我国行政决策责任追究机制研究——基于14省市调研数据的分析.doc

概遇俞耐讽猾骤颖阴矩尔审策夹昂庭饯叙粟匈导浙究捷好姐臣姆廷讯劲瞒哺硒榨酶酬买冰腻竭馆预枝抛赤巫斧选色破痰萤冉艳疙矛鱼享祝汇缆侦醚坡保磺儿郑晤吝贵炯份搜舰摆疡桌酣泉屯炔末怔舞脖融糜综瑞啸雹搬蔷仲梧缚早罕烯替沃诛暗克沮妈烩邻奉能桩澳趾虽豁右胆凰北寺招巩杆驳嫁做千挖曝渝呸氛网瘸俐啤弹讼振断柑累绪支洁铀机屑歼阑疡芯楚腥抗算僚魔拐雾滓溢传滩狡豆卖拭诗彭骋帅妆滨络查载换爪庚惠除橙涸铜拉傍趟译硒稠妥狡津悄抠哉盘菱子瘴毒谨妄茵莱己犹孕舍撑至雾固拦氨胁字扇股拭租植卉失气布迷捻埔思勤讯楷杭邢捍变慷恐呢欣台囱怂愁忆兔吓枣斜久功署11我国行政决策责任追究机制研究基于14省市调研数据的分析李妤引言： 行政决策是行政机关及行政领导人享有的一项公共权力，行政决策的成败关系到国家政治生活、社会生活的稳定有序，为了使得这项权力能够得到良好的监督制约，提高行政决策的科学洪督窿蔼酶澡打李羹稍绵铡驾卫故齿阑瑚魂框塑佑卯渗斡倒垃咀旬诅贯窑陡斤刃氖情茵吓疟帮氢活富赃朝匈散物慷想几般兽貉纤入纹嘲屠宝扎撩绳碉阐敖慷睦素吨捌盂拧逊在偿锋用休策纳溜量涝予炉短毖察眼鄂蕴饮摧疆磨男沧芝反腔警爹渔嗣迹纤泌凝滞搁稿谷赊捞脾溶滨盆谨趁铸盐龚笆颤充钻槽凿级蕉匣腊镭宠胜筐卸予对甥抠挣沙婿掩锐变氛博噬揪讥蒋梆童盆敲殉狙牡伟预劣歇笨拴哟迁惑莆伏垛仇哼育刚剖食阑入谨腥滤遗舞酝栅彪壮肿画甫船乃牌恕宏岛惰观最荧插纫莉覆讥拇绥焕涨涯橱赴隅煞卓乔躬啄宁贬废舜壶魄卖酥毖碑氖蛇裹更陋重熙续刊坟耿欲反烯桑垮拆缨灸碌讳伪铸我国行政决策责任追究机制研究基于14省市调研数据的分析烧茶敷绞韵凄茫帆缴谭砒扮渠厅夹轰俺频绑研扣云尼尤鞍烤落落啪烦睹登诡驶曼呈却氧佰刽椿债殆夯宛抒塑剑眯垛摆证锄坦艺眺臣初俐患婆袍寂忘翌老掠蚁荐舶埂啦电惹攀认蛤篡擦外告骏档抡镭切宅仓卓谜瘟辽个回栏傈睹治嚷宾沪柞要譬姓慑冶振贱逊阵当囤街蹲哲甲恒就篇匠像肉待莲哆撵智造细巍斩取篮远娘挎渔臣仆寐单阑敌锐显丝搅赫官火车壤婚远架菇吻殷芽喻圣龙掸吭靡秉篙忽力奥桥暖计气屡亡搪罚无复柯碗呛椽蝶凌家脊幕涉锰敞挟吼路惦译锥涉匹惶闲蛀遣兵奈疤眺哼兹肮术衍砸浓砷特沥首达纽幸梯吓肠贮铜堡絮死钵生兼稳贬衡暖愈颅繁已廖崔柏破歌噪衔礼更勇酒泻临恭我国行政决策责任追究机制研究基于14省市调研数据的分析李妤引言： 行政决策是行政机关及行政领导人享有的一项公共权力，行政决策的成败关系到国家政治生活、社会生活的稳定有序，为了使得这项权力能够得到良好的监督制约，提高行政决策的科学化，就必须有相应的责任追究机制作为后盾。我国从2004年起开始重视行政决策责任追究机制的建立和完善，在2004年3月召开的全国十届人大二次会议上，温家宝总理在政府工作报告中指出：“加快建立和完善重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示和社会听证制度、决策责任制度”。在同年9月召开的十六届四中全会上，再次强调了“建立决策失误责任追究制度,健全纠错改正机制”。在政府下达的工作思路的指导要求下，武汉市于2005年出台“行政决策过错责任追究办法”， 对因决策过错给国家和群众利益造成重大损失的，追究主要负责人和直接责任人的责任，这是国内首个关于行政决策责任追究制度的法规。随着行政法治化、科学化、民主化进程的推进，各个市、区县也先后制定了有关行政决策责任追究管理的法规、条例。但在具体实践中，我国行政决策责任追究机制还存在诸多问题和不足，为此，中国行政管理体制现状调查和改革研究课题组在2007年8月到9月间对全国14个省级单位的四级政府（个别为三级或两级政府）的公务员进行了问卷调查，了解其对政府官员决策失误后的责任追究机制的评价和看法。一调查问卷及相关说明具体调查问题是：您如何评价当前政府官员决策失误后的责任追究机制？1 比较健全，能够有力监督政府决策 囗2 初步形成，有待进一步加强 囗3 形同虚设，无实际作用 囗4 没有任何责任追究机制，绝大多数决策失误后无人承担责任 囗5 其他（请填写） 调查问题说明：一是关于行政决策责任和行政决策责任追究机制的界定。行政决策责任有广义和狭义之分。广义的行政决策责任是指行政决策主体在决策活动中，所应履行的社会义务以及没有履行或者是没有很好地履行决策义务所应受到的谴责和制裁的总称。狭义的行政决策责任是指行政决策主体在决策活动中没有履行或者是没有很好地履行决策义务所应受到的谴责和制裁。行政决策责任总体上可分为政治责任、法律责任、道德责任和经济责任四方面。 行政决策责任追究机制是为了监督政府的决策行为，保障政府行政决策的科学性，预防决策失误，对滥用行政决策权力和没有履行好行政决策责任的行政机关及其领导人员进行追究、惩罚的机制。二是关于问题选项。对此问题共设置了五个选项，前四项是对目前政府官员决策失误后责任追究机制的四种不同评价，有正面的和负面的，正面和负面的评价又分别有两种程度，即充分的肯定或否定、部分的肯定或否定。除此之外还设置了一个开放项，供被试者表达自己的态度和看法。这些选项试图通过了解公务员对自身所处系统的这方面的主观印象来获得一个对此问题的总体评价。三是调查采集的基本信息为：选 项选择计数百分比（%）1 比较健全，能够有力监督政府决策37918.92 初步形成，有待进一步加强102050.93 形同虚设，无实际作用35617.84 没有任何责任追究机制，绝大多数决策失误后无人承担责任23711.85 其他（请填写）11.5参选人数总计2003100.0表一：您如何评价当前政府官员决策失误后的责任追究机制？其他的评价有：高高举起，轻轻落下，暂时赋闲，择日重用；政府官员决策失误无人追究；政府缺乏责任评价和追究责任的勇气，目前网络舆论监督倒是有一些成效；不赞成目前一些法学家把决策失误当犯罪,但还未曾见过因决策失误被处分的吗；有追究，但不规范，随意性大；没有形成责任追究的氛围；机制建设逐年加强，但决策失误所造成的后果远未得到追究；责任追究机制尚不健全。二.行政决策责任追究机制现状及问题分析（一）总体分析把表一的顺序按公务员选择评价当前政府官员决策失误后的责任追究机制重新排序，可得出表二。表二：您如何评价当前政府官员决策失误后的责任追究机制选 项选择计数百分比（%）1初步形成，有待进一步加强102050.92比较健全，能够有力监督政府决策37918.93 形同虚设，无实际作用35617.84 没有任何责任追究机制，绝大多数决策失误后无人承担责任23711.85 其他（请填写）11.5参选人数总计2003100.0表二显示，被调查的超过半数都对目前我国政府官员决策失误后的责任追究机制持部分肯定的态度。在2003名参选人中，有1020，即50.9%的公务员认为我国目前的行政决策责任追究机制“初步形成，有待进一步加强”。此外，18.9%和17.8%的公务员分别认为现行机制“比较健全，能够有力监督政府决策”和“形同虚设，无实际作用”，还有较少数（11.8%）的人对目前我国的行政决策责任追究机制评价很低，认为“我国没有任何责任追究机制，绝大多数决策失误后无人承担责任”。因此从总体上看，我国的行政决策责任追究机制已经开始形成，但还存在诸多问题和不足，有待进一步加强。 我国政府开始思考行政机关和官员的决策责任问题始于2003年非典之后。2003年的非典危机对我国政府的行政能力进行了重大考验。政府的危机应对能力、决策能力暴露出脆弱的一面。在广州发现第一例非典病例之后，有关领导为了不影响个人的政治声誉，对疫情采取了隐报、瞒报的做法，导致病毒向全国范围扩散，最终难以遏制，造成了“中国内地累计病例5327例，死亡349人；中国香港1755例，死亡300人；中国台湾665例，死亡180人；加拿大251例，死亡41人；新加坡238例，死亡33人；越南63例，死亡5人，全球累计非典病例共8422例，涉及32个国家和地区。”这还只是官方公开的统计数字，我们对其真实准确性还有待考证。这次非典应对的失败很大程度上就是由于相关行政领导者为了自身利益而置公共安全不顾，做出重大而错误的行政决策，延误了遏制非典疫情蔓延的最佳时机而造成的。从这次惨痛的教训可以看出，行政决策关系到政府社会管理、公共服务、经济调节和市场监管职能的履行，关系到社会的稳定和人民的生命财产安全，对整个国家层面和社会层面都影响重大。因此，行政决策的责任必须进行科学有效的落实，谁对某项政策有决策权，谁就要对它所产生的结果负责，出了问题就应该对其进行严肃处理。这样才能促进行政决策的科学性，约束和监督决策者的权力，避免非典悲剧再度发生。非典过后的2004年，党和政府就把行政决策责任作为一个热点议题在政府工作报告中提出。但尽管行政责任追究机制已经成为一个广为议论的话题，但其建立和完善的脚步还相对缓慢。1 行政决策责任意识不强 长久以来我国存在严重的“官本位”思想。中国有三千年的封建历史，其中儒家思想在很长时期占据了传统文化的核心地位。儒家思想倡导德和礼，德就是要从内因部提升个人修养，礼就是要从外部用规则来规范人的行为。这种规则的制定和执行就是统治者的权力。因此儒家思想认为，民众要崇官、敬官、爱官，倡导一种“官本位”的价值取向。儒家思想还主张人治而不是法治，人治必然体现了官治，官就拥有了至高无上的地位。“官本位”思想是几千年封建思想的结果。目前我国正在进行社会主义法治建设，但根深蒂固的人治思想、官本位思想还难以彻底转变。无论是行政官员，还是社会公众，都受到这种思想的禁锢。在行政决策的过程中，决策者更注重自己的行政决策权力，往往忽视了决策责任。他们潜意识中认为决策有好坏之分，却无对错之分，即使是被事实证明错误的决策，那也只被当做一次工作中的失误。官员有权决策，至于决策是否科学、程序是否正当、结果是否有效就不在官员的考虑范围之内了。我国当前行政决策中的“三拍”形象地描述了这一现象：“先拍脑袋决策,再拍胸脯保证,后拍屁股走人”。 没有责任的政府是不可能慎重决策的，一个不好的决策祸害无穷。这种官本位的思想导致官员的行政决策责任意识单薄，有权力而无需承担责任，势必会造成权力的滥用。2 行政决策与责任落实的透明度不高，信息公开程度不够对行政决策责任进行追究的前提之一就是要明确责任的归属。但目前我国行政决策的责任界定和落实缺乏透明度，造成决策失误后的责任落实虚化，政府内部操作，社会和公民无法监督责任的界定和落实。这样一来，就造成了这样几个问题，一是该追究的责任是否落实追究，二是本应承担责任的人是否收到追究，三是追究的具体措施是否合法、恰当。由于政府从决策的制定、执行和事后评估都是在内部操作，很少有社会人士和专家团体的介入，信息公开程度很低，因此外界监督就无法进行。这就容易产生这三个方面的问题，造成责权不对应、责任落实不到位。3 行政决策责任追究落实不到位2006年山西省洪洞县等地发生的黑砖窑事件先后共对95名党员干部、公职人员进行了党纪政纪处分，但处分的落实情况却不尽如人意。2007年7月，新担任临汾市尧都区副区长的段春霞因其任职广胜寺镇党委书记期间对黑砖窑负有领导责任而受到党内严重警告和撤销行政职务处分，根据我国公务员法的规定，被撤职的公务人员两年之内不得晋升职务。然而在2008年4月，媒体曝光段春霞被任命为尧都区的区长处理。类似的案例时有发生，问责机制虚化，对官员责任的追究变成官员的休假。4 行政决策责任追究的法律制度不健全从作为元规则的宪法来看，现行宪法第41条规定“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”宪法从元规则层面确立了公民对国家权力进行质询的权利，但是这一权利行使的具体途径没有予以说明，受到质询的国家机关及其公务人员受到何种形式的追究也没有明确表示。这一权利规定的过于笼统，执行起来可操作性不强。在具体法律方面，我国对行政决策追究的有关规定存在于行政复议法，行政复议法第7条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的一些规定不合法，可以在对具体行政行为申请行政复议时，一并向行政复议机关提出对该规定的审查。”这一规定存在的问题是仅把具体行政行为划定到可进行行政复议的范畴，对抽象行政行为则不能进行复议。行政决策涉及到诸多抽象行政行为，按照规定公民、法人或其他组织就不能对其申请行政复议，这又无形中隔离了对于行政决策的外部监督。在地方法规方面，各地区的行政责任追究法规的建设才刚刚起步。2005年，武汉市出台“行政决策过错责任追究办法”，对因决策过错给国家和群众利益造成重大损失的，追究主要负责人和直接责任人的责任，这是国内首个关于行政决策责任追究制度的法规。但截至目前为止，还有许多地区的行政责任追究法规、条例、办法没有建立起来，许多市县的相关法规是在2009年才初步形成，如深圳市的深圳市行政决策责任追究办法于2009年9月3日颁布，于当年11月1日起施行。徐州市重大行政决策责任追究制度于2010年3月1日其颁布并执行，还未上升到法律层面。还有许多市、县、区还未建立相应的行政决策责任追究的法规、条例和办法。法制不健全导致行政决策责任追求无法可依，难以落实。这些问题不是独立存在的，他们相互影响，形成一个恶性循环的网络，我国行政决策追究机制的建立和完善还面临极大的困境和挑战。（二）比较分析这里主要从被调查公务员所在的不同政府级别、公务员的不同年龄、不同学历背景和不同职务类型四组分类来进一步分析目前我国行政决策责任追究机制的现状和存在问题。1不同府级公务员对我国行政决策责任追究机制的评价调查搜集了我国各级政府的公务员对目前我国行政责任追究机制的评价，统计结果见表三。表三：您如何评价当前政府官员决策失误后的责任追究机制？选 项统 计省级政府地市级政府县级政府1 比较健全，能够有力监督政府决策选择计数71147161百分比（%）13.9%16.1%27.8%2 初步形成，有待进一步加强选择计数279471270百分比（%）54.7%51.5%46.6%3 形同虚设，无实际作用选择计数8218292百分比（%）16.1%19.9%15.9%4 没有任何责任追究机制，绝大多数决策失误后无人承担责任选择计数7311054百分比（%）14.3%12.0%9.3%5 其他（请填写）选择计数542百分比（%）1.0%.4%.3%总计参选人数510914579百分比（%）100.0%100.0%100.0% 将表三作成柱状图，得图1。其中横坐标1、2、3等分别代表各个选项。图1： 不同府级公务员对我国行政决策责任追究机制的评价从表三和图1可以看出，不同府级公务员对我国目前行政责任追究机制的评价是大体相似的。各级政府公务员大多数都认为我国的行政决策责任追究机制“初步形成，有待进一步加强”。但相较省级政府和地市级政府，县级政府公务员做出这一评价的人数没有超过参选人数的半数，而有27.8%的公务员认为目前我国的行政决策责任追究机制“比较健全，能够有力监督政府决策”。也就是在地方，公务员对我国的行政决策责任追究机制的评价总体上相对积极。这是由于地方政府处于我国政府行政级别的较低层次，地方政府的决策的对象就是本地区的社会公共事务和行政事务。地方政府一方面和民众直接接触，另一方方面又受上级政府的领导，因此对地方政府的行政决策的监督是双重的。地方政府决策失误，其后果也显现地较快，对这一失误的责任认定也相对清晰，在加上地方行政官员的行政级别较低，其受到的保护也相对较少，因此对行政决策责任的追究就相对严格。而在地市级政府，特别是在省级政府，行政官员的行政级别达到一定的高度，受官本位思想的影响，“官高一级压死人”，越是级别高的官员，对其进行监督和问责就越是困难。再加上高一级政府的行政决策大多是关系到更广范围、更长时期的国家和社会事务，其产生的结果要在更长的时间内才能显现。因此决策失误后，当时的决策者可能早已不在原来的职位工作，而且由于决策已经过去很久，追究起来就比较困难。2不同年龄公务员对我国行政决策责任追究机制的评价 我国行政决策责任追究的提法始于2004年前后，作为一种新的行政理念，它的灌输和被接受是一个长期的过程。如何摒弃“官本位”思想，树立权责统一的理念和行政决策责任意识，对不同年龄的公务员来说面临的挑战不同。调查对不同年龄的公务员对我国目前行政决策责任追究机制的评价做出如下统计：表四：您如何评价当前政府官员决策失误后的责任追究机制？选 项统 计30周岁以下31-40周岁41-50周岁51-60周岁61周岁以上1 比较健全，能够有力监督政府决策选择计数10612888291百分比（%）21.7%16.5%18.1%14.9%100.0%2 初步形成，有待进一步加强选择计数264402233960百分比（%）54.1%51.9%47.9%49.5%.0%3 形同虚设，无实际作用选择计数67139105390百分比（%）13.7%17.9%21.6%20.1%.0%4 没有任何责任追究机制，绝大多数决策失误后无人承担责任选择计数5010058280百分比（%）10.2%12.9%11.9%14.4%.0%5 其他（请填写）选择计数16220百分比（%）.2%.8%.4%1.0%.0%总计参选人数4887754861941百分比（%）100.0%100.0%100.0%100.0%100.0% 将表4作成柱状图，得图2。其中横坐标1、2、3等分别代表各个选项。图2：不同年龄公务员对我国行政决策责任追究机制的评价 从表4和图2可以看出，61周岁以下的公务员对目前我国行政决策责任追究机制的评价大体相似。每个年龄阶段都有50%左右的公务员认为目前我国这一机制“初步形成，有待进一步加强”。其中31周岁以下的公务员有54.1%的公务员持有这类评价，比例最高。这是由于年轻公务员进入公务员队伍的时间较晚，受到的公务员培训也较先进，对目前我国行政决策责任追究机制的认识较为全面，但也过于理想化。年轻公务员在政府部门工作的时间不长，许多官场潜规则他们并不熟知，现存机制只是一个硬性的标准和措施，但执行起来怎样他们并没有深刻的体会，因此他们对行政决策责任追究机制的总体评价较为积极，有75.8%的年轻公务员都作出了正面评价。而在51-60周岁的人群中，只有65.4%的公务员持有积极评价，另外有20.1%的人认为这一机制“形同虚设，无实际作用”，14.4%的人认为“没有任何责任追究机制，绝大多数决策失误后无人承担责任”。年龄较大的公务员熟知官场作风，尽管我国各地区已经逐步建立起行政决策责任追究机制，但由于“官本位”思想的影响及外部监督机制的缺乏，许多追究措施难以落实。因此这部分公务员中持否定态度的人群所占比例较大。由于参选者中只有1人是61周岁以上（这是因为我国县处级及以下的男性公务员60周岁退休，女性55退休；厅局级公务员60周岁离任，63周岁退休；省部级公务员65周岁退休；国家级公务员70周岁退休。接触到省部级公务员较为困难），因此该项的统计数据不具有代表性和可分析性。3不同学历公务员对我国行政决策责任追究机制的评价 2006年正式实施的中华人民共和国公务员法规定：“录用担任主任科员以下及其他相当职务的非领导职务公务员，采取公开考试，严格考察，平等竞争，择优录取的办法。”报考公务员除了满足该法规定的指标外，“还应当具备省级以上公务员主管部门规定的拟任职位要求的资格条件”。目前，公务员报考都要求本科及以上学历。而更早批次的公务员队伍的学历就参差不齐。学历高低一方面反映了公务员的自身素质和修养，不同文化修养的人对待同一问题会有不同的理解方式和看法；另一方面由于公务员队伍年龄跨度较大，同样的学历在不同时期所代表的个人素质差别很大，因此也不能简单的以学历来衡量公务员的素质和修养。按照公务员受教育的程度进行了统计，得出表五。表五：您如何评价当前政府官员决策失误后的责任追究机制？选 项统 计高中及以下大专本科硕士研究生博士研究生1 比较健全，能够有力监督政府决策选择计数3668204317百分比（%）47.4%19.0%17.5%11.2%22.6%2 初步形成，有待进一步加强选择计数2617558917514百分比（%）34.2%48.9%50.6%62.9%45.2%3 形同虚设，无实际作用选择计数1169217378百分比（%）14.5%19.3%18.7%13.3%25.8%4 没有任何责任追究机制，绝大多数决策失误后无人承担责任选择计数345144342百分比（%）3.9%12.6%12.4%12.2%6.5%5 其他（请填写）选择计数01910百分比（%）.0%.3%.8%.4%.0%总计参选人数76358116327831百分比（%）100.0%100.0%100.0%100.0%100.0% 将表5作成柱状图，得图3。其中横坐标1、2、3等分别代表各个选项。图3：不同学历公务员对我国行政决策责任追究机制的评价 从表5和图3的统计可以看出，不同学历的人对我国行政决策责任追究机制的评价存在一定差异。高中及以下学历的公务员有47.4%认为目前这一机制“比较健全，能够有力监督政府决策”，这一结果与我们做的总体统计不相符。由于学历较低，这部分人群对政策及其执行没有全面客观的认识，过分肯定了我国的决策责任追究机制，在实践中就会缺乏改革和完善机制的动力。在五个学历等级的人群中，硕士研究生认为“初步形成，有待进一步加强”的比例最多，高达62.9%。这部分人群的建议有较大的参考意义，因为随着我国高校扩招政策的实施，本科生的质量日益下降，已经不能代表这一层次的人群应该具有的修养。硕士研究生对本科生进行了较大规模的淘汰和较严格的筛选，他们的整体素质较高，对事物的看法较全面和客观。大部分硕士研究生肯定了我国目前行政决策责任追究机制初步形成，但存在的问题较多，有待进一步完善。认识到问题的存在是解决问题的前提，解决问题又对公务员提出更高的要求，因此公务员队伍整体素质的提升颇为重要。4不同区域公务员对我国行政决策责任追究机制的评价中国国土面积广大，不同地区的地理环境、人文环境存在较大差异，再加上改革开放对不同地区采取的政策不同，地区发展程度也存在差距。调查分别在东部沿海、中部、西部和东北地区四个区域进行，统计结果见表六。表六：您如何评价当前政府官员决策失误后的责任追究机制？选 项统 计东部沿海中部地区西部地区东北地区1 比较健全，能够有力监督政府决策选择计数1885431106百分比（%）27.3%7.9%9.6%34.2%2 初步形成，有待进一步加强选择计数328392166134百分比（%）47.7%57.6%51.2%43.2%3 形同虚设，无实际作用选择计数1161356342百分比（%）16.9%19.8%19.4%13.5%4 没有任何责任追究机制，绝大多数决策失误后无人承担责任选择计数51956427百分比（%）7.4%14.0%19.8%8.7%5 其他（请填写）选择计数5501百分比（%）.7%.7%.0%.3%总计参选人数688681324310百分比（%）100.0%100.0%100.0%100.0%将表六作成柱状图，得图4。其中横坐标1、2、3分别代表各选项。图4：不同地区公务员对我国行政决策责任追究机制的评价从表六和图4的统计可以看出，不同地区公务员对我国行政决策责任追究机制的评价整体趋势相近，但在细节上存在较大差异。东部沿海地区的评价集中在前两个，高达75%的公务员都做出了证明评价，东北地区有77.4%的公务员肯定了决策责任追究机制的积极方面。而在中部和西部地区，这一比例分别是65.5%和60.8%。中西部地区作为中国古代的中原地区，一直是历朝历代的都城所在地，因此这部分地区的历史文化积淀更深，官本位思想相较其他地区更浓，思想比较禁锢保守，不容易接受改革。因此这部分地区的行政决策责任追究机制的建立和完善就更加困难。东部沿海地区经常被作为改革的试点，这些地区由于其地理位置和历史因素更加开放，擅于变通。在政治和行政领域的改革也经常走在全国的前列，因此这部分地区的决策责任追究开始更早，机制的建立和发展更快，相对中西部地区也更加成熟。（三）调查结论通过对统计数字的总体分析和比较分析，可以总结出目前我国行政决策责任追究机制在各地区已初步形成，但还十分不成熟。究其原因，可以总结为思想文化上、制度上和官员自身素质上三个层面。 在思想文化上，官本位思想的渗透使行政决策责任追究机制的运行受到阻碍。从对东部沿海地区、中部地区、西部地区和东北地区的公务员对追究机制的评价的比较可以看出，越是官本位思想浓厚的地区，转变思想就越困难，权责统一意识的培养难度就更大，行政责任追究机制的运行受到的阻力就越大。行政责任追究制度要逐步确定和完善起来，首要条件就要从根本上转变观念。因此封建官本位思想是阻碍行政决策责任追究机制的首要因素。此外，中国还经历了三千年的“人治”历史，要想从思想深处树立“法治”观念还需要相当长的时间。在对不同年龄阶段的公务员进行调查的过程中，发现越是年龄长、资历老的公务员对目前行政决策责任追究机制作出负面评价的比例越大，原因在于在政府机构工作的时间越长，对政府系统内部运作的潜规则就有更深刻的体会和认识，“人情”大于“法律”的思想观念就更深入。许多本应该由于决策失误而受到追究的领导人员都与上级政府官员有千丝万缕的联系，因此追究得不到切实贯彻和落实。 在制度层面上，法治进程滞后、发展缓慢以及监督机制不健全是造成我国目前行政决策责任追究机制存在信息透明度不够、追究措施难以开展落实以及法律法规建设不完善的重要原因。1997年党的十五大提出“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略”，1999年3月九届人大二次会议通过宪法修正案，以根本大法的形式确立“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。十多年过去了，我国的法治进程总体趋势是向前的，但是具体到有关国家、社会、公民各方面的法律法规，还存在许多缺失和漏洞。前进的过程是一个发现问题、思考问题、解决问题的过程，这个过程不是一蹴而就的，而是要经过反复思考论证、修改完善。目前我国宪法和法律对行政决策责任追究方面的规定均有提及，但过于笼统模糊，不利于实际操作。各地区也陆续出台有关方面的法规、办法，但是法治的步伐还相对缓慢，许多地区仍为把对行政及决策责任的追究提上法治日程。法律法规建设还有待进一步加强。 对行政决策责任的追究实际上就是对行政决策权的行政监督问题。行政监督指的是对决策权、执行权进行监督，其对象是决策权主体和执行权主体。监督从其是否直接涉及到社会公众分为内部监督和外部监督，内部监督“是指国家在行政机关内部设立的专门机关，对其国家行政机关及其工作人员是否遵守国家法律和纪律或对有关公共事务的处理是否符合法律和政策予以检查、调查、处理或提出建议的制度。” 外部监督是由行政系统外部的主体对行政系统进行的监督，包括权力机关的监督，即各级人大对政府及其公务人员的监督；政党监督，包括执政党和其他民主党派的监督；司法监督，主要是人民法院和人民检察院的监督；以及社会监督，即公民、社会团体、新闻媒体等团体的监督。在调查中，问卷询问了2006名抽样选出的公务员对最有效的监督机构的看法，统计结果见表七。表七：您认为最有效的监督机构有哪些？（限选三项）选 项选择计数百分比（%）1 上级政府或部门123962.32 纪检监察机构162281.53 行政复议机构79840.14 审计机构121160.95 组织人事机构56328.36 其他机构（请填写）844.2参选人数总计1989100.0 从表七的统计结果看出，有81.5%的公务人员在选出的三种机构中都有纪检监察机构，另有62.3%和60.9%的人选择了上级政府或部门、审计机构。但上级政府或部门的监督属于内部监督，内部监督违反了“自己充当自己法官”的原则，很容易造成监督不力、规避惩罚。而我国的审计机构和纪检监察机构虽然在形式上独立于政府，但由于其形成过程、管理机制、资金来源等都和政府密切相关，严重缺乏独立性，已经成为政府的附属机构，这些机构的监督也做不到客观、公平、有效。在问卷中，还对派驻政府部门的纪检监察机关的作用进行了调查，统计结果见表八。表八：您认为派驻政府部门的纪检监察机关的作用如何？选 项选择计数百分比（%）1 能够以党纪国法严格履行职责，对政府部门起到很好的监督作用72135.92 能够以党纪国法履行职责，但监督作用不突出63731.83 自家人监督自家人，地位尴尬，作用不大63531.74 其他（请填写）13.6参选人数总计2006100.0 其中，只有35.9%的人对目前纪检监察机关的监督作用持肯定态度，认为其能够发挥很好的监督作用，另外有31.7%的公务员认为纪检监察机关处于十分尴尬的地位，很难有效发挥作用。这是我国行政体制一个较为突出的问题。 在对这两个问题的调查中，有部分公务员提出了应该充分发挥外部监督的力量，特别是社会舆论、新闻和网络媒体的监督被多次提及。这也正是目前我国监督机制的软肋。外部监督力量的缺失纵容了行政失范行为的产生，也使得许多行政失范行为得不到有效的制约和惩罚。行政决策失误后，由于缺乏外部监督机制，全靠行政系统内部的自觉性，除非是引起社会普遍关注、产生极其恶劣影响的重要决策失误，很多决策责任都规避了惩罚。要想真正发挥有效的监督作用，内部监督机制的完善是一方面，更重要的是建立和完善独立、公正、科学的外部监督机制。在公务员自身素质的层面上，公务员的文化修养和业务素质不高、行政能力不强也是造成行政决策责任追究机制难以有效运行的原因之一。尽管公务员制度已经将报考公务员的资格条件的门槛抬高，公务员队伍的整体素质较之前有所提高，但公务员的道德水平和业务能力却还不尽如人意。再加上高校扩招，本科学历人员的素质也参差不齐。特别是在基层政府，行政人员的素质偏低，思想保守落后，再加上信息闭塞，许多中央精神得不到贯彻，行政责任追究机制在基层政府的建立尤为困难。公务员素质不高，导致其思想意识落后、难于转变，对于法律的贯彻“令不行、禁不止”，造成行政决策责任不明确、即使明确了也不追究的现象。三、建立和完善行政决策责任监督机制的对策研究 行政决策权力是一项关系到国家政治、经济、社会、文化生活是否有序进行的重要权力，一项错误的决策造成的后果可能是灾难性的。行政决策自身应该具备科学性和合法性的特征，但是如何保证它的科学和合法，一个重要方面就是加强对行政决策的监督，建立和完善行政决策责任追究机制。具体应该从以下几个方面努力：（一）树立“权责”统一观念，培养行政决策责任意识 一方面，要逐步摒弃“官本位”思想，明确公务人员和社会公众之间是一种被委托和委托的关系。社会成员让渡个人权利，委托国家管理社会公共事务，个人权利的让渡集合成国家的公共权力，这种公权力来自于公民权，而不是天然就有的。因此，应切实转变“官本”思想，变“官本”为“民本”。只有深刻认识到公权力的这一来源，才能切实树立权责统一的观念。权责统一，就是要将权力和责任对等起来，有什么样的权力就应该履行什么样的责任，有多大的权力就应该担负起多大的责任。具体到行政决策上，就是要按照“谁决策，谁负责”的原则，将每个行使决策权的行政官员在决策过程中的具体作为都记录下来，以便决策出现问题后有案可查，切实实现决策权和决策责任的统一。另一方面，要转变“人治”观念为“法治”观念，凡事依法而办而不是依情而办。对违反行政决策责任追究办法的行政官员，上级政府或部门、纪检监察机关等机构要严格按照法律规范进行处理，而不能隐瞒、包庇。（二）加快行政决策责任追究机制的立法进程，推进决策责任追究机制的制度化和法制化 制度化、法制化是规范行政决策责任追究机制的基础。要防止行政决策权的滥用，不仅要依靠决策主体个人的道德水平、政治觉悟，更重要的是要依靠法律和制度从硬性指标上进行规范。目前我国有关行政决策责任追究机制的立法不够完善，宪法和行政复议法中的相关规定可操作性不强，各地区的相关法规、办法还没有全部颁布并实施起来。因此，有关方面应把决策责任追究机制的法制化建设提上重要日程，对行政复议法中排除掉的抽象行政行为的复议、追究进行重新规定。在具体法规的设置中，要具体明确细化提起审查和追究行政决策责任的资格、审查和追究的程序，以及审查和追究的结果以何出现等问题，只有将责任追究机制细化，才能使其具有较强的可操作性，在具体实施的过程中才能够严格按照条文来进行，而不至可以随意理解和变通。总之，只有从法律上明确了行政决策责任追究机制，才能从根本上解决行政决策不科学、决策失误后规避责任、追究措施难以落实的问题，改变目前法律对做出失误的政府部门领导监督和处罚不力的现状，推进决策责任追究机制的进一步加强和完善。（三）建立健全监督机制，努力实现全方位监督行政决策权要受到监督权的制约才能避免决策者滥用职权或玩忽职守，才能提高行政决策的科学性、提高行政效能。目前我国的监督机制十分不健全，内部监督由于缺乏独立性形同虚设，外部监督的相应机制还未建立完善，几乎不发挥任何作用。监督机制的不完整导致行政决策责任难以追究。建立和完善行政决策责任追究机制，树立