长江三角洲社保一体化研究.doc

长江三角洲社保一体化研究潘 云 华摘要 建立长三角社会保障转续制度，是长三角实现市场一体化的重要前提。统账结合、地方财政“兜底”的社会保障模式，使得长三角社会保障在运转中确立了各自为政的法制环境。加之，难以协调的、多种多样的社会保险及其制卡标准，构成了社保转续的技术性障碍。建立两省一市社会保障的转续制度，其关键的环节在于：建立两省一市的协调机构；统一社会保障法律制度；通过加强信息系统等的建设而建立起社保转续的有效机制。关键词：长江三角洲；社会保障；转续制度一、长江三角洲社会保障一体化的建设性基础（一）两省一市法规或规章的一致是“社保一卡通”的基础两省一市现行的养老金制度，以1997年国务院颁布的关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定、2005年国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定两个行政法规为基础，已经具有高度的一致性：1、在参报对象上的一致。例如，2007年8月10日江苏省企业职工基本养老保险规定参报对象：（一）各类企业、民办非企业单位及其与之形成劳动关系的所有人员；（二）个体工商户及其雇工；（三）灵活就业人员；（四）法律、法规规定应当参加基本养老保险的其他人员。相应地，浙江省2008年规定：江省人民代表大会常务委员会关于修改浙江省职工基本养老保险条例的决定这一地方性法规也做了上述规定。上海市同样如此。2、在原则的一致。即社会互济与自我保障相结合，公平与效率、激励与约束相结合，社会统筹与个人账户相结合；逐步做实基本养老保险个人账户（以下简称个人账户），做实后的个人账户基金与社会统筹基金分别管理、分别使用，不得相互调剂使用。3、在目标上的一致。逐步实行“省级预算、分级负责，省级调剂、分级管理”的省级统筹，并在对用人单位和参保人员统一制度、统一支付项目、统一计发办法、统一管理规程的基础上，逐步统一缴纳基本养老保险费（以下简称缴费）上下限的基准和缴费比例。县级以上地方人民政府财政部门（以下简称财政部门）负责本行政区域内基本养老保险基金的管理，对基本养老保险基金的收支情况以及财政专户基金管理情况进行监督检查。县级以上地方人民政府应当加强对基本养老保险工作的领导，承担确保基本养老金按时足额发放的责任。4、缴费标准的原则一致性。一般都规定：以本单位全部职工工资总额为基数缴费用人单位应当按照省人民政府确定的费率，以本单位全部职工工资总额为基数缴费。用人单位实际参保人员缴费工资总额高于本单位全部职工工资总额的，以本单位实际参保人员缴费工资总额为基数缴费。参保人员按照本人缴费工资的8%缴费，由用人单位代扣代缴。个体工商户及其雇工、灵活就业人员按照全省上一年在岗职工月平均工资的20%缴费。其中个体工商户的雇工个人缴纳8个百分点，个体工商户主为其缴纳12个百分点。用人单位的缴费（包括个体工商户为雇工的缴费）在税前列支；参保人员个人的缴费按照规定从个人所得税应纳税所得额中扣除。上海市也基本按照国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定修改了其养老保险的规章，基本规定与全国一致。但也存在一些特性。如，它规定：单位缴纳养老保险费的为22%，其中3%记入个人账户，19%纳入社会统筹。职工缴纳养老保险费的比例为8%，全部计入个人账户。记入个人账户的金额是本人缴费基数的11%。本市个体工商户及其帮工缴纳城镇养老保险费的比例为30%。其中，个体工商户业主为本人和帮工缴费的比例为22%，个体工商户业主本人及其帮工的缴费比例为8%。当然，地方标准依然存在。比如，经济发达地区的缴费基数与养老标准较高。比如，苏州，苏州市社会基本医疗保险管理办法规定：2008年企业职工月缴费基数最低1369元，参保个体工商户及其雇工，2008结算年度基本养老保险月缴费基数统一为1650元。而经济不发达地区则要低的多。这种地区差异为全省统筹带来严重困扰。5、发放标准的一致。一般而言，个人养老金=基本统筹+个人帐户。月养老待遇（参保人员核准享受养老待遇时本市上年度在岗职工月平均工资指数化月平均缴费基数）2缴费年限1个人账户储存额国家规定的养老金计发月数。此外，关于过渡性养老金，两省一市等也都能在国务院行政法规的基础上取得一致。6、在转续的规定上也有共通性。浙江省2008年规定：浙江省人民代表大会常务委员会关于修改浙江省职工基本养老保险条例的决定第二十八条修改为：“参保人员在同一统筹范围内流动的，只转移基本养老保险关系和个人账户档案，不转移个人账户储存额。“参保人员在本省跨统筹范围流动的，应当转移基本养老保险关系、个人账户档案和储存额，各地对省内养老保险关系转移不得设置限制条件。省人民政府应当制定保障养老保险关系转移续接的具体办法。“参保人员跨省流动的，其基本养老保险关系、个人账户档案和储存额的转移，按照国家有关规定执行。”上海市规定：保参保人员在本市统筹范围内流动时，只转移基本养老保险关系和个人账户档案，不转移基金。其中，变动工作单位的，个人账户随同本人转移；与原单位解除劳动关系失业的，账户转至原单位所在地的社保中心；重新就业的，从就业之月起账户转入新单位，由所在地社保中心受理审核后继续记账。参保人员跨统筹范围流动时，根据国家规定，转移基本养老保险关系、个人账户档案、个人账户中1997年12月底之前个人缴费部分的累计本息和1998年1月1日起个人账户的累计本息。本市结合实际情况规定，1993年1月1日以后，职工由外省市调入本市企业时，转移其基本养老保险关系和个人养老保险账户档案，个人养老保险账户中1998年1月1日之前（1996年以前参加工作的人员至少应包括1996、1997两年）的个人缴费部分累计本息，以及1998年1月1日起按职工个人缴费工资基数11%计算的缴费额累计本息。江苏省的规定不是很清晰。江苏省江苏省企业职工基本养老保险规定第十六条规定：参保人员流动，其个人账户和养老保险关系按照国家和省有关规定办理转移手续。符合本省规定转入条件的，转入地社会保险经办机构应当在10个工作日内办结转入手续。（二）已经拥有的方案1、浙江嘉兴、杭州等地与上海的结算办法。2007年1月1日，上海市基本医疗参保人员在嘉兴居住期间医疗费用代办报销服务办法（试行）政府规章规定第三条规定：市社保局作为代办服务机构，设置上海在嘉兴参保人员医疗保险代办服务窗口，明确相应工作人员，提供上海市基本医疗保险政策咨询，接受委托代办报销医疗费用等服务。第四条规定：委托代办医疗费用报销坚持自愿参与的原则，由上海在嘉兴参保人员与市代办服务机构签订委托代办协议。医疗费用报销执行上海市基本医疗保险政策和药品目录、诊疗项目以及服务设施标准。委托代办医疗费用报销采用“先收集报销凭证、后返还报销款”的办法，并由上海在嘉兴参保人员提供社会保障卡或医疗保险卡、身份证、医疗费用收据、费用清单以及其他医疗报销所需的资料单据。2008年8月21日，杭州市医疗保险管理服务局与上海市医保中心已正式签订关于沪杭两地委托结报对方参保人员医疗费的协议。根据这份协议，杭州和上海的医保部门准备互相在对方医保经办机构设立服务窗口，一个常住上海的杭州人到上海当地的医保定点医院看病，自己先付现金，然后可凭相关票据，到上海医保经办机构特设窗口按杭州医保相关政策结算费用，不用再跑回杭州报销了。同样，一个常住杭州上海的人也可以在杭州办理。2、无锡与上海的社保一卡通。2003年，经过详细的讨论与仔细的研究，无锡市政府对现有的医疗保险信息系统进行了升级改造，并积极努力与上海实现医疗保险的对接，同时，上海市政府与无锡市政府也于当年签定了关于实现上海与无锡两地社会保障卡互通互用的合作框架协议。主要办法是：委托上海制卡以统一技术标准；建设无锡的异地数据备份中心；社会保障卡将首先应用于金融、公安、劳动三个部门，并将逐步向民政、卫生、计生、教育、公积金等方面延伸；沪锡两地市民可以持社会保障卡在对方城市自由刷卡。由于利益协调机制建设的滞后，无锡与上海的社保一卡通还没有完全实现。3、国家发改委宏观经济研究院方案的启示。2008年8月6日国家发改委宏观经济研究院完成的课题方案：全国统一的社会保险关系转续办法研究针对我国现有社保体系“划疆而治”的分割局面，发改委课题组提出了具有操作性政策建议：借鉴欧盟“分段计算”办法，即分段计算”模式工作地缴费，分段记录，退休地方发放；在退休前10年左右设定“转入门槛”，以阻断为单纯为养老待遇的提高而进行的职业流动等。该方案的缺点是：这种模式的前提是先实现省级统筹。即在一个省内改变市级、县级统筹局面，全省执行统一的缴费基数和缴费比例，养老金计发办法和统筹项目全省统一，实行统收统支，由省级直接管理。而省级统筹会带来诸多难题。例如，伊春市在省级统筹前，伊春每年退休人员都控制在2000人左右，但省级统筹后，所有的口子都开了。企业和地方政府都认为退休一个就减轻一个负担，甚至形成了“一人有了养老金，全家都稳定”的概念，就不再严格把关。这给基金支付带来了不小的压力。二、长江三角洲社会保障一体化存在的障碍（一）阻止长江三角洲社会保障一体化的因素1、体制性因素。与美国等发达国家在全国层面上进行统筹不同，目前，中国则以各市县为单位统筹，有学者形象地称之为“小水缸”。与全国一样，两省一市的养老、医疗等社会保险制度被分割在众多的统筹单位，而各统筹单位之间政策不一，保障水平不一，难以协调。劳动者的社保不能自由地在各个“小水缸”之间流动，到了一个新的地方就要重新参与社保，原有的积累留在了原地，流动的劳动者呈现“一人多个社保关系”的情况，对流动的劳动者极为不利。也许，日前我国有关部门宣布已有17个省(包括我们正在研究的两省一市 )实现了“省级统筹”。但我们认为，所谓“省级统筹”，应该是省级统收统支、省级财政对社保基金进行财政“兜底”。可是，目前这些实现了“省级统筹”的省份，都不是完全意义上的“省级统筹”，没有能够实现省级统一对社保金“统收统支”。可以说，它们只要仍然以市县为单位进行统筹，它们就不能算是真正意义上的了省级统筹。2、各地政策不统一。以城镇职工的社会保险为例，各地在以下政策标准上存在不统一的问题：如计发基础养老金和过渡性养老金使用的平均工资基数不统一，有的使用城镇企业职工平均工资，有的使用全部职工平均工资，而行业统筹企业使用本行业平均工资；再如平均缴费工资指数（缴费工资指数，是指职工每一年的缴费工资与对应的当年本市职工平均工资之比）计算方法不统一，有的计算“统账结合”（即基本养老保险社会统筹与个人账户相结合）后若干年的缴费工资指数平均值，有的计算“统账结合”前若干年的缴费工资指数平均值，有的计算“统账结合”后至本人退休前各年缴费工资指数平均值。3、社会保险多种多样。市（县）的社会保障制度除了呈现覆盖城乡、兼顾内外的特色外，养老和医疗保险险种中还呈现多层次的特色。在养老保险体系中，根据城镇职工、超龄参保人员、城镇老年居民、被征地人员、外来务工人员以及本地农民，分别设置了如前所述的城镇职工基本养老保险、低标准养老保险、城镇老年居民养老保障、被征地人员养老保障、外来务工人员社会保险和新型农村养老保险等缴费与待遇相对应的六个层次的养老保险。在医疗保险体系中，针对城镇职工、超龄参保人员、城镇居民、被征地人员和农民等不同对象，分别设置了城镇职工基本养老保险、城镇职工住院医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗等缴费与待遇相对应的四个层次的医疗保险。这在一定程度上降低了保险基金的风险，但却制约了社会养老保险关系的跨地区转移，提高了劳动力转移的成本，这种局面无疑会对长三角经济一体化产生负面影响。4、地方保护主义严重。地方政府一般都规定：养老基金向统筹外转续，只转个人帐户部分，不转统筹部分。例如，2007年宁波市外来务工人员社会保险暂行办法中的第四条第三款规定：1.外来务工人员因工作单位变更在本市同一统筹区域内流动的，其养老保险关系可以续接，缴费年限和个人账户储存额累计计算；在本市不同统筹区域之间流动的，其养老保险关系包括缴费年限和个人账户储存额一并转移。2.外来务工人员在解除（终止）劳动关系离开本市行政区域时，要求将养老保险关系转出本市行政区域的，经本人申请、转入地同意，其养老保险关系和个人账户储存额予以转移；养老保险关系暂不具备转移条件，本人愿意保留个人账户的，由养老保险机构保留其个人账户；养老保险关系不具备转移条件，本人又不愿意保留个人账户，并在本市行政区域内累计缴费满12个月及以上的，其个人账户储存额由养老保险机构一次性发给本人，同时终止养老保险关系。理论界一般认为，转移社保关系时个人账户可以带走，统筹部分由于统筹层次低就带不走，这是不公平的，因为进入统筹账户的企业缴纳部分是为个人缴的，如果留在缴费地，则个人不能从中受益，这侵犯劳动者的利益。5、基金管理混乱。社保基金的运用目前已经成为一个广受关注的话题。当前中国的社保体系，一般包括基本养老保险、企业年金和全国社保理事会管理的资金等三个部分。从总体上看，社保基金的监管是严格的。特别是基本养老保险部分的资金，其管理运用的约束是相当严厉的，1999年之后的主要运用方式基本上是存款与国债等；对于企业年金的运用管理，2004年以后也制定了十分严格的运用管理规范和制度监管框架。同样值得关注的是，局部地区的局部违规运用问题，社会影响十分负面。如2006年爆出的上海社保案。6、既有的地方技术标准的不同是“社保一卡通”难的技术原因。即难“通”的原因之一是各地社保卡制作的技术标准不同。由于缺乏通盘考虑，互通计划性不足，各大城市大多在小范围内统一标准和技术，从而形成了若干个“小圈圈”，比如杭州采用集成电路技术，嘉兴为“多用途智能卡”，宁波、台州、绍兴、湖州的技术标准依托于银行系统，而上海、无锡又属另一类。这将给对接互通增加额外的转轨成本。三、长江三角洲社会管理、公共服务法治均等化的对策（一）在统帐结合制下坚持地方负责、省级调剂的准省级统筹模式、坚持地方负责、省级调剂。目前，两省已经在国务院相关行政法规的基础上建立了这样的目标：逐步实行“省级预算、分级负责，省级调剂、分级管理”的省级统筹，并在对用人单位和参保人员统一制度、统一支付项目、统一计发办法、统一管理规程的基础上，逐步统一缴纳基本养老保险费（以下简称缴费）上下限的基准和缴费比例。但是，由于省级财政统筹可能存在一定的“兜底”的困难和不利于调动地方的积极性，因此，要实现真正意义上的省级统筹尚须时日。比如，江苏省企业职工基本养老保险规定第五条规定：县级以上地方人民政府劳动和社会保障行政部门（以下简称劳动保障行政部门）主管本行政区域内的企业职工养老保险工作。县级以上地方人民政府财政部门负责本行政区域内基本养老保险基金的管理，对基本养老保险基金的收支情况以及财政专户基金管理情况进行监督检查。第六条规定：县级以上地方人民政府应当加强对基本养老保险工作的领导，承担确保基本养老金按时足额发放的责任。基本养老保险社会统筹基金发生困难时，由同级人民政府通过财政等渠道解决。所以，我们认为，我们应该可以在不改变省政府规章的基础上、不改变县级统筹的情况下进行初步的改革。比如，黑龙江省已经基本实现了社保基金的统一管理，但各市地的基金仍然放在当地的财政专户里，人员在流动的时候，依然要办理调转业务。各市地的基金之所以仍然放在当地的财政专户里。目的是：为了加大市地的责任，避免市地随意借口减免企业的负担而造成收缴率不足。2、建设全省大集中数据库，开发统一的劳动保障信息系统。一步集中到省级的一个数据库，省去了市级资源数据库这个层次。为此，要建立自己的机房。自己没有机房，将数据库服务器等核心设备放在电信运营商处，安全难以保证。当然，数据中心的省级建设和维护以省财政投资为主，各地不需要建设数据中心，不需要购买和开发软件，只需要维护本地局域网和提出业务需求。这使各地的养老保险经办机构能够摆脱过多的技术困扰和经费压力，也使各项政策得以顺利落实。黑龙江劳动保障信息中心主任徐树说，社保的政策变化是非常频繁的，每一次变化都要涉及软件的更改，而现在我们不用为此担忧了。最直观的变化是，过去调整养老金待遇时，需要全体社保经办机构人员近3000人工作两个月，还差错不断，现在计算机调整不超过3个小时就全部到位。3、养老金在省内转续，必须实现社会统筹与个人帐户一并转续。因为在现行的养老金提取公式中，社会统筹是个人养老金的一部分，所以，目前的个别地方为保护地方利益实现的个人帐户转续、社会统筹不转续的做法侵犯了个人利益，不利于劳动力的流动，与市场经济的自由竞争机制的建立不利。各级政府要考虑农民工就业的灵活性、流动性、不稳定等特征，在养老保险制度设计中打破转移中僵硬的局面，做到不论是统筹区内还是跨统筹区转移都应全额转移基金，包括统筹基金和个人帐户基金，减轻贫困地区的财政压力，减少养老保险转移的障碍。这样不仅保护了农民工的权益，也推动各地养老保险的扩面，对社会的长治久安是有好处的。其次，各级政府要从全省乃至全国这个大局着眼，保护流动就业者的养老保障权益。劳动力流动是市场经济的自然现象，有一份可以指望的养老保险是每一个农民工的愿望，农民工参保积极性不高的责任不在农民工本身。要提高农民工参保积极性，就要求各地政府不能只考虑自身的基金平衡。因此，建议要建立健全省级养老保险调剂基金，在完善市级统筹基础上，逐步实行省级统筹，条件具备时实行基本养老金的基础部分全国统筹。4、按照符合全国通用标准制造社会保障卡。符合全国通用标准制造社会保障卡在省内统一发放，人们即使在省内调动工作也无须换卡，只需通过业务前台作调转业务，做一下变更即可。目前，江苏省在2008年年初确定了在全省范围内推进IC卡建设的计划，并根据劳动保障部统一规划，对城镇用人单位和从业人员、离退休人员中发行新式的社会保障CPU卡，实现社会保障卡的“一卡多用”和“全国通用”，实现劳动保障信息在最大范围内的共享和交换。并且无锡将于四月在全省率先发行新的社会保障CPU卡。5、在统一遵守国务院行政法规的基础上允许地方标准、地方政策的存在，但必须建立全省的结算中心、调剂中心。由于地方标准、工资标准不一导致的劳动力流动，致使有些地方社会统筹富裕、有些地方吃紧的状况。省可以建立省级结算中心、调剂中心，对因劳动力流动造成的统筹利益的负担增加或减少进行各统筹地区之间的计算、调剂。为了加强省级调剂能力，可以考虑设立2%的调剂金。为什么是2%，而不是更多？ 2008年08月6日国家发改委宏观经济研究院完成了课题研究在全国统一的社会保险关系转续办法研究中认为，“根据以往经验，调剂基金宜保持在全国基本医疗保险年平均投入总额的2%左右。”事实上，这个百分比可以根据具体的运作进行不断的调整。调剂金可用于补助医疗保险覆盖劳动力净流入地区，和补助劳动力从欠发达地区转移到发达地区的基本医疗保险标准补贴等。6、建立地市级单位统筹。为了避免社保的碎片化，如果省级统筹需要缓行的话，那么，市级统筹必须建立起来。因为这符合我国目前的行政管理体制，而且，城市发展需要大量土地，在失地农民是队伍不断扩大的同时，城市必须担起社会稳定的责任。目前，一些城市已经开始了多方面的尝试。例如，四川省的成都市就建立了市级统筹制度。这说明市级统筹制度还是有经济基础与行政管理的体制支持的。像常州市这样既然能够实现本级统筹区与武进统筹区医疗保险的双向开通，就完全可以一步到位，建立市级统筹。 、养老金分段计算、劳动者流入地发放。由于地区之间差异很大，可行的办法是把个人在流出地的缴费贡献和收益部分，带入流入地，这部分采取流出地的办法；在个人进入流入地之后，采取流入地办法，来处理接续上的缴费、收益、账户平衡等一系列问题。换言之，劳动者账户资金必须反映其流动中的差异、统筹所在地单位缴费贡献、个人在各地应该得到的收益等。再由流入在分段计算的基础上统一发放，地区间利益的增减由省结算中心进行协调、划拨、调剂。这在技术上完全不存在问题，仅仅有一点复杂。（二）建立两省一市社会保障的转续机制1、建立两省一市的协调机制。两省一市设立统一的长江三角洲社保管理中心，统一规划、协调和实施与社保相关的法规、规章以及政策，解决可能出现的立法冲突，或许能将立法冲突减小到最低程度。主要职能包括：识别区域法制冲突、确定立法标准、拟定协调方案、分析方案和实施方案；对因劳动者流动所造成的养老、医疗方面的地方利益差别的额度进行结算与提出调剂方案；设立并管理调剂基金。2、加强信息系统建设。社保一卡通的关键是信息系统建设。以全国通用的社会保障新卡为标准，统一发放新社保卡。按照长三角区域信息化“十一五”合作规划的规划，这张新社保卡具有信息存储功能，记录持卡人各个时期的信息。这张新社保卡主要应该内容包括：姓名、性别、社会保障号码、参加工作时间、1992年底前连续工龄、个人首次缴费时间、个人缴费基数、缴费月数、个人流动情况及其所在地缴费情况、个人记账利率及个人账户与属于个人的社会统筹部分的储存额情况等。同时，应该建立三省市的统一的信息平台，加强三省市的在社保卡工程建设项目规划、系统开发、数据库建设、咨询服务、网点系统集成、制卡等方面的业务合作，使新社保卡在三省市可以通用。3、对劳动者流动需要转移的个人帐户与社会统筹部分，由长江三角洲社保管理中心在分段计算的基础上进行统一结算，由流出地政府向流入地政府转移，流出地政府不得的截留。流入地政府则对流动的劳动者（不管流动多少次）进行分段计算、进行加权的基础上，核定个人养老金等的总额，按规定发放。4、对劳动者为养老金差额而流动设定“转入门槛”。如果劳动者为了享受退休后比较好的养老待遇，在即将退休前从经济不发达地区转移到经济发达地方，从而能够享受很好的医疗条件。对劳动者的这种博弈，政府怎么办？国家发改委宏观经济研究院完成的这方面课题方案认为，应该在退休前10年左右设定“转入门槛”，即退休前10年不得转入，如果需要转入，则必须由个人、或单位缴纳养老金、医疗金的差额部分。这是可行的。如果退休前10年转入，则个人、或单位不必缴纳养老金、医疗金的差额部分，劳动者退休后享受流入地待遇。 （作者系江南大学法政学院法律系主任、副教授、硕士研究生导师）