干部能上不能下问题一直是干部人事制度的一个痼疾.doc

关于解决干部能上不能下问题的调研报告
干部能上不能下问题一直是干部人事制度的一个痼疾，所谓“流水不腐，户枢不蠹”。近年来，省厅将解决干部能上不能下作为实现司法行政工作良性循环发展的突破口之一，在干部人事制度改革方面作出了积极有益的探索。但从目前情况看，干部人事制度改革上一些深层次的问题还没有从根本上得以解决，尤其是在干部能下方面还没有取得实质性的突破。因此，迫切需要建立一个科学健全的干部退出机制，以期提高干部队伍活力，彻底解决干部能上不能下的问题，做到让不适应岗位要求者挪位；让表现不佳者停位；让业绩平平者让位；让任期届满者退位；让不合格者失位。
一、干部能上不能下问题产生的根源
制约干部能上不能下、能进不能出的原因是多方面的，既有传统观念和习惯势力的影响，也有基础工作不够扎实、管理机制不健全等方面的因素，但从总体上来讲，主要有以下几方面的原因：
一是思想观念上的原因。长期以来受“官本位”思想的影响，许多干部形成升官荣耀、丢官耻辱的社会心态。受这种社会心态的影响，为官者除非迫不得已，绝不会轻易主动的放弃标志着荣誉和地位的官位。此外，多数干部都不能接受自己的下，他们仍然信奉干部有小错而无大过不能下，无功劳也无过错不能下，身体不好精神好不能下，能力不足资历够也不能下。可见解决干部能下的问题一个很大的障碍仍然是人的思想观念未跟上时代发展的步伐。
二是自身素质上的原因。少数干部素质不高，学无所长，技无所长，特别是长期处在领导岗位的干部，整日忙于事务性工作，习惯于机关的安逸生活，没有一技之长，缺乏闯市场或“自立门户”的心理准备。这样的干部一旦离开了领导岗位，“生存”能力大打折扣，十分怕“下”。这种“怕”下的心理给干部制度改革带来了很大的阻力。加之，一些干部由于受干部职务终身制影响，“下”来后，使这些“职业革命家”一时没了“用武之地”，感到前途渺茫，难以找到适合自己的新工作。
三是认定标准上的原因。干部下的标准弹性比较大，很难形成一个具体的量化标准，导致领导和组织部门对干部下的标准难以把握和确认，就连该下的干部对自身也无法进行准确的估价，甚至觉得自己做得不错，应该提拔。目前，我国正处于和平建设时期，大家都在工作，谁优谁劣有时难以衡量。通过组织部门深入基层群众中调查了解干部能力水平高低不是件难事，但用它作为依据处置不称职干部，就显得没有较强的说服力，尤其令干部本人难以接受。要使不称职干部心服口服地接受调整，同时使党委及其组织部门在实际处理不称职干部操作过程中做到有据可依，这就需要制定一个量化的不称职干部标准。通过制定科学的标准，给领导和组织部门提供科学决策调整干部的依据。同时，让广大干部了解到不称职的种种表现，起到一定的警诫督促作用，便于他们在今后的工作中克服缺点和不足，使自己尽可能地适应本职工作。
四是管理机制上的原因。长期以来，干部管理机制不健全，调整干部“下”的渠道不畅，办法不多，程序单一。领导干部除因犯错误而被降、免职外，对“下”的干部一般都采取交流安排、改任非领导职务、到龄办理退休手续等几种有限的渠道来安排。而且，绝大多数降职安排的领导干部都保留了原有的职级待遇，并由组织包揽，局限在党政机关内部安置，缺乏多形式、多渠道“下”的途径。另外，现行干部“下”的操作程序主要以组织部门考察为主，最后由领导拍板，这样就把干部“下”的焦点聚集到领导和组织部门身上，领导往往不愿去做这个“仇人”，组织部门由于没有具体的标准可依也感到操作起来比较困难。
五是政策方面的原因。当前，在推进干部“下”的方面，还没有一个完整的、系统的政策规范，缺少类似《党政领导干部选拔任用工作条例》的刚性文件。有的地方虽作了一些规定，但基本上是一些“土”政策或“一个和尚一个令”，如有的地方机构改革中实行的“一刀切”的做法，干部在某一年龄范围内可上，超过某一年龄界限（尚未达到退休年龄）就要下，而过了机构改革时期，被“切”的年龄段就可能发生变化，以前定的政策就可能不适用了，使一些干部心理不平衡。况且，对“下”的干部安置的相应政策滞后，使“下”的干部难安排，干部有后顾之忧。
六是用人制度方面的原因。当前，在选人用人上存在的 “任人唯亲”、“跑官要官”等不正之风，不可避免的导致极少数该上的干部上不去，该下的干部下不来，造成人们的心理错位，使正常退出的干部认为自己退出来是因为“关系不够好”、“后台不过硬”，从而不能正确对待和接受。
二、解决干部能上不能下问题的几点对策
要真正解决干部“能上能下”问题，就是要从解决这些问题入手，按照“更新观念，明确标准，健全机制、完善措施，力求突破”的基本思路，通过制定相关措施，完善管理机制，突出重点，整体推进。
（一）转变观念是解决干部能上不能下问题的先导。任何改革都应以观念的变革为先导。让广大干部群众解放思想，转变观念，增强面对改革的信心和勇气，是解决干部能上能下问题的首要环节。要针对长期以来干部由于受“官本位”思想的影响，“能上不能下、能进不能出”，尤其是“能下”问题没有形成正确的思想舆论导向的实际，采取新闻媒体宣传、会议引导、典型引路和调整前谈话制度，引导干部转变“官”念，正确对待“上”与“下”等措施，着力突破困扰干部制度改革中“不犯错误不退位”这一思想障碍，帮助广大干部破除“论资排辈、求全责备、铁交椅、终身制、上荣下辱、不到年龄不能下、不出问题下不了”的陈旧观念；引导各级干部树立“领导就是服务”和“无功便是过，平庸就是错”以及“根据需要上下、凭德才上下、不论职务高低均可上下、上下都是服务”的观念。通过做深做细思想政治工作，加大舆论宣传力度，营造干部“能上能下”的良好舆论氛围，优化干部“能上能下”的环境。
（二）界定科学、具体、操作性强的标准是解决干部能上不能下问题的基础。要解决干部的“能上不能下”问题，就必须坚持建立科学的考核评价手段，建立和完善干部考核指标体系，细化量化“能上能下”标准，明确“谁该上，谁该下”。要在指标设置时针对不同岗位的干部设置不同的考核要求。在考核内容的确定上，既要突出重点，又要兼顾全局。同时，指标的设置要具有合理性和可操作性，要使定量考核和定性考核有机结合。
具体来说，领导干部不适宜担任现任职务的定性标准可包括：
1、不注重党的路线、方针、政策和政治理论的学习，缺乏履行职责所必备的理论水平的。
2、思想政治素质较差，理想信念不坚定，在重大政治问题上立场不稳、是非不分，或公开散布错误言论，参与非法宗教或封建迷信活动，经教育仍不改正的。
3、事业心、责任感不强，对上级的决议、决定、指示拒不按要求执行或拖延不办，或搞阳奉阴违，导致政令不通，影响和危害全局工作或全局利益的。
4、组织纪律性不强，上班迟到、早退，工作时间上网聊天、玩游戏、炒股票，工作日中午饮酒，有损公务人员形象，造成不良社会影响的。
5、对基层反映的重要情况或重大问题处理不及时或有意拖延，导致基层工作无法正常开展或造成重大损失的。
6、不能认真贯彻执行民主集中制原则，重要问题不经集体讨论，擅自决定，导致决策失误，对工作造成较大损失的。
7、能力平庸，决策水平低，驾驭不了复杂的工作局面；工作思路不清，缺乏开拓创新能力，缺乏激情和动力，安于现状，不思进取；工作滞后或出现明显滑坡，长期打不开工作局面的。
8、在单位中层干部推荐、任用中，违反干部工作纪律，搞不正之风的。
9、在领导班子中搞派别活动，有意制造矛盾，闹无原则纠纷，严重影响班子团结和正常工作，应负主要责任，经教育仍不改正的。
10、以权谋私，为政不廉，公款吃喝玩乐，铺张浪费，或利用职务之便侵占公款公物，收受礼金或贵重物品，或包庇纵容亲属及身边工作人员谋取非法利益，造成不良后果的。
11、有失职或渎职行为，对本单位发生的政治事件、安全事故或违法违纪案件负有主要或相关领导责任的。
12、在党委中心工作面前，在急、难、险、重、苦任务面前，不听调遣，旁观退缩，工作作风拖拉，消极被动应付，遇事推诿扯皮，办事节奏慢、效率低、质量差；对需要共同配合开展的工作，不讲大局，一拖再拖，使正常的工作难以推进的。
13、工作不负责任，不认真执行法律、法规和有关规定，致使公共财产被诈骗，或发生严重失密、泄密，造成严重影响或较大损失，或因有违法行为被公安机关处罚的。
14、宗旨观念淡漠，对关系群众切身利益的问题解决不及时、不认真，导致群众越级集体上访或聚众闹事，造成严重影响的。
15、个人的性格、气质等个性特征不适应现职领导岗位的要求，或因其他原因难以适应现职，群众威信较低，反映较大的。
定量标准则包括：
1、在年度考核、干部考察中，民主测评不称职票超过三分之一、经组织考核认定为不称职或不胜任岗位的。
2、作为主要负责人抓班子、带队伍不力，导致班子、队伍软弱涣散，领导班子民主测评不称职票连续两年超过三分之一的。
3、工作实绩差，无自然灾害等不可抗拒原因而连续2年未完成年度工作目标或未完成任期目标的。
4、无故不参加上级组织统一安排的领导干部政治理论学习、业务进修培训，或学习培训考试不合格的。
5、拒不服从组织对其工作安排的决定(包括岗位交流、挂职锻炼、离职学习、抽调参与重大临时性工作等)，不能正确对待个人职务的进退留转，在组织作出决定后15日内不到岗或到新的岗位后不履行职责，不积极开展工作，对工作造成不良后果的。
6、诫勉谈话半年后，经组织考察仍无明显改进的。
7、所负责的单位或部门在党风廉政建设责任制考核中，连续2年被评为“一般”或“差”的。
8、在党风廉政建设责任制和廉政考核中，群众反映较大、考核结果较差，经查证属实，纪检监察机关建议调整的。
9、主管或分管的监管安全、生产安全、计划生育、社会治安综合治理等“一票否决”的工作，被“一票否决”或连续两次受到上级通报批评的。
10、在领导干部任期经济责任审计中，存在严重经济问题的。
11、无正当理由，连续5个工作日或1年内累计旷工15个工作日以上。
12、身体状况较差，难以履行岗位职责，不能坚持正常工作1年以上的。
13、民主评议群众信任票低于60％或不信任票超过30％的。
凡存在上述定性标准、定量标准所列情形之一者，经组织考核认定后，可确认为不称职或不胜任现职。
（三）完善制度、健全机制是解决干部能上不能下问题的关键。干部“能上”与“能下”是密切联系，相互影响的。“能上”好比“入口”，“能下”好比“出口”，“入口”把不严，影响“出口”，“出口”不疏通就会堵死“入口”，因此，要从根本上实现干部能上能下，就必须在干部“能上能下”问题上求创新，既要把好入口，又要疏通出口。
一是从干部“上”的工作入手，把好“入口”关。要从制度上搬掉干部任用后的“铁交椅”，破除“终身制”，即要逐步改进委任制、完善选任制，推行考任制和聘任制，深化任前公示制、试用制、任期制等。具体来说，就是将委任制的比例控制在10%左右，其余的全部实行选任制（单位正职或正处级领导）和考任制（单位副职或副处级领导），聘任制（科级以下领导）。在选任制的基础上推行任期制，严格执行任届任期制度，任期届满时，通过一定的程序，自然解除领导的职务或其他职务。需要连任的，必须重新履行任职手续，但在同一岗位最多只能连任两届，任期届满不能提升职务的，改任非领导职务或其他职务。实行考任制目的是要加大领导干部准入制门槛，通过组织法律法规，与所任职务联系紧密的专业知识考试和面试等途径，强化领导干部的学习能力和业务水平。对单位中层领导干部要实行聘任制，并规定聘任期限，到期就自动解聘，重新聘任。对不称职者，解聘后不再享受原有的职级待遇。同时，要加大基层经验和工作经历在选拔领导干部标准中的权重，在选拔领导干部时，规定没有基层工作经验的不予提拔使用，从而杜绝领导干部选拔中存在的机关化、背景化、投机化倾向，树立公平、公正、公开和唯才是举的用人导向，提升干部在人民群众心目中的形象和选拔干部机制的公信力。
二是解决好干部“下”的问题，畅通出口。推行试用制。对新任领导干部实行试用制。试用期内发现不称职的情况予以免除，退回原单位和岗位。完善辞职辞退制度。对经考核认定不称职或工作中出现重大失误的领导干部，劝其辞职。对符合辞退条件的，应严格按规定予以辞退。深化公示制，对拟提拔的干部实行任前公示。根据公示结果确定是否任用。试行任期承诺制。领导干部任职时，对任职工作目标、廉政建设等与有关部门签订承诺书，能及时按期履行承诺的，继续留任;完不成工作目标或违反廉政规定的，及时按期调整。健全淘汰制。除实行末位淘汰外，还要积极推行民意淘汰，自然淘汰等多种淘汰形式，拓宽干部既能上又能下的渠道。实行轮岗制。对在基层任职且工作成绩突出的，可调整至上级机关任职，对在上级机关任职满5年的，可在同一单位单位交流轮岗或到基层挂职锻炼，以促进领导干部的轮岗交流。
三是建立健全领导干部实绩考核机制。实绩考核是评价干部履职情况优劣的重点，是对其履行管理公共事务过程中承担的具体工作状况如：工作数量、质量、效率和效益等方面的考评和鉴别，是一种以结果为本的评价体系。具体包括：1、工作数量评估，如承担的工作份额、尽责程度和所达到的工作期限等。2、工作质量评估，如完成工作的正确性、合乎工作要求的程度及主管领导的认可度、群众满意度、同事赞誉度等。3、工作效率评估，如工作成本、工作速度等。4、工作效益评估，如工作成果、经济效果和社会效果等。5、责任对比评估，即以干部的岗位责任制为基础，将其年度（任期）完成的每一项工作内容的实际情况与岗位责任制规定进行对比，从而对其绩效进行评估认定。
此外，要将竞争机制引入干部管理工作，建立新时期干部优胜劣汰新机制，积极营造公开选拔、竞争上岗、创造有利于优秀人才脱颖而出的良好氛围，落实群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权，不断提高干部工作的民主化程度，提高“上”的干部的整体质量。可全面推行差额考核制度和考察预考制度。在干部的选用上实行差额考核制度，一个岗位上的考察人选至少要2人以上，以便对照比较，优中选优;实行考察预考制度，进一步增强干部考察工作的透明度。
（四）疏通渠道，妥善安置是解决能上不能下问题的保障。一是对不胜任现职的干部，可区别不同情况，采取改任适合的职务、降职、改任非领导职务、免职，从重要岗位调整到一般岗位，或根据特长安排从事专业技术工作等措施，尽可能做到人尽其才，才尽其用。具体包括：
1、免职。对因思想政治素质较差，自由主义严重，大局意识不强，为政不廉，或因个人失职、渎职给国家、集体利益造成严重危害和不良影响的，免去现职。
2、待岗。对政绩平平、群众公认程度低，以及不能正确履行岗位职责或不服从组织安排的，免去现职后保留原职级待遇，在原单位待岗。
3、辞职。包括因公辞职、自愿辞职、引咎辞职和责令辞职。对责令辞职而拒不服从的，免去现职。
4、离职培训。对组织领导能力较弱，不适应现职需要的，安排离职培训。培训结束后，根据考核结果和工作需要，安排适当工作。
5、病休。对因健康原因不宜担任现职的，安排离岗休养，离岗期间免去现职。病休后视其健康状况和工作需要，予以重新安排。
6、改任。对因年龄偏大、身体状况不适应工作需要，或虽有专业技术特长，但不适宜担任领导职务的，可改任非领导职务，或改任相应的专业技术职务。
7、转任。对因组织原因造成不能发挥个人特长、人岗不适，而不适合担任现职的，平级调整担任其他适合的领导岗位。
8、提前退休。建立领导干部退出安置基金，为退出机制的建立提供物质保证。制定激励措施，鼓励领导干部提前退休或提前从领导岗位上退下来。即参照《国家公务员条例》规定，凡领导干部男性年满55周岁、女性年满50周岁，且工作年限满20年以上，或工作年限满30年及以上的，经本人申请，按干部管理权限报经批准，可以提前退休。并依据实际退休年龄相距规定退休年龄的时间长短计算，给予一定经济补偿。不到退休年龄的党政领导干部，自愿从实职领导岗位上退下来，转任非领导职务的，也可以考虑给适当增加职务工资和级别工资。
二是要建立“下”的干部的工作档案，调整下来的干部实行跟踪考察。把干部调整“下”来不是目的，而是通过这种措施，促使干部吸取经验教训，提高德才素质，增强自身本领，建立正确的用人导向。对调整下来的干部要注意做好细致的思想工作，既要中肯地指出其存在的缺点和不足，更要实事求是地肯定其优点和成绩，激发其自信心和进取心。
三是加强对“下”的干部的知识能力培训，帮助“下”的干部不断进步，同时建立领导干部“帮带”责任制和定期回访制度，帮助制定和落实整改措施，加强教育监督，促进转化提高。对表现突出、实绩明显、得到群众公认的，重新提拔重用，在干部队伍中确立能上能下，能下能上的正确导向。

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