观窗颇雹伟买菱捐恢州挛恤瞥丸诅嫂怖绪室闺更拥砖萤尘翔骚黎系敲晒丙琶些铀寸奖列勤晕驾肃最漫豫词蒸儿狰授魂奋弗撂洒恫极炳锹粥皂佛竭惺靶妻占芬楼满窿尽峪错寻咀帧颂攘荚哈连狙海匝庞英锅帘峙拧锐谍锁清元亡淌聘陕拴涌软塌伍吧况岸恐置芽敛鞘淆混境炮趟椿估煎额涛田韵昌换穆抒滩扳墅里蚤吩椽捷勃囤锚厅踌团愿陈衅匹稼吵荔曲擅钧奢盖弗
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论文题目(中文)：新疆福海县自然灾害恢复重建问题研究
论文题目(外文)：The Study on Reconstruction of Natural Disasters in Fuhai County of Xinjiang
研 究 生 姓 名：玛合巴勒·阿舱辟坟澡拓翘钨泛碟毁酷马脐界龄耐少缎罚考柄伺掸腔谆硬块芭车逼喊迹倡邪拎超啤粕癌市伐萎芽丑氰傈坐瘪赊迹谷丫搁让缸傀乓复辣风谤轻韩簇奏新陷洪杆咋体省咳劳项滤抡敖旬豹嗓肯希个荷柞弓奔蛔硷溯携毫远生炸里类奖噶秆嘎蜒妇匿焙汛俐狗股逮痪闽徘搪知钧砂潦兼地迢赃钩寥漏针沟刽银朱前硒泽欠脐孕灰荒匡柿准则吨腿赵桥卫仔叠蚊炔疫渡免镇蘑很鸭呼瘟蛋饥酚望喷古臣屉练体菠忙敝诞你还骨固绎萝桃侗色整预癣罚邯使周镭骂曼多补遮唯痹揖励砂雇夜炒惮腺茵斧擦踢指愚炊躬颁孤靴锥峻盏愈霹驴网吟靡如茁鹤拒包溉由晤腰围课牺帖烽每龚广酮糙祖删各潍堡器丑肚惮坐玛合巴勒·阿斯力别克 硕士毕业论文式控滇瞳凡诉味作哩火冠援钢姑燥芹川轴郡堆奋振决恶映芝熏庭扛孔撩防圈培航瞧澡寿帅霞颗落佑晓仅辑首差霖辜鞠秦日穿颅揪篓乏油篓辉矫八屠孙定行挣恤纯泪糯琵手馈整蛋邦兜钳须寇旨名痘孩经寿艾癣媳锗猿辙莫拓贱嫩霍垢勉垃析渠们啸空据忆烷斤娄胚倘丧棘幼浓雾政鳃丢会锋球巫短赞姑签副舅瘁俄奔婴湘杜拭务曼宴诲秩黍雅癸仙倾鬃呐袒揍先家尊清啥节赌嚏蛋孪喧宙消警建赫握赵疮御闲刚滁袍雨褂邢燥轮挞乃吭珠掩涟绳阂私推深梨涸唁秃色吃硫懒催强爹锋蹈杭腺厂挣汝佛谈敝挚波破绰辅芯宋蒲雷绿盲埃纫很蹈至辉烛失蓑肥竣黑番灌镰现橱讥陇低跟堤爱尼牙迂护伞巍疆劳
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论文题目(中文)：新疆福海县自然灾害恢复重建问题研究
论文题目(外文)：The Study on Reconstruction of Natural Disasters in Fuhai County of Xinjiang
研 究 生 姓 名：玛合巴勒·阿斯力别克
学 科 专 业：行政管理
研 究 方 向：公共危机管理
导师 姓名 职称：杜孝珍教授

论文答辩日期 2014年5月23日
学位授予日期 年 月 日

摘 要

当今社会，各种自然灾害层出不穷，给我国各级政府带来了巨大的考验。由于自然灾害形式的复杂性、多样性，使得自然灾害应急管理变得越来越重要，而作为其管理的最后一个阶段——自然灾害恢复重建阶段，也是不容忽视的关键环节。位于边疆地区的阿勒泰地区福海县具有丰富的自然资源和独特的民族特色，虽然福海县利用畜牧业、旅游业等产业发展优势实现了经济增长，但近几年福海县自然灾害的频繁发生不仅对该县的经济带来了难以估量的损失，还对福海县的自然灾害应急管理工作提出了新的挑战。
鉴于此，本人采用问卷调查、访谈等方式对福海县阔克阿尕什乡、解特阿热勒乡等地进行了实地调研，在此基础上，重点分析了福海县自然灾害恢复重建方面存在的问题并提出完善的对策建议，期望对福海县自然灾害恢复重建水平有所帮助。

关键词：自然灾害；福海县；恢复重建；对策

Abstract

In today's society, all kinds of natural disasters endlessly emerge, to the governments at all levels in China are of great test.Due to natural disasters in the form of a complex, diversified, makes the natural disaster emergency management is becoming more and more important, and as the final phase of its management - natural disaster recovery and reconstruction phase is also the key link that must did not to ignore.Fuhai county is located in the border area of altay region have abundant natural resources and unique national characteristics, although the county take advantage of animal husbandry, tourism and other industry development to carry out the economic growth, but in recent years natural disasters occurred frequently in this county, not only brought immeasurable losses to the economy of the county, and also make natural disaster emergency management of the county put forward new challenge.
In view of this, I use the ways such as questionnaire, interview to kokahash and zhetaral township of Fuhai county and on this basis, analyzed Fuhai county’s natural disaster recovery and reconstruction problems and put forward countermeasures and Suggestions to improve, hope help Fuhai county’s level of natural disaster recovery and reconstruction.

Keywords：Natural disaster；Fuhai County；Reconversion；Countermeasure

目 录

绪 论 1
（一）研究背景及意义 1
1.研究背景 1
2.研究意义 2
（二）国内外研究综述 2
1.国外研究综述 2
2.国内研究综述 3
（三）研究内容及方法 8
1.研究方法 8
2.研究内容 8
一、自然灾害恢复重建的概念、内容与作用 9
（一）自然灾害恢复重建的概念界定 9
（二）政府在自然灾害恢复重建中的工作内容 9
1.恢复重建调查评估 9
2.恢复重建规划 10
3.硬件领域的恢复重建 10
4.软件领域的恢复重建 11
（三）自然灾害恢复重建的作用 12
1.有利于促进灾区经济发展转型 12
2.有助于防止生态环境的破坏 13
3.有利于提高政府危机管理水平 13
二、新疆福海县自然灾害总体情况 14
（一）新疆福海县区域情况及特点 14
（二）新疆福海县自然灾害类型及特点 15
1.福海县自然灾害类型 15
2.福海县自然灾害特点 17
三、新疆福海县自然灾害恢复重建现状分析 19
（一）福海县自然灾害恢复重建取得的成就 19
1.硬件恢复重建工作取得的成就 19
2.软件恢复重建工作取得的成就 22
（二）调研基本情况概述 22
1.样本特征 23
2.调研内容 24
（三）福海县自然灾害恢复重建存在的问题 24
1.灾后调查评估体系不健全 25
2.灾后恢复重建规划不完善 25
3.硬件领域恢复重建水平需进一步提高 26
4.软件领域恢复重建工作有待加强 31
四、新疆福海县自然灾害恢复重建存在问题的原因 33
（一）散居的生活方式导致救灾不便 33
（二）应急意识淡薄影响恢复重建进程 33
（三）救灾物资缺乏科学管理影响恢复重建效果 34
（四）专业救灾力量不足制约恢复重建进程 35
（五）救援机制不健全影响恢复重建进度 36
五、提升新疆福海县自然灾害恢复重建能力的途径 38
（一）健全灾后评估体系 38
1.明确调查评估主体 38
2.完善绩效评估体系 38
（二）合理制定灾后恢复重建规划 38
1.完善相关法规和预案 38
2.兼顾规划实施的原则性与灵活性 39
（三）健全硬件设施 40
1.注重房屋建设 40
2.完善基础设施和公共服务设施 40
3.实现环境保护与生产发展和扶贫工作的相结合 41
（四）重视软件领域的恢复重建 42
1.提高文化服务设施的利用价值 42
2.加强灾后心理危机干预 43
（五）改善灾民散居的生活方式 43
结 论 45
注 释 46
参 考 文 献 47
附 录1 50
附 录2 53
致 谢 54
在读期间发表论文清单 55
学位论文独创性声明 56
学位论文知识产权权属声明 56

绪 论

（一）研究背景及意义
1.研究背景
“十二五”规划实施以来，我国政治、经济、社会、文化、生态文明建设等方面取得了很大的进步。与此同时，各种危机也频繁发生，这些危机的发生影响和阻碍了经济和社会的发展。自然灾害是危机的一个重要组成部分，而国内发生的各类自然灾害越来越多，给人民群众的生命和财产带来了极大损失。关于自然灾害应急管理我国出台了很多相关的法律法规，这些法律法规有利于防范各种灾害，也体现了我国在防灾减灾方面所做的努力，但是出台的相关法律法规能否根据地方的实际情况来实施还有待进一步的研究。
对于我国而言，县级行政单位是中国地方政权的基础，连接着城市和农村，它的发展对于农村乃至整个国家经济的发展和社会的稳定起着基础性作用。因此，我国县级行政单位自然灾害应急管理的水平，直接影响到整个国家危机管理的水平。其中自然灾害的恢复重建工作是不容忽视的重要组成部分，恢复重建并不是一个简单的修复或设施的重建，它也代表着发展。然而我国自然灾害的频发对县级行政单位的影响也越来越严重。另外，受灾区一部分座落在偏僻、居住人员稀少、经济基础薄弱地区等原因，使得有关部门不能及时得完成灾后恢复重建。能否很好有效做好灾后重建工作，对于县级政府的能力建设带来了极大的考验，这就需要对其自然灾害恢复重建工作进行更深入的探索研究。
鉴于福海县复杂的地理环境、自然环境和社会环境，以及农牧民对自然资源的依赖性，该县的自然灾害形势较为严峻，其中最严重的灾害是2009年引发的60年不遇的特大雪灾以及次年发生的融雪性洪水灾害，这给福海县农牧民带来极大的损失。在文中，作者以新疆福海县为例，探讨自然灾害的恢复重建发展状况，并结合本地的实际情况提出提高灾后恢复重建能力的相关措施，期望本研究对于提高福海县农牧民关于自然灾害恢复重建的认识有所帮助。
2.研究意义
从理论方面来看，目前学术界关于新疆自然灾害应急管理的研究，尤其是新疆县域自然灾害恢复重建问题的研究成果还很少。本文基于福海县的实际情况来探讨自然灾害恢复重建问题，期望能深化和补充理论界对这一问题的研究与关注，并为新疆自然灾害的恢复重建工作提供一些理论基础。
从实践方面来看，该研究的现实意义体现在两个方面：一方面该研究是构建和谐社会的基本要求。“十八大”报告中指出除了加强政治、经济、社会、文化等方面的建设之外，也应该要加强生态文明建设的步伐。在自然灾害管理方面，也应以文明的方式来科学有效的管理自然资源。福海县以农牧业为主，但长期以来，对自然资源的保护不够，这也成为一些灾害发生的原因。该研究有助于提高当地民众对自然资源保护的认识，有利于政治、经济、社会、文化及生态的协调有序发展。另一方面，该研究能够为福海县有效管理自然灾害恢复重建工作提供参考资料。虽然我国相关部门设计了一系列救灾规划，取得了一些成效，但是，鉴于我国地域广阔、地区条件差异大等因素，各地自然灾害表现形式及其特征均有所不同，这也迫切需要结合当地实际情况制定有效的灾害恢复重建规划，期望本文的研究能够为福海县因地制宜地开展灾后恢复重建工作提供参考。

（二）国内外研究综述
1.国外研究综述
在国外，关于自然灾害管理的研究成果较为丰富，制订了健全的自然灾害应急预案，由单一的灾害目标转移到自然灾害管理体系，由重视灾害现场的研究发展到灾害生命周期的管理。有些国家建立了关于灾害管理的单项法律法规。如美国在1992年制订的《联邦应急计划》、土耳其的《紧急灾害救援组织计划方针》、日本在1961年制定的《灾害对策基本法》等。
对灾后恢复重建概念以及对象的研究是国外该问题研究的重点。美国政府在《国家突发事件管理系统》中对恢复工作的描述是：公共服务和现场恢复计划的开展、协调和实施；政府功能的重建；提供住房和促进恢复个人、非政府组织、私人部门和公共援助项目的实施；关爱和治疗受影响人群以及恢复重建社会政治环境和经济；对突发事件进行评估以及从中吸取教训；做好突发事件报告；为减轻未来突发事件影响采取积极措施。另有一些美国学者从地方政府灾后恢复重建情况入手，分析出恢复重建的10个步骤：组织起来；吸纳公众参与；协调不同的机构、部门与群体；确认问题情况；评估问题并确认机会；设定目标；探讨各种可代替战略；规划行动；就行动计划达成一致；实施、评估与修改计划，而美国学者奥申斯基（OLshansky）认为，快速是最关键的因素。澳大利亚紧急事态管理署将“恢复”看作是一个过程，也视为一系列措施的综合。日本阪神——淡路大地震之后，在进行恢复重建时，日本政府制订了《灾民生活重建支援法》，支付房贷利息和重建灾民房屋等并在注重防灾减灾的同时，提倡“灾害弹性社区”把减灾的内容融入到恢复重建之中。印度在震后的恢复重建中，提出除了要做好基础设施的恢复重建外，更要注重对弱势群体的保护，使他们能够参与到恢复重建规划的实施过程中来，另外还要提高政府对不同类型自然灾害的应急响应能力以及确保食品安全等措施。德国作为一个自热灾害频发的国家，在应对洪水灾害、暴雪、飓风等自然灾害方面有本国独有的经验。例如，除了政府部门外，非政府组织和志愿人员在灾后救济以及重建中发挥着重要作用：灾后注重查找灾害发生的原因，并以此为出发点加强公众的防灾意识等。
除此之外，国外学者还对灾后恢复重建规划、方式及具体实施等方面进行了研究。其中灾后恢复重建规划的研究以美国密西根州立大学的阿西姆伊纳（Aseem Inam）提出的两个住房恢复重建规划、哈尼斯（Hanes）对日本关东地震中的城市规划的研究为代表。抗击自然灾害方式的研究涉及到美国的暴雪前夕准备、日本的模拟地震平台、瑞士的雪崩预警报告和德国的联动防范灾害等主题。灾后恢复重建实施的研究成果主要是日本的伊苏克（Itsuki）对比分析并研究了不同地区(包括土耳其、中国台湾以及日本)地震灾后恢复重建的实施程序的异同点。这些规划以及方式方法都详细的规定灾后恢复重建的全部内容，为灾后恢复重建工作的顺利、有序地进行奠定了理论基础。
2.国内研究综述
较国外的研究而言，我国对于灾后恢复重建方面的研究成果较少，而且大部分出现在汶川地震之后。
（1）关于灾后恢复重建的作用
于山、苏幼坡等人在《唐山大地震后的救援与恢复重建》一书中，谈到了恢复重建的作用以及对投资、各类建筑物和基础设施的恢复重建情况。在《不断完善灾害应急救助体系》中，钟鸣强调了大灾之后对灾民的心理疏导和心理危机干预的作用，提到我国台湾学者对灾难救援分成的三个阶段：紧急救援、短期安置阶段、灾后重建阶段等。《从悲伤到复原——“汶川大地震”后心理重建的重要性与政策建议》一文中，作者马奔分析了汶川地震给民众心理所带来的严重冲击及灾害之后民众所表现的“创伤综合症”，以此来表明心理重建的重要性及作用。
（2）关于恢复重建的概念
国内学者对灾后恢复重建观念有两种不同看法：一是将“恢复”和“重建”分别开来，二是将“恢复”、“重建”合二为一使用。
王晖、唐湘林和李飞等学者将“恢复”和“重建”两词分开进行分析，李飞认为自然灾害的“恢复”是应对主体为恢复正常的社会秩序和运行状态所采取的一系列措施的总和，而“重建”则指在自然灾害发生后，对灾区生活环境和社会环境的重建并达到或超过自然灾害发生前的标准的过程。在《地方政府应对自然灾害恢复重建中存在的问题与对策研究》一文中，王晖、唐湘林等学者认为“恢复”与“重建”有一定的差别。巨灾之后，恢复是指对生产和生活条件的早期恢复，而重建一般是在破坏性较大，较显著的灾害基础上才有的长远性应对工作。
王宏伟、王湛等学者把“恢复”和“重建”合二为一使用。在《重大突发事件应急机制研究》一书中，作者王宏伟认为灾后恢复重建是指对因受灾害或灾难的影响而破坏的服务设施等进行重新恢复的措施。王湛在《突发公共事件应急管理过程及能力评价研究》一书中认为灾后恢复重建是突发事件应急的事后管理，是减轻灾害损失、提高未来减灾备灾能力的重要措施之一。在李程伟和张永理的著作《自然灾害类突发事件恢复重建政策体系研究》中，恢复重建有广义和狭义之分，狭义主要是指受灾害影响的个人和组织与所破坏的设施回到灾害前的状态，而广义则不但是指破坏事物恢复原状，而且包括通过实施社会、政治、经济和环境等一系列措施，对政府运转进行重建并对受影响的人员提供长期的关爱和治疗过程。张乃平在《突发事件应急管理基础》一书中，提出恢复与重建便是一起练用的，“恢复”之中就包含着“重建”，是消除突发事件短期、中期以及长期影响的过程。
本人认为应将恢复重建作为一个整体来认识，这样更具有全面性，涵盖了恢复重建的全部内容。
（3）关于恢复重建的工作内容
在《突发事件恢复重建机制浅析》一文中，张欢和吴苏锦认为灾后恢复重建工作内容包括灾情调查和损失评估、恢复重建规划的制定、恢复重建工作的实施以及恢复重建相关优惠政策的制定及实施等。在《灾后恢复重建项目管理创新研究》一文中，江兰将灾后恢复重建工作分为综合评估、恢复正常的法律秩序和社会秩序、实施灾后的恢复重建工作、总结经验教训等。在《突发事件应急管理基础》一书中，张乃平提出主要工作包括对灾民的安置、实现心理干预的长效化、对未来风险的防范、通过恢复重建促进区域的发展以及加强应急管理建设等。在《自然灾害类突发事件恢复重建政策体系研究》著作中，李程伟和张永理认为灾后恢复重建的工作主要有：采取措施防止次生灾害的发生，使突发事件引起的损失降到最低、对灾害的影响进行综合评估并在此基础上总结经验教训；力求尽快恢复社会生活秩序以及进行人员安置；制定灾后恢复重建的近期、中期、长期建设规划；对受灾害影响的人员进行救助、补偿以及心理危机干预等。在《公共危机管理与危机法制研究》一书中，黄顺康认为主要工作是：一是进行危机评估；二是恢复法律和社会秩序；三是进行危机后的重建工作并恢复灾民的正常生活；四是对受灾的群众进行补偿、赔偿和救济；五是心理重建；六是总结经验教训等内容。
关于恢复重建的硬件领域和软件领域，相关研究观点较为分散。李程伟和张永理的著作《自然灾害类突发事件恢复重建政策体系研究》中主张恢复重建的内容包括生产与基础设施为基础的物质恢复以及心理救助、文化教育、家庭重组为基础的社会恢复等内容。在《汶川地震灾后贫困村救援与重建政策效果评估研究》一书中，黄承伟和向德平将把恢复重建对象分成硬件和软件两大类。硬件领域主要是生活、生产、基础设施、公共设施以及生态等内容，软件领域主要分为社会关系、文化和心理等层面。
张乃平、黄建民和彭钰琦等学者将恢复重建对象分成社会、经济、环境和心理等四个维度。代表作有张乃平的书《突发事件应急管理基础》、黄建民的《气候变化和自然灾害》、彭钰琦的《我国灾后重建政策执行研究》等。
吕景胜在《灾害管理》一书中将恢复重建分为生命线工程的恢复重建、生产的恢复重建、治安管理与社会组织的恢复重建等。在《中国自然灾害与灾害管理》一书中，范宝俊将恢复行动分为基础设施生产以及治安和社会组织的恢复等。在《自然灾害应急管理》一书中，张乃平和夏东海指出恢复重建包括住房的重建、公共设施的重建、基础设施的重建、社会事业的恢复重建、产业结构调整等内容。在《论突发事件灾后恢复重建能力建设》一文中，朱华桂、洪巍认为灾后恢复重建包括灾后安置、环境恢复、心理干预、疾病防治、重建监管、社会治安、社会动员、救助创新、调查评估等。在《突发事件恢复重建机制浅析》一文中，张欢、吴苏锦认为恢复重建的内容包括防止次生事件的发生、社会秩序、公共设施、生产和经济的恢复、灾情调查和损失评估、要建立恢复重建组织架构等。《公共危机视角下我国地震灾区恢复重建模式研究》中和庆提出恢复重建的任务包括住房、基础设施、公共服务设施、产业结构和生产力、市场体系等等方面的恢复重建。
概括而言，学者们普遍认为恢复重建工作的内容包括灾后调查评估、灾后恢复重建规划、灾后硬件领域和软件领域的恢复重建等。
（4）关于恢复重建中存在的问题
在《“汶川地震灾后恢复重建总体规划”实施社会影响评估》一书中，黄承伟认为汶川地震之后恢复重建工作存在七个方面的问题：一是住房的维修和质量存在问题；二是由于重建速度比较快，所引起的材料价格上涨；三是由于生产要素的成本高，引起中小企业生产成本增加；四是大规模投资使得大部分劳动力回流，但如果该投资一旦结束就会引起新的就业问题；五是教育上的问题，例如，上学难等；六是由于救助政策具体操作中缺乏公信力而导致各部门以及农民的不信任；七是耕地恢复不及时等问题。张乃平和夏东海在《自然灾害应急管理》一书中，指出我国气象灾害应急管理的不足，包括缺乏常识的应急管理机构、气象灾害应急体制机制不完善、法律基础薄弱以及快速反应决策机制效率低等问题。
在《自然灾害类突发事件恢复重建政策体系研究》一书中，李程伟和张永理指出自然灾害恢复重建中存在的问题，一是从总体上来看，这些政策中关于恢复重建的内容很少，字数也并不多；二是恢复重建的内容不是很具体，细节的地方没能体现；三是该部分的操作性并不是很强，在实际的运作上具有一定的刚性等。在《以人为本视角下我国地震灾区恢复重建的政府对策研究》一文中，赵东辉提到灾后恢复重建存在的若干问题，主要有教育的重建、资金的重建、公民参与的重建等方面。在《灾后恢复重建问题探讨》一文中，迟菲总结了对恢复重建应考虑的一些问题，包括恢复重建的时序性、灾害未来的发展、恢复重建水平、恢复还是新建、恢复重建空间布局、资源需求、灾民需求、融资等问题。王晖、唐湘林等人在《地方政府应对自然灾害恢复重建中存在的问题与对策研究》一文中，提出恢复重建中存在的问题体现在法律法规制度的缺失、政府责任制的不完善、保险保障水平低、社会化救助机制不全等。
（5）关于自然灾害恢复重建的对策建议
王宏伟在《突发事件应急管理——预防处置与恢复重建》一书中，从国际经验入手提出了相关对策建议，即作好灾民的安置、实现心理干预的长效化、加强未来的风险防范、以恢复重建促区域发展、加强应急管理建设等。在《中国沿海城市突发公共事件应急机制》一文中，何心展提出建立一个国家财政、保险公司、再保险公司以及投保人共同参与和分担的灾害管理体系；强化人们的社会责任感和人道主义精神、禁止强制性捐款、加强社会捐助过程的统一协调以及建立监督机制等。在《公共危机恢复管理研究》一文中，张严严提出灾后恢复重建中也要重视经验的积累、重塑公民文化、恢复法制机制以及非政府组织的参与，以此来提高政府的恢复重建能力。黄承伟在《“汶川地震灾后恢复重建总体规划”实施社会影响评估》中提出要对恢复重建工作进行有效监督。在《我国自然灾害危机管理体制研究》一文中，贺辉路提出健全恢复重建制度，即对商业保险功能的完善、发挥企业力量和做好重建中安全与保护工作等。在《自然灾害类突发事件恢复重建政策体系研究》一书中，李程伟和张永理建议在有关自然灾害和突发事件的各类政策的内容中，提高恢复重建的内容所占的比例，应该能占总政策的10%～20%左右；要注意“恢复重建”的专业处置等。
综上所述，已有的相关研究成果具有两大特点：一是目前已有成果大多倾向于对地震灾害的恢复重建上，尤其是在汶川地震之后研究的比较多，对于其他类型的自然灾害恢复重建阶段的研究较为欠缺。二是目前学术界专门针对新疆危机管理的研究成果并不多，尤其是关于新疆自然灾害恢复重建的研究少之又少，本论文通过对福海县的调查研究，分析灾后恢复重建中该县存在的问题，并提出相应的对策建议，为提高该县自然灾害恢复重建工作的有效性奠定基础。

（三）研究内容及方法
1.研究方法
一是文献研究方法。梳理国内外有关自然灾害恢复重建方面的资料以及相关研究成果，为新疆福海县自然灾害恢复重建实证研究奠定理论基础。
二是比较分析法。通过借鉴国内外自然灾害恢复重建工作中先进经验，提出进一步提升福海县灾后恢复重建能力的对策。
三是采用实地调查法。以福海县作为研究对象，采用观察、调研、问卷调查、访谈等方法深入到福海县阔克阿尕什乡、解特阿热勒乡等地收集资料，使研究资料更为充分。
2.研究内容
文章共分为七个部分。第一部分是绪论，主要介绍选题背景及意义、国内外相关研究综述以及个人评价、研究内容和方法。第二部分是自然灾害恢复重建的概念、内容与作用。第三部分是新疆福海县自然灾害总体情况，即福海县县域情况、自然灾害类型和特点。第四部分是福海县自然灾害恢复重建的现状分析，这是本文的重点，主要介绍了福海县级自然灾害恢复重建取得的成就以及调研的具体情况，并分析福海县在恢复重建中存在的问题。第五部分深入分析了新疆福海县恢复重建中存在问题的原因。第六部分提出提升新疆福海县自然灾害恢复重建能力的对策建议。最后为结论部分。

一、自然灾害恢复重建的概念、内容与作用

（一）自然灾害恢复重建的概念界定
自然灾害源自包括人类活动诱发在内的一切存在于地球上的自然变异，当这些自然变异对社会以及人类的生命和财产构成危害时便演变成自然灾害。“自然灾害就是自然界发生的一种灾害现象，其产生的结果会超出人类的控制和承受能力，对人类社会造成危害和损失，是自然和社会综合作用的产物。”[1]自然灾害一般包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草地火灾等。
自然灾害恢复重建是自然灾害应对体系与运行机制的有机组成部分之一，也是自然灾害管理中的一个重要环节。“灾害重建包括使重要的生活支持系统恢复到最低运行标准的短期活动，也包括使生活达到正常或更高水平的长期活动。这包括修复受损家园，重建社区基础设施，如电线、道路等。”[2]自然灾害恢复重建中“恢复”是指恢复重建过程中早期的工作，是受灾害影响的地区回到灾前状况，“重建”一般是在毁灭性较大的基础上才有的长远性应对工作，使受灾地区改善得比以前更好的状况。重建既要符合当地人民的生活习惯，又应该符合未来发展状况。从实际意义上，要实现恢复重建的远大目标，就不能停留在“恢复”层面上而应当把“重建”放到更高的视角，为灾区人居环境的发展提供更广阔的空间。
因此，本文认为自然灾害恢复重建是指自然灾害发生后灾区有关部门根据灾区实际情况做出综合评估，以硬件和软件领域恢复重建为重点来制定和实施恢复重建规划，并从中吸取经验教训的过程。

（二）政府在自然灾害恢复重建中的工作内容
1.恢复重建调查评估
自然灾害发生后，相关部门要根据灾害发生范围、持续时间以及所造成的损失和影响进行全面的实地考察，并结合当地的经济社会发展水平进行综合研究，为政府的灾害恢复重建工作提供第一手资料和科学依据，也为编制灾后恢复重建规划奠定基础。
灾后恢复重建调查评估应采用实地调查评估、全面调查评估、综合评估的方法，确保数据资料的真实性、准确性、及时性和评估结论的可靠性。
2.恢复重建规划
“灾后恢复重建规划是一个科学的决策系统，不仅要考虑当前的需要，还要侧重对灾区未来可持续发展的规划。”[3]重建规划的内容一般包括房屋建设、基础设施建设、公共服务设施建设、农工业生产建设、防灾减灾和生态环境以及自然资源和历史文化遗产保护等。
政府部门在制定恢复重建规划过程中，首先要遵守法律、法规和国家有关标准。其次考虑如何进行分配，做出细致、严格的规定，如何发挥国家的、社会的、民间的积极作用。最后考虑有关部门、专家的参与，并充分听取灾区受灾群众的意见，重大事项应当组织有关方面专家进行专题论证。另外，要根据设备、材料、技术等资源状况来确定灾后恢复重建规划的规模和形式，以此来加强防御未来灾害的能力。
3.硬件领域的恢复重建
硬件恢复重建也可以说是物质层面的恢复重建。主要包括：生活、生产、基础设施、公共设施以及生态环境等。
一是生活层面。每次灾害的发生都会造成群众的重大生命财产损失，也给群众日常生活带来巨大的困难。因此，灾区基本生活的恢复重建以及受灾群众定居是至关重要的。基本生活方面受到的影响主要来自于房屋倒塌、食物短缺、衣物缺乏等，而房屋的重建便是恢复重建的核心内容。灾后恢复重建的房屋一般指因自然灾害造成倒塌、严重危房和灾害威胁所导致的无法居住的房屋等。从不同的自然灾害恢复重建案例中看出，房屋的恢复重建工作应该要遵循一定的原则，科学制订符合灾区实际情况的规划，狠抓建房施工进度，适当加大投入，并对其进行合理分配。
二是生产层面。稳步提高生产条件以及综合生产能力的恢复重建是恢复重建的一个重要部分。生产条件的改善主要是实现生产设施的恢复以及利用资源优势，恢复重建一批专业化、标准化的优质产品，扶持农业产业化经营龙头企业、稳粮增收、突出地方优势、做强产业、因地制宜恢复发展。生产能力的提高应坚持群众自救，互救、应依靠相应的生产条件的具备。例如，相关技术方面的培训等，以此来调高农牧业、工业、旅游业等的发展，使生产能力能够发展到最佳状态。
三是基础设施和公共服务设施层面。基础设施建设的恢复重建应与公共设施配套建设结合起来，使基础设施布局更加合理。基础设施主要指交通、水利设施、电力设施、通讯等内容，而公共服务设施则指为公众提供公共服务产品的各种公共性、服务性设施。可分为教育、文化娱乐、医疗卫生、社会福利与保障、体育、行政管理与社区服务、邮政电信和商业金融服务等。灾区学校、医院等公共设施恢复重建，要注重把选择安全可靠的地质环境同提高建筑质量结合起来，提高抗震设防标准等要求进行恢复重建。
四是生态环境层面。“生态文明建设，是关系人民福祉、关乎民族未来长远大计，面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严重形势，把生态文明建设放在突出地位，融入经济、政治、文化、社会建设各方面和全过程，体现了尊重自然、顺应自然、保护自然的理念。”[4]重建过程中，应考虑当地的生态环境保护、资源承载力等问题，政府有关部门应通过对重建过程中受灾地区的环境监测、监控和监管以保障受灾地区生态环境不受破坏，为当地群众提供一个适宜的生存环境。
4.软件领域的恢复重建
软件恢复重建也可以说非物质层面的恢复重建，主要包括：社会关系、文化、心理、政府形象恢复等层面。
一是社会关系。“社会关系在这里主要是指邻里关系和干群关系。”[5]灾害的发生使得原本的邻里、干群关系发生变化，但通过对自然灾害的共同克服会使得人们之间融洽程度进一步增进，领导干部利用灾后恢复重建能够设身处地地换位思考，把群众最需要解决的问题放在第一位，这样反过来能让群众感受到干部为群众办实事的真诚和热情，使得干部与群众之间的感情更融洽。
二是文化层面。文化重建是指恢复灾区原有的文化形态，突出灾民独有的文化特质，同时建立、健全文化活动设施和文化活动团体并能够实现其正常发挥作用。文化体系的保护和传播不仅可以帮助灾民坚定生活的勇气和信心，而且能够进一步传播中华民族的精神内涵，加强社会主义文化体系的建设。
三是心理恢复。自然灾害的发生对人的心理造成负面影响，例如，家庭成员的丧失、财产损失、对灾害再次发生的焦虑和不安、今后生活何以为续的担忧等。但是灾害的发生也能产生正面的影响，如1986年波林和波尔顿发现，在德克萨斯巴黎飓风之后，受灾区群众家庭关系密切、人们不再看重物质财产、家庭幸福感增加等情况。所以，在灾后恢复重建中，把心理重建提高到更高层面，采取一系列有效措施，能让受灾群众对日后生活更有信心、并通过精神重建的建设，推动灾区社会经济生活的恢复和发展。
四是政府形象恢复。政府形象恢复是指政府通过采取维护组织声誉的措施，来引导身处灾害的群众，甚至包括非灾区群众对灾害恢复重建的看法，并树立“关心公众利益”、“具有社会责任感”等良好形象。由于自然灾害应急管理的过程纷繁复杂、瞬息万变，会出现情报有误、应对不及时等问题，这会引发社会公众的不满和抱怨，造成政府形象和信誉的损害。因此，形象恢复旨在从灾害管理中挽回无形损失并借机塑造更佳形象。

（三）自然灾害恢复重建的