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美国近两届政府参与全球治理的理念与实践俞 凤 【内容提要】近两届美国政府在全球治理问题上的政策呈现出一定程度的“战略收缩”和修正主义倾向。为了应对国内矛盾和国际挑战,美国政府近年来制定了以维护美国利益为根本出发点、以应对大国竞争为长远目标、以国家实力增长而非国际形象改善为核心的全球治理政策原则,并试图通过在全球经济、传统安全和非传统安全等多领域开展行动,重新掌握国际事务的主导权。美国政府的全球治理举措产生了多方面影响,单边主义和霸权主义行为损害了其国际形象,扰乱了自由主义经济秩序,削弱了以联合国和世界贸易组织等为代表的全球治理机构的权威性,加剧了国际局势的紧张和动荡。从长远来看,在国内政治和国际局势的影响下,美国将继续坚持务实原则,按照其自身诉求,推动全球治理机制的“改革”,并极力将全球治理塑造为服务于大国竞争的工具。【关键词】美国政府;全球治理;多边主义;国际秩序;美国对外战略【作者】俞凤,中国社会科学院美国研究所助理研究员。【引用】俞凤:美国近两届政府参与全球治理的理念与实践,当代美国评论,2023 年第 2 期,第 41 59 页。14美国近两届政府参与全球治理的理念与实践本文为中国社会科学院青年科研启动项目“特朗普时期中美全球治理的比较研究”(项目号:2020YQNQD00137)的阶段性成果。感谢当代美国评论匿审专家和编辑部的修改意见,本文文责自负。全球治理(global governance)是人类社会为应对包括国际冲突、经济危机、生态危机和传染病等全球性问题而建立的管理机制,指代“一系列塑造甚至(在某些情况下)管控全球化与碎片化之间相互作用的规范性、社会性、法律性与机制性的过程和范式”。自第二次世界大战后期以来,以联合国和布雷顿森林体系等为中心的全球治理机构和机制得以确立,世界各国普遍接受了全球治理理念,支持在全球性问题与挑战方面践行多边合作。作为现有全球治理机制的主要创建者,美国在很长一段时间里都是这一机制的主导者和维护者。然而近年来随着国际局势和美国国内政治思潮与社会动向的演变,美国的全球治理理念和行为都发生了明显变化。特朗普政府奉行“美国优先”的治国理念,在经济上推行贸易保护主义政策,在外交上坚持“单边主义”原则,拒绝承担部分国际义务,并将重心放在应对大国竞争方面;拜登政府虽然高调宣布美国将重返国际社会,积极参与全球治理,继续“引领世界”,但其只是部分兑现了承诺,在原则性问题上仍坚持特朗普的路线,并未真正达成所谓的“回归”。本文试图分析特朗普政府和拜登政府执政期间,美国在全球治理领域的目标和举措,探讨它们给美国自身、国际社会和全球治理议题带来的影响,并对美国全球治理政策的走向作出评估。一 近两届美国政府在全球治理问题上的战略规划特朗普政府与拜登政府的全球治理表现看似截然不同:前者对全球治理及其机制表现出明显的抵制意识和一定程度上的“脱身”意图,先后退出了包括巴黎协定全球性难民和移民协议、联合国教科文组织和联合国人权理事会等在内的多个多边机制,并以双边或“小多边”方式取代过去的多边对话机制来应对全球性问题;后者则强调美国“回来了”,上任伊始就宣布重新加入巴黎协定和世界卫生组织,恢复与盟友的全面合作和协商,在传统安全领域积极创建新机制,在非传统安全领域投入更多资源,彰显美国领导国际社24当代美国评论 2023 年第 2 期John N.Clarke,Geoffrey R.Edwards,eds.,Global Governance in the Twenty-first Century(New York:Palgrave Macmillan,2004),p.6.“Remarks by President Biden on Americas Place in the World,”The White House,February 4,2021,https:/www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/02/04/remarks-by-president-biden-on-americas-place-in-the-world/.会应对全球性挑战的决心和自信。但结合这两届政府的国家安全战略报告及其实际外交表现来看,两者的全球治理目标和规划并无实质性差别。(一)都以“美国优先”为核心理念国家利益从来都是美国制定外交政策的根本出发点,而全球治理议题则是美国外交的重点关注之一。特朗普政府和拜登政府的全球治理战略都带有明显的“利己主义”倾向,都以“美国优先”为基本原则,旨在为美国获取尽可能多的实利。特朗普将“美国优先”视为其执政的标志性口号,意图通过增加美国经济收益和减少国际投入使美国“再次强大”,公开宣称美国的国家利益就是美国人民的核心利益,就是美国的强大。只有保证国内的“安全、繁荣、自由、强大而自信”,美国才能够引领世界。因此,在全球治理问题上,特朗普政府特别关注美国能够从中得到什么,只愿意选择性地参与那些与美国利益高度一致、美国在其中拥有较大话语权并可从中获利的议题领域的治理,而对于单边的眼前利益之外的其他利益,基本上采取了拒绝为之付出的功利性政策。拜登政府的全球治理战略规划虽带有“理想主义”色彩,但在根本上仍是被现实主义主导的。拜登在上任第一天就宣布重新加入巴黎协定和世界卫生组织,向国际社会表明美国重返多边主义的决心,但这只是表象。拜登政府做出此举,是因为相信“领导世界是确保美国人民能够生活在和平、安全和繁荣中的方式”。同时,拜登政府大力推行的“中产阶级外交”的核心内涵,也具有“美国优先”的追求和政治底色。该政策致力于“带领美国人在全球经济中取得成功”,提出美国的外交举措要从根本上“确保美国劳工群体生活得更好、更安全、更公平”。虽然拜34美国近两届政府参与全球治理的理念与实践“National Security Strategy of the United States of America,”The White House,December2017,pp.I-II,https:/trumpwhitehouse.archives.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf.“Interim National Security Strategic Guidance,”The White House,March 2021,p.4,https:/www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/03/NSC-1v2.pdf.刘卫东:拜登政府的“美国优先”政策:动因、特征与前景 兼论“美国优先”的政治底色与逻辑陷阱,世界经济与政治论坛,2023 年第 2 期,第 72 75 页。Joseph R.Biden,Jr.,“Why America Must Lead Again:Rescuing U.S.Foreign Policy AfterTrump,”Foreign Affairs,Vol.99,March/April 2020,p.68.Scott Detrow,“Why Bidens National Security Adviser Plans to Focus on the U.S.MiddleClass,”NPR,December 30,2020,https:/www.npr.org/sections/biden-transition-updates/2020/12/30/951280373/why-bidens-national-security-adviser-plans-to-focus-on-the-u-s-middle-class.登政府也强调美国在推进全球“民主”“人权”等价值理念方面的“道德使命”,但在中产阶级优先和美国利益优先的强烈诉求面前,这些价值观外交更多地表现为一种追逐现实利益的工具和载体。(二)都以服务于大国竞争为目标美国具有维护其霸权主义地位的思想传统和历史惯性。美国的霸权主义以个人自由权利为思想基础、以简单划一的民主价值观为制度基础,并在民主外延扩大化的过程中日渐膨胀并走向狂热。第二次世界大战之后,美国的外交决策者认为,“世界需要霸权,而且当代和未来的世界只能有美国霸权”。然而,随着多极化趋势的加强和以中国为代表的发展中国家在全球治理中的影响力和话语权的增强,美国在全球治理中维持霸权地位的难度加大。因此从特朗普政府开始,美国明确将应对大国竞争确立为基本国策,力争使包括全球治理在内的所有战略规划都要聚焦、服务于这一核心目标。特朗普政府对“国际主义”的质疑和“退群”做法确实引起了其国内对于美国出让国际领导地位的担忧,但这并不意味着美国全面放弃全球领导地位。特朗普政府宣称,“美国历来作为榜样引领(世界)”,“美国必须领导并参与那些塑造和影响利益和价值观的多边机制”。在退出某些国际机制同时,特朗普政府也加强了在大国竞争领域的投入,将贸易保护主义塑造成国际通行原则,启动了全球产业链重组的进程,显著提升了国家经济安全的地位。特朗普政府并未远离全球治理事业,只是采取了非传统的参与方式。由建制派精英主导的拜登政府公开拥抱全球主义,确信只有美国继续在全球治理体系中保持领导地位,才能制定有利于全球化金融资本的国际规则,推动新自由主义经济模式的持续发展,满足其国内经济政治精英的利益诉求;才能更好地利用机制化力量开展大国竞争。在拜登政府看来,在大国竞争背景下,美国的命运与全球性问题的关联比以往任何时候都多,必须依靠国际社44当代美国评论 2023 年第 2 期王缉思:美国霸权的逻辑,美国研究,2003 年第 3 期,第 7 28 页。杨洁勉:美国视中国为“主要威胁”的思想溯源和理论依据,国际展望,2023 年第 1期,第 10 页。Adam Posen,“The Post-American World Economy:Globalization in the Trump Era,”ForeignAffairs,Vol.97,March/April 2018,pp.28-38.“National Security Strategy of the United States of America,”p.37.Ibid.,p.40.会的共同努力,才能应对气候变化和国际安全等全球性挑战;必须通过更全面、更深入地参与全球治理进程,才能提升美国的领导力,才有机会赢得大国竞争。拜登政府宣称,“威权国家”的修正主义外交政策与行为对国际和平与稳定构成挑战,对美国而言中国是“唯一一个既有意图重塑国际秩序,又日益拥有经济、外交、军事和技术实力来推进这一目标的竞争对手”。因此,与中国争夺全球治理的主导权,并力图使在全球治理领域的行动服务于“竞赢”中国的计划,就成为拜登政府参与全球治理的重要目标。(三)都将提升自身硬实力而非软实力视为参与全球治理的核心特朗普和拜登政府都将提升美国国家硬实力作为参与全球治理的核心。特朗普政府强调美国应该通过增强自身实力来维护和平,拜登政府则强调通过“投资”美国的实力来维持竞争优势。相对而言,他们不太重视美国的软实力和国际形象,尤其不愿意为了提升软实力而放弃眼前利益。即使是民主党的典型建制派人物拜登,在“先硬后软”“以软补硬”方面也行事从容,多次为了利益而损害美国的信誉,在这方面他与特朗普的差别仅仅表现在程度上而非性质上。近两届美国政府对国家实力的界定和侧重有所不同。特朗普政府推崇以军事实力、经济实力、网络空间能力和情报能力等为代表的硬实力建设,认为它们是美国政府赖以推进全球治理政策规划的重要基础。特朗普一再表示美国在很多方面都输给了中国,他主要注重从两个方面来进行调整。一是在军事层面上强调只有美国军事实力在国际上首屈一指,才能确保美国的外交团队获得强大的后盾,在国际上管理竞争和维持和平。为此,特朗普政府采取了“提升实力、不管闲事”的做法,忽视“盟主”地位,减少对外军事义务和承诺,在全球范围内减少美军部署,同时通过削减其他开支来大幅增加国防预算。二是不再追求发挥维护全球经贸金融体系稳定的领导作用,将全球经济治理视为服务于美国经济治理的平台和工具,通过发动关税战、迫使制造业回54美国近两届政府参与全球治理的理念与实践“National Security Strategy,”The White House,October 2022,p.8,https:/www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/10/Biden-Harris-Administrations-National-Security-Strategy-10.2022.pdf.“National Security Strategy of the United States of America,”pp.25-34.“National Security Strategy,”pp.14-20.“National Security Strategy of the United States of America,”p.26.流、将风险转嫁给他国等手段来提升美国的经济实力。拜登政府则在全球治理领域重视“借力振兴”的原则。其强调民主价值观,极端重视非传统安全议题,大力优化安全同盟体系,都是从全球议题上着手,提升美国的绝对实力和相对实力。拜登认为,“民主是美国的社会基础和力量源泉”,是美国人身份认同的核心,也是美国能够成为他国效仿对象的原因之一。在美国的民主制度遭遇国内外双重挑战的时刻,拜登政府在具有低政治性和高道义性的全球治理领域中积极发挥领袖作用,试图通过召开“民主峰会”,与“志同道合”的国家探讨全球性议题,以“民主”价值观为纽带联结美国在全球范围的盟友,增强美国制定全球治理规则的话语权。拜登政府将应对气候变化提升至前所未有的高度,其核心目标也是推动美国在这一新兴产业领域尽快取得领导地位,获得主导制定相关规则的能力,取得技术上的领先和突破,从而走在时代的前面,为美国赢得未来。拜登政府大力调整美国的全球安全体系,收缩在伊朗和阿富汗的军力部署,将重心转移到印太地区,并建立了全新的安全合作关系。这些举措有助于提升美国在盟友中的领导力,优化其应对挑战者的能力,同时减少美国自身的付出。二 近两届美国政府在全球治理领域的举措及特点美国不同届政府在全球治理理念与政策表现存在一定的差异。国际国内局势的演变、严重突发事件的发生、占据总统职位的是民主党人还是共和党人等因素,都会对美国政府相关政策产生影响。作为美国历史上罕见类型的总统,特朗普对于全球治理议题有独特的理解,其具体政策也明确反映出反传统、反建制、反“政治正确”的理念。拜登是典型的民主党建制派人物,他就任后在全球治理议题上开始“拨乱反正”,但并未全面恢复到奥巴马政府执政阶段的模式,而是根据形势的变化,从实际出发对特朗普的政策作出了部分调整。本文主要从全球经济治理、安全治理、公共卫生治理和气候治理这几个代表性领域入手,阐述近两届美国政府的全球治理实践活动。(一)全球经济治理:重塑经贸架构机制,推动建立平行体系全球经济治理是经济行为体(包括国家、企业、组织机构和个人等)赖以解决64当代美国评论 2023 年第 2 期Joseph R.Biden,Jr.,“Why America Must Lead Again:Rescuing U.S.Foreign Policy afterTrump,”p.65.商品、货币、服务、技术等的国际流通与交换并促进跨境协调合作的国际规则框架。其所要解决的关键性问题在于如何保持世界经济强劲、持续与平衡发展,主要涉及国际贸易投资、货币金融制度、供应链、价值链、大宗商品供求、低碳经济及主要行为体之间的政策协调等。在全球经济治理领域,近两届美国政府试图通过增加关税壁垒、发动贸易战,以及重启双边贸易谈判等方式来促进所谓的“国际公平贸易”,同时在国内外双管齐下布局全球产业链和价值链“去中国化”,并推动多边经济机制改革和秩序重建。特朗普政府将减少美国贸易赤字视为经贸政策的核心之一,为此在一定程度上抛弃了美国在全球经贸治理领域的传统做法,推崇单边主义和贸易保护主义,以双边贸易谈判代替多边贸易协商,对来自主要贸易伙伴的进口商品大幅加征关税,推动对现有多边经济治理体制的改革,以改变对美国“不公平”的国际经济秩序。具体来说,特朗普上任首日就宣布美国退出跨太平洋伙伴关系协定(TPP),转而分别同日本、韩国、中国和欧盟等进行双边贸易谈判,重启北美自由贸易协定(NAFTA)谈判,利用美国对单一国家或组织的经济优势,力图在双边或小多边谈判中获取更多实惠;对中国、加拿大、墨西哥和欧盟等贸易伙伴启动反倾销和反补贴调查、国家安全调查和“301 调查”等,对其输美商品加征高额关税。此外,特朗普政府多次以退出世贸组织相要挟,要求贸易伙伴进行改革。其关注点一直集中于世贸组织争端解决机制和对发展中国家特殊待遇问题。但特朗普政府没有提出具体的改革建议,却反复否决上诉机构的法官任命,不接受印度、巴西和中国等国继续享有发展中国家的特殊与差别待遇。在全球产业链方面,特朗普政府竭力强化美国制造业的竞争优势,他在尚未就职时就通过推特对部分国内外企业发出威胁,迫使这些企业将原计划在其他地区设立的工厂转移到美国境内;同时不断升级对华贸易战,推动在华投资的外企将资本和产业链转移到中国境外和美国本土。拜登政府在全球经贸治理领域比特朗普政府考虑得更加全面和深远。其战略性规划主要表现在三个方面:一是通过深度参与全球经贸议程来主导经贸规则,维护美国在其中的主导地位;二是通过在全球经贸领域的重新规划部署,74美国近两届政府参与全球治理的理念与实践Manuela Moschella,Catherine Weaver,eds.,Handbook of Global Economic Governance:Players,Power and Paradigms(New York:Routledge,2014),p.4.张宇燕:全球经济治理的逻辑,中国社会科学报,2022 年 9 月 1 日,第 8 版。推动国际国内的正向联动,更好服务于提升国内中产阶级地位的政治任务;三是通过全面重塑国际经济结构和产业供应链,提升美国对华竞争力,并逐步将中国排斥在“先进国家经贸合作网络”之外。为此,拜登政府一方面需要部分延续特朗普政府的做法,另一方面则必须对原有政策作出调整,尤其要深化其中具有战略性和长远性内涵的做法。因此,拜登政府就职后继续回避加入全面与进步跨太平洋伙伴关系协定(CPTPP)问题,继续维持对华高额关税,但并未延续特朗普政府单纯聚焦全球贸易平衡的政策,而是把重心放在了全球供应链重组方面。拜登政府认为在新冠肺炎疫情肆虐、国内投资严重不足、气候危机加剧和美国民主受损等多重挑战下,其应把恢复美国自身的建设能力即“生产、创造和大量提供强大的物质和数字基础设施以及清洁能源等公共产品的能力”放在首位。为此,拜登政府致力于更具韧性、透明度和多元化的全球关键产品供应链。拜登签署了行政令,显著提高对国内生产和建设能力的政府投资:对严重依赖进口的六个行业进行为期一年的审查,对电动汽车大容量电池、药品、稀土矿物和半导体芯片四种关键产品的供应链进行为期 100天的审查;设立“供应链中断工作组”(Supply Chain Disruption Task Force),以“全政府”方式重点缓解半导体、建筑、运输和农业等行业供需不匹配的问题;签署通货膨胀削减法(Inflation Reduction Act)和芯片和科学法(CHIPS andScience Act),加大对清洁技术和半导体制造等关键产业的税收减免力度,胁迫外国高科技企业将其生产转移到美国。据统计,2021 年美国对半导体和清洁技术的投资几乎是其承诺的两倍,更是2019 年的近20 倍。与此同时,拜登政府积极创建新的贸易协定,联合地区或迫使盟友合作,加快对华“高科技脱钩”进程,推动把相关产品产业链转移到“近岸”或者进行84当代美国评论 2023 年第 2 期“Remarks by National Security Advisor Jake Sullivan on Renewing American Economic Leadershipat the Brookings Institution,”The White House,April 27,2023,https:/www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2023/04/27/remarks-by-national-security-advisor-jake-sullivan-on-renewing-american-economic-leadership-at-the-brookings-institution/.“Summary of Selected Biden Administration Actions on Supply Chains,”Congressional ResearchService,June 14,2022,https:/crsreports.congress.gov/product/pdf/IN/IN11927.Amanda Chu,Oliver Roeder,“US Manufacturing Commitments Double After Biden SubsidiesLaunched,”Financial Times,April 16,2023,https:/ 4),以实现对半导体芯片产业链的控制。拜登政府还推动七国集团启动“全球基础设施和投资伙伴关系”计划,计划出资6 亿美元帮助发展中国家应对气候变化、建设数字基础设施、促进性别公平与平等以及保障卫生安全等,与中国的“一带一路”倡议展开竞争。在全球经济治理的规则和机制方面,拜登政府致力于发展适应新兴经济需求的贸易规则,创建新的国际经济秩序,重新参与关于世贸组织争端解决机制改革的辩论并提出了初步设想,要求只有在被告和原告都同意的前提下才允许贸易争端进入上诉阶段,同时要求调整上诉机构之前对国际贸易法的一些解释,如由各国决定何时可以援引国家安全例外条款。这事实上将使世贸组织成员可以“合法地”违反国际贸易规则。同时,拜登政府积极推动世界银行的扩张主义改革议程,要求将气候变化议程融入其改革之中,使其更加关注气候问题和其他全球性挑战。(二)全球传统安全治理:更新相关机制,争取地缘优势全球传统安全治理主要针对全球性安全威胁,包括应对地区领土争端、恐怖主义、核武器扩散、常规与核战争等需要采取军事手段加以应对的议题。美国在这一领域一直扮演着“世界警察”的角色,致力于反对大规模核武器的扩散、打击国际恐怖主义、协调地区争端,以保障全球自由贸易所需要的和平稳94美国近两届政府参与全球治理的理念与实践孙成昊、申青青:拜登政府的供应链重塑战略:路径与前景,美国研究,2023 年第 1期,第 114 页。“Joint Statement Following the 2022 U.S.-Mexico High-level Economic Dialogue,”The WhiteHouse,September 12,2022,https:/www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/09/12/joint-statement-following-the-2022-u-s-mexico-high-level-economic-dialogue/.Sarah Anne Aarup,“Reform or Die?It the US Gets Its Way,the WTO Might Do Both,”May 9,2023,Politico,https:/www.politico.eu/article/reform-die-usa-washington-world-trade-organization-wto-ngozi-okonjo-iweala-joe-biden/.Adam Behsudi et al.,“Biden Gets Chance to Redefine World Bank Role,”February 21,2023,Politico,https:/ Reassurance Initiative Act,ARIA),出台美国“印太战略”框架,强化美国与亚太地区盟友的战略伙伴关系,深化同韩国和日本的三边安全防务合作,在印太地区保持强大的军事存在;另一方面,特朗普政府增加了在欧洲军事行动的支出和驻军人数,为涉及美军在欧洲轮换、增援和演习的“欧洲再保证倡议”(European Reassurance Initiative,ERI)增加拨款 14亿美元,以保证对欧洲的安全承诺和对北约的贡献。拜登政府在全球安全治理领域的思路与特朗普存在一定差别,它一方面具有重塑安全治理体系的强烈意识,在安全机制方面想方设法优化存量添加增量,争取构建更能反映美国意志、配合政策规划的多边安全网络体系;另一方面,拜登政府不再追求维护全球安全稳定,而是将应对并赢得大国竞争设定为新目标,为此不惜与盟友为敌,甚至人为加剧地区紧张局势。其具体规划包05当代美国评论 2023 年第 2 期Emil J.Kirchner,James Sperling,Global Security Governance:Competing Perceptions of Securityin the 21st Century(New York:Routledge,2007),p.18.David Welna,“Under Trump,NATO Nations Get More U.S.Troops and Military Spending,”NPR,December 3,2019,https:/www.npr.org/2019/12/03/784444270/under-trump-nato-nations-get-more-u-s-troops-and-military-spending.Marco Overhaus,“The United States and Regional Security Orders in the Middle East,EastAsia,and Europe,”in Hanns W.Maull,ed.,The Rise and Decline of the Post-Cold WarInternational Order(Oxford:Oxford University Press,2018),p.231.括三个方面。一是主动在反恐问题上进行“战略收缩”,弱化但不淡化对恐怖主义的打击。拜登政府履行特朗普政府的阿富汗撤军承诺,结束了美国义上最漫长的对外战争,宣告“以重大军事行动重塑他国时代”的终结,但同时表示将使用“超视距”能力继续打击恐怖主义。二是将大国竞争思维带入对核扩散问题的治理中,采取双重标准,在遏制对手军事力量升级的同时默许自身及盟国核力量的发展,以维持绝对的军事优势。为此,拜登政府一方面在不扩散核武器条约审议大会上同英法等国共同呼吁俄罗斯停止其“危险”的核言论,并要求中国参加“美俄军控谈判”,一面又拒绝回归伊朗核问题全面协议中导条约开放天空条约等,默认其盟友日本囤积大量核材料,甚至不顾国际社会的反对向澳大利亚转让建造核潜艇的技术,构成实质上的“核扩散”威胁。三是加快调整在全球军事力量的部署,对中俄双管齐下进行围堵。在欧洲地区,美国联合欧盟、日本和加拿大等盟友对俄罗斯实施了史上最严厉的国际制裁,全力对乌提供军援,大力推动瑞典、芬兰等国加入北约,还在 2023 财年国防预算中申请 69 亿美元用于“欧洲威慑倡议”(European Deterrence Initiative)。在印太地区,拜登政府大力推进北约“亚太化”步伐,加快四国机制的实质性合作,冒着得罪法国的风险建立美英澳“三边安全伙伴关系”,加强美日韩三边同盟合作,显著加大对中国台湾问题的干涉力度,重新在菲律宾驻军。拜登政府的一系列行为都反映出其重视传统安全意识、回归冷战思维、拒绝维护国际和平稳定的力量、尽可能多动员国际力量建立围堵中俄的威慑网络。(三)非传统安全治理:力争引领潮流,立场反复多变除了经济、安全等领域的全球性挑战,以流行病传播、气候变化、生态环境恶化、毒品走私等为代表的非传统安全问题已日渐成为全球治理的核心领域。这些议题对美国的国家经济和政治安全乃至全人类的生存都具有深远影响,因此领导国际社会在该领域的全球治理,主导治理规则,利用相关制度安排促进美国的经济与安全利益,已经成为美国在这些非传统安全治理领域的战略目标。从特朗普政府到拜登政府,美国在以气候治理和公共卫生治理为代表的非传统安全治理中的政策与立场发生了较大变化。15美国近两届政府参与全球治理的理念与实践“Remarks by President Biden on the End of the War in Afghanistan,”The White House,August31,2021,https:/www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/08/31/remarks-by-president-biden-on-the-end-of-the-war-in-afghanistan/.前身为“欧洲再保证倡议”。特朗普政府的气候治理和公共卫生治理政策单纯服务于美国国内政治目标,在很大程度上放弃参与对相关议题的全球治理议程,甚至成为“破坏者”。就气候治理而言,特朗普政府企图通过复兴传统能源产业来带动制造业回归,兑现恢复美国经济的承诺,因此拒绝将资金和精力放在国际气候治理议题上。其政策表现出明显的“去气候化”特点,并不把气候变暖视为影响人类可持续发展的关键性议题。特朗普政府持续破坏气候治理领域的跨国合作,不仅拒绝在七国集团峰会上就气候变化问题做出减排承诺,更是在 2019 年 11 月正式启动退出巴黎协定的程序。在公共卫生治理方面,特朗普政府将反对堕胎的保守主义立场延伸至生殖健康议题的全球治理议程中,不仅恢复并大规模扩大“全球禁言规则”(Global Gag Rule),限制美国提供的涉及堕胎的国际卫生项目 88 亿美元援助资金的使用,还取消了对 150 个国家的低收入妇女提供避孕和孕期护理的联合国人口基金(UNFPA)的资助。在应对新冠肺炎疫情期间,特朗普政府将其应对不力归咎于中国政府宣布这一公共卫生事件的“迟缓”和世界卫生组织对中国的“服从”,宣布暂停对世界卫生组织拨款并退出该组织;但其并未完全放弃在这一领域与其他国家争夺影响力的行动,截至2020 年8 月,特朗普政府宣布提供了超过16 亿美元的紧急卫生、人道主义、经济和发展援助资金,帮助各国政府、国际组织和非政府组织抗击新冠肺炎疫情。拜登政府在全球气候治理领域进行了政策的根本性调整,将其作为美国参与全球治理的关键领域和团结盟友的重要抓手。拜登政府致力于将“气候危机放在美国外交政策和国家安全规划的最前沿”,在重返国际气候治理领25当代美国评论 2023 年第 2 期也被称为“墨西哥城政策”(Mexico City Policy)或“在全球卫生援助中保护生命政策”(Protecting Life in Global Health Assistance policy)。该政策禁止接受美国政府计划生育援助的外国非政府组织使用任何资金提供堕胎及堕胎咨询服务。特朗普政府于 2017 年签署总统备忘录恢复这一政策,并在之后将该规则的适用范围扩大到美国大部分全球卫生援助项目中。Laura Bassett,“In One Year,Trump Dismantled Reproductive Rights Around the World,”Huffpost,January 20,2018,https:/ United States Continues to Lead the Global Response to COVID-19,”USDepartment of State,August 21,2020,https:/2017-2021.state.gov/update-the-united-states-continues-to-lead-the-global-response-to-covid-19-6/.“Executive Order 14008 of January 27,2021,Tackling the Climate Crisis at Home andAbroad,”Federal Register,Vol.86,No19,p.7621.导地位的同时,推动美国新能源产业发展和全球经济秩序变革。拜登在上任首日就宣布美国将重返巴黎协定,此后还通过主办线上气候峰会、主要经济体能源与气候论坛等方式动员国际社会对全球气候问题采取行动,强化集体行动共识。他积极参加联合国气候变化框架公约缔约方大会,承诺美国在 2050 年实现零排放。将气候治理嵌入到国际货币基金组织和世界银行等多边机制的改革之中,强化国际社会对气候问题的危机感,同时与发展中国家就应对气候变化和发展清洁能源进行合作,扩大美国的影响力。新冠肺炎疫情发生后,拜登政府更加重视全球公共卫生治理,注重加强多边合作机制建设,扩大相关战略伙伴网络建设,支持有能力的合作伙伴的崛起,推进美国的利益。拜登在就任首日就签署总统令,停止退出世界卫生组织的进程,宣布美国将重新加入世卫组织执委会。2022 年,拜登政府宣布将扩大美国的全球卫生安全伙伴体系,协助相关国家和地区强化公共卫生体系建设,力求到 2025 年至少支持 50 个国家实现预防、发现和应对传染病威胁的能力建设。为此,美国在 2022 年提供超过 12.5 亿美元的资金用于支持世界卫生安全活动,并在 2023 财年财政预算中为美国国务院和国际开发署申请超过 170 亿美元的强制性和可自由支配资金,为美国卫生与公众服务部申请超过 110 亿美元的资金,以提升美国在全球公共卫生领域的领导地位。三 美国全球治理政策的效果和影响特朗普政府和拜登政府的全球治理政策尽管在表现上明显不同,但其内涵基本一致,在不同议题上带来的影响仅仅存在程度上的差别。35美国近两届政府参与全球治理的理念与实践数据来源美国政府发布的一系列事实清单,参见“Fact Sheet:Biden-Harris AdministrationAnnounces Expansion of Global Health Security Partnerships and Releases Annual Progress Report,”The White House,November 29,2022,https:/www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/11/29/fact-sheet-biden-harris-administration-announces-expansion-of-global-health-security-partnerships-and-releases-annual-progress-report/;“Fact Sheet:The Biden Administrations Commitment to Global Health in the FY 2023 Presidents Budget,”U.S.Mission to International Organizations in Geneva,April 8,2022,https:/geneva.usmission.gov/2022/04/08/fact-sheet-the-biden-administrations-commitment-