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理性选择视角下独立学院政策行动主体的策略行为分析 童馨摘要：独立学院是上世纪90年代末中国高校大规模扩招的产物，为推动我国高等教育大众化和优化高等教育结构做出了积极贡献。科学有效的相关政策法律是独立学院健康有序发展的保障。本文主要围绕独立学院的政策及执行进行研究，从理性选择视角出发，解释了政策三大行为主体中央政府、地方政府和独立学院的互动博弈的过程，分析了三大行为主体的利益诉求和策略行为，并基于以上分析，提出协调各方利益的制度设计。关键词：理性选择视角；独立学院；政策；策略行为独立学院的办学模式是在高等教育大众化和市场化背景下产生的。为规范和促进独立学院的健康发展，中央政府颁布了一系列政策法规，但是从政策的执行情况看并不理想。独立学院政策在地方实际运行中的变通实施到底是不是政策本身问题所导致的？政府的政策是否科学合理？地方政府和独立学院的利益诉求是否合理？本文将以理性选择的视角分析独立学院政策的各个行动主体的策略行为，并为协调各方利益提出完善独立学院政策的制度设计。一、独立学院政策发展的过程独立学院的政策主要经历了三个过程：1、支持探索阶段：1999年，中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定中提出：“进一步解放思想、转变观念，积极鼓励和支持社会力量以多种形式办学，满足人民群众日益增长的教育需求，形成以政府办学为主体、公办学校和民办学校同发展的格局。凡符合国家有关法律法规的办学形式，均可大胆实验。”在发展民办教育方面迈出更大的步伐，独立学院也于1999年诞生，且在全国范围内开始了较为迅猛的发展历程。与此相伴随的是违规招生、办学风险、教育公平等问题的引起了人们的广泛关注。2、规范试办阶段：2003年4月23日，教育部在对二级学院进行了长达4年的观望之后，为规范独立学院的发展，以8号文件发布了关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见（以下简称若干意见）。这是第一次针对独立学院做出相关的专门规定，确定了试办独立学院要贯彻“积极支持、规范管理”的原则，并对独立学院作了概念界定，即“独立学院应具有独立的校园和基本办学设施，实施相对独立的教学组织和管理，独立进行招生，独立颁发学历证书，独立进行财务核算，应具有独立法人资格，能独立承担民事责任”六个独立。同时，对独立学院的专业设置也提出了相应的指导意见，其专业设置“应主要面向地方和区域社会、经济发展的需要，特别是要努力创造条件加快发展社会和人力资源市场急需的短线专业”。同年6月，周济部长在全国试办独立学院工作会议上提出“民、独、优”的独院办学基本原则。3、全面规范阶段：2008年又以26号令发布了独立学院设置与管理办法（以下简称办法）。这标志着我国独立学院宏观管理工作已逐步走上法制化、制度化、规范化轨道。总的看，办法在全面总结归纳的基础上，正视问题和矛盾，从中国具体国情出发，明确了独立学院的法律地位，指明了独立学院的发展方向，进一步理顺和完善了独立学院的政策与管理体系，对独立学院的办学行为作出了更加清晰严格的规范，就解决独立学院历史遗留问题给予了五年的过渡期。二、独立学院政策的执行情况独立学院落实国家的政策，归纳起来主要是三个方面的工作：一是从办学机制上，引入社会资金参与办学。二是从办学形式上，要落实文件规定的六个独立；三是在具体的办学行为上，规范招生，稳定办学秩序，确保教育教学质量。但从政策的实施情况看，总体上更类似于有学者提出的“求神似、去形似”的政策变通形式，这种政策变通形式的基本特点是：做到了原则性与灵活性的辩证统一，抓住政策的精神实质，遵循政策要求，结合实际，创新性地加以贯彻落实。11、社会资金参与办学情况若干意见第四条规定，“试办独立学院建设、发展所需经费及其它相关支出，均由合作方承担或以民办机制筹措解决。” 办法第二条规定，“独立学院是指实施本科以上学历教育的普通高等学校与国家机构以外的社会组织或者个人合作，利用非国家财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校”从政策意图来看，中央政府明确要求独立学院举办经费来自于非国家财政性经费。通过实践考察可以看出，很多独立学院都属于“翻牌”的独立学院，都是在没有民间资本投入情况下通过各种变通方式和渠道举办的。浙江省的22所独立学院中，有16所是公办高校与所属企业或者基金会合作，浙江大学举办的2所学院则分别是与杭州市政府和宁波市政府合作，从政策规范角度讲，这类独立学院被称为“校中校”模式，是一种“假”独立学院，都不是真正意义上的投资办学，不符合中央政府的政策意图。2办法第十二条规定，“独立学院举办者的出资须经依法验资，于筹设期内过户到独立学院名下，之前未过户到独立学院名下，自本办法施行之日（2008年4月4日）起4年内完成过户工作”。对于独立学院投资者而言，将资产过户到独立学院名下，其后果是这些资产不能再用以银行抵押，这笔资金投资所产生的债务也由投资者承担，并且“合理回报”的度大大低于资产过户之前。因此，独立学院投资者对资产过户不太情愿。2、“六个独立”的执行情况教育部的政策文件规定独立学院要实现六个独立。在这六个独立中，最为直观同时也是比较基础性的独立就是独立校园。在若干意见出台之前，浙江省的这些独立学院中，除了浙江大学城市学院和浙江大学宁波理工学院两所独立学院之外，其他的独立学院都没有独立的校园。2004年2月12日，教育部公布并确认了各地和教育部直属高校试办的独立学院的名单，浙江省除浙大城市学院和浙大宁波理工学院两校外，其余二级学院全部榜上无名。在相关政策规范的要求下，浙江省的这些独立学院最终采取的基本措施是：对于没有独立学院校园的独立学院，在校本部以绿篱隔离等方式相隔，形成单独的办学空间。三、各行动主体的利益诉求和理性选择视角下的策略行为 在独立学院政策执行过程中，主要存在三个行动主体：中央政府、地方政府和独立学院。政策的执行是三大主体互动博弈的过程，往往基于自身的利益诉求，以理性选择的方式采用不用的态度和行为。1、中央政府的利益诉求和理性选择下的策略行为（1）中央政府政策的利益诉求中央政府出台独立学院的相关政策背后的主要原因是独立学院办学的不规范问题。回应社会各界对独立学院的办学合法性的质疑成为中央政府出台政策的利益诉求。独立学院的不规范问题主要体现在：首先是独立学院的审批程序不合法问题。在若干意见颁发以前，不少二级学院没有报教育部审批，从法律程序上是不合法的。其次，我国一些公办普通高校以自身校舍、设备、师资为基础举办以民营机制运作的独立学院，有些与社会力量合作举办独立学院，有些则与政府部门合作举办独立学院，所有权的归属就成了一个新的问题。在公办高校与社会力量或政府及其有关部门合作举办的独立学院中，产权界定始终没有非常明确而又可操作的政策法规依据。第三，部分的独立学院在招生和教育教学过程中也存在不规范现象，如在招生中发布虚假信息、随意降低录取标准、乱收费现象等、无法提供必需的教学条件、不认真组织教育教学活动等。（2）理性选择下中央政府的策略行为：渐进和容忍作为一种强制性的制度安排，中央政府在维持稳定的前提下以务实而不是理想的目标进行改革，选择了渐进式的方式向前推进。从“国有民办二级学院”到“独立学院”，从若干意见到办法，中央政府以“摸着石头过河”的政策试验设置了独立学院的办学模式、设立与运行的基本制度框架。然而办法只是教育部一家发文，没有国资委、发改委等的协调，导致一系列的问题，如国有资产能不能转？怎么转？增值部分怎么说？无形资产如何评估？由于颁布的国家政策滞后于实践发展的需要，对独立学院的变通行为也往往无能顾及，只能睁一眼闭一眼，追求形式上的合法。5在若干意见颁布之后，如果在2004年5月1日前办学资格没有得到确认，意味着当年就不能进行招生。当追求政策执行收益不能弥补政策执行的代价时，理性的中央政府决策者对独立学院的失范行为往往表现出一定的“宽容”态度，对不符合办学基本条件的独立学院的惩罚是“通报批评”而不是“暂停招生”或“限制招生”。很多不符合规定的做法往往事后都能得到追认，以申办高校的校办企业或者国有控股企业作为出资者的做法能得到追认，甚至以地方政府财政性资金投入的做法不得不追认。2、地方政府的利益诉求和理性选择下的策略行为（1）地方政府的利益诉求对于地方政府而言，大力发展独立学院的利益诉求主要体现在两个方面：一是能够在不增加政府财政投入的情况下增加了高等教育机会的供给，在一定程度上缓解了人们接受高等教育的强烈需求与有限的高等教育机会之间的矛盾；二是创办独立学院能够明显地增加本地区固定资产的投资规模，扩大民众的高等教育投入，拉动大学所处区域的消费水平，进而在客观上提高了本地经济社会的发展。（2）理性选择下地方政府的策略行为独立学院自身拥有市场资源，不需要地方政府的财政拨款，又能满足人民群众接受教育的需要，推进地方经济的发展，在这种情况下，地方政府与独立学院形成了相互依赖的关系。地方政府为了自身的利益诉求，“或明或暗”的支持为独立学院的大规模兴起提供了较宽松的政策环境。在若干意见和办法的要求下，地方政府不得不采取相关的措施规范独立学院的发展。中央政府和地方政府双方处于一种非合作博弈状态。2004年2月12日，教育部公布并确认了各地和教育部直属高校试办的独立学院的名单，浙江省除浙大城市学院和浙大宁波理工学院两校外，其余二级学院全部榜上无名。为浙江二级学院的“正名”奔波，成为当时浙江省教育厅上上下下的工作重点。“灵活变通”、“打擦边球”等不规范的做法成为规避现有政策的策略行为，在“上有政策、下有对策”的“软对抗”中消解中央政府的政令和权威。3、独立学院的利益诉求和理性选择下的策略行为（1）独立学院的利益诉求作为追逐利益的产物，母体高校把举办独立学院作为扩大学校经费来源渠道或创收渠道的重要制度安排2。若干意见和办法作为自上而下规制独立学院发展的政策法规，从一定程度上损害了独立学院利益，具体的条款很难得到独立学院的认同：第一，针对办学主体问题，反对社会企业作为投资方，因为与企业进行合作办学，企业以盈利为目的，在办学动机上与母体高校存在冲突。第二，校园占地面积等办学条件的硬性规定，缺乏现实条件。在办法 的规定中，独立学院的占地面积要达到500亩以上，对在杭州市区的独立学院，是不可能扩建达到要求的。第三，“独立令”将剥夺独立学院的“母体光环”，可能导致生源的减少。（2）理性选择下独立学院的策略行为作为一种试办的政策，独立学院担心未来政策的变化，因而在办学过程中比较倾向于采用“搭便车”的方式，静观其他学校的做法。如果所有独立学院在办学过程中都作理性选择，都选择不执行相关政策，由于政府“政策的容忍性”，独立学院集体不执行相关政策的后果并不会很严重。因为承担高等教育大众化的独立学院数量如此之大，培养的学生如此之多，国家的宏观监控处于“法不责众”的尴尬境地。四、协调各方利益的制度设计基于以上对政策各行动主体利益诉求和策略行为的分析，政府需要从制度上协调各利益相关者的行为，调节各方利益，为独立学院扫清制度障碍。1、健全和完善独立学院的法律法规对于高等教育，特别是私立高等教育来说，健全的法律法规是其健康发展的基石。我国独立学院呈现蓬勃发展态势，但相应的法律法规却未见出台，尤其要制定可行的实施细则，独立学院的法律地位、产权制度、运营模式等方面的问题尚待明确，具体实施的保障措施没有充分落实到位。从相对独立到完全独立应该是我国独立学院发展的趋势，只有法律法规制度的不断完善才能实现真正意义上的独立学院。7 2、完善独立学院的产权制度对面向市场、自筹资金办学的独立学院而言，只有产权明晰，才能在政策执行过程中处理不同利益相关者的权利边界，优化资源配置，避免各利益主体相关者的短期办学行为。完善独立学院的产权制度，包括宏观和微观两方面。宏观的产权制度包括独立学院的设立条件、审批权限、法律地位、产权组织形成、投资者的权益分配原则、解散条件、程序及解散时的资产清算原则以及产权运作中违法行为的法律责任等。微观的产权是指独立学院内部的产权关系。一是政府与独立学院的产权关系。二是独立学院与公办高校的产权关系。三是独立学院下合作者的产权关系。3、明确政府和“母体”的职责政府和“母体”应积极作为，保证独立学院政策的有效执行。政府是管理者，应该强化对独立学院的监督权，退出所有权，让独立学院严格按照民办高校的机制运作。加强对独立学院的评估工作，评估内容应全面，不仅评估其资产和硬件建设，还应该包括教育软件环境和教育质量。政府应发展更多符合办学条件的独立学院，鼓励民间办高质量的特色突出的独立学院，促进独立学院多样化发展。甘德安博士表示，政府应重塑社会文化价值观：独立学院是大学而不是公司，是大学就必须以公益性为基本价值定位。一方面社会在舆论上应给投资方一定的压力，要求投资方在公益性与逐利性、事业与产业之间找到平衡点；另一方面目前我国民间资本数量很少，规模不大、品位不高，加上资本天然带有它的逐利性，所以，社会应该认识到，投资办学寻求合理回报是无可厚非的。在独立学院未真正独立之前，从形式上是“母体”的一个学院，公办高校有义务和责任对其质量进行监控，为了确保“母体”的积极作为，教育行政部门应该把对独立学院的评估与对“母体”的评估联系起来，将两者的关系从所谓“花钱买牌子”的联系上升到围绕教育质量而深度合作的利益共同体。参考文献：1 陈汉聪，陈学飞.规范与变通国家独立学院政策在浙江省的实施案例研究J.高等教育管理，2009年5月.2 彭华安.独立学院政策执行的利益博弈分析J.教育科学，2012年10月.3 廉军.独立学院政策过程中补偿性反馈机制的研究J.黑龙江高教研究，2008年第10期.4 陈汉聪.利益相关者分析框架：政策执行研究中的一种尝试基于独立学院的案例分析J.教育学术月刊，2011.125 彭华安.独立学院政策执行困境研究多重制度逻辑的视角J.复旦教育论坛，2012年第10卷第4期.6 沈怡玥，倪振民.关于独立学院的政策与法规及其问题的探讨J.江苏大学学报，2006年7月.7汪明，张存玉.日本私立大学与我国独立学院政策法规的比较研究J.煤炭高等教育，2008年9月.注释：三个阶段的概括参照廉军.独立学院政策过程中补偿性反馈机制的研究，2008年第10期周济.促进高校独立学院持续健康发展J.中国高等教育，2003（Z2）：3-6. -全文完-