城乡建设用地增减挂钩运行中主要问题研究.pdf

产城产城 2023年6月(上)226我国经济社会高速发展，城乡建设用地规模失序，土地供需矛盾问题突出。在此背景下，实施城乡建设用地增减挂钩统筹城乡用地发展十分必要。城乡建设用地增减挂钩的实施既是落实国家土地管理相关政策的要求，也是科学合理配置土地、改善农业农村生产生活条件、统筹城乡发展、建立城乡统一土地市场的必然要求。因此，如何有效提升城乡建设用地增减挂钩项目实施成效，深入化解社会矛盾，增强政策受益属性十分必要。本文基于衡南已实施项目成效进行分析，针对项目具体问题提出建议，以求增减挂钩为促进乡镇振兴提供更好帮助。1城乡建设用地增减挂钩概述1.1什么是城乡建设用地增减挂钩城乡建设用地增减挂钩（以下简称挂钩）是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。1.2城乡建设用地增减挂钩政策形成背景自 20 世纪末期开始进入快速城镇化以来，国内部分经济发展较快地区由于可用于城市建设的建设用地指标缺口严重，为此创造性的采取建设用地置换、周转和土地整理折抵等办法来盘活存量建设用地，增减挂钩政策发端于此1。为此中共中央也开始研究制定城乡建设用地增减挂钩相关政策。2000 年 6 月，中共中央、国务院发布了关于促进小城镇健康发展的若干意见（中发200011 号），该文件是“城乡建设用地增减挂钩”概念的雏形。2000 年 11 月，国土资源部发布了关于加强土地管理促进小城镇健康发展的通知（国土资发2000337 号），该文件基本上明确了建设用地由农村地区宅基地减少而向小城镇建设用地集中的思路。2004年 10 月，由国务院下发的国务院关于深化改革严格土地管理的决定（国发200428 号）文件，初步形成了“城乡建设用地增减挂钩”的概念。2005 年 10月，国土资源部发布了关于规范城镇建设用地国土资源部关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见（国土资发2005207 号）文件，开始在天津等（改为：某省市开始试点，这宣布了“城乡建设用地增减挂钩”正式启动。1.3城乡建设用地增减挂钩的必要性随着城镇化不断发展，城市建设与耕地保护的矛盾日益突出。另外由于大量农村人口向城镇转移，导致大量农村建设用地闲置和荒废，造成了农村建设用地利用效率低下。因此，实施城乡建设用地增减挂钩，既能促进城乡土地资源有效整合,给城镇化提供建设用地指标从而推动经济高质量发展，也能够通过建设用地复垦为耕地从而有效缓解耕地保护的压力，实现农村建设用地用地空间布局优化及规模调整，促进节约、集约利用2。2城乡建设用地增减挂钩项目实施的成效分析2.1社会效益城乡建设用地增减挂钩项目的实施既能为项目区所涉及的村民增加了部分危旧房拆除的补偿收入，同时也摘 要：城乡建设用地增减挂钩项目对优化国土空间格局，统筹城乡用地发展，化解县域用地矛盾具有重要意义。深入分析城乡建设用地增减挂钩实施成效，针对具体问题进行实证研究，提出相关对策化解项目实施风险，为长久有效利用城乡建设用地增减挂钩促进乡村振兴提供参考和借鉴。关键词：城乡建设用地；增减挂钩；实证研究城乡建设用地增减挂钩运行中主要问题研究文/陈琳琦1 徐邹华2June 2023 Industry City227调查研究解决了老旧房屋存在垮塌的安全隐患。还能优化城乡建设用地布局，有利于促进城乡统筹发展，推动农村建设用地节约集约利用。通过机耕路、灌排渠道、水源工程等基础设施工程的配套，也完善了当地的交通和水利基础设施。新增的耕地和林地通过耕种和种植，也能给各村带来一定的经济收入。通过城乡建设用地增减挂钩项目的实施，能够有力的支持项目所在地易地扶贫搬迁和乡村振兴工作。2.2生态效益城乡建设用地增减挂钩项目通过设置土地平整工程、灌溉与排水工程、田间道路工程和农田防护及生态环境保护工程，不仅起到了土壤改良、保持水土、改善灌溉条件、提升田间通达度、美化环境、涵养水源的作用，而且能提高复垦地块抵御自然灾害、提升地力的能力，使农村人居生态环境和复垦地块生产条件得到很大程度的提升，复垦为耕地地块的防洪排涝能力与抗旱能力也得到了提高。因此，城乡建设用地增减挂钩项目实施后，将农村低效建设用地复垦为耕地或者其他农用地，有利于推动农业发展和改善农作物的生长条件，并能对维护生态系统的稳定建立良好的基础。2.3经济效益以衡南改为：某县为例，通过实施衡南改为：某县 2018 年度城乡建设用地增减挂钩项目（一期）项目，共产生新增农用地指标面积 72.2051 公顷，新增耕地面积41.4760公顷（水田16.5700公顷、旱地24.9060公顷），新增林地面积 23.1919 公顷，新增其他农用地面积 7.5372公顷。根据 2020 年湖南省耕地指标交易价格，本项目共实现耕地指标收益7199 万元，水田指标收益1846 万元，产能指标收益 1008 万元，直接产生经济效益逾 1 亿元。另外，复垦产生的耕地通过种植水稻和经济作物，还能产生 38 万元收益。3实施城乡建设用地增减挂钩项目期间存在的问题3.1项目实施的资金落实困难资金筹措主要是指资金来源问题，用于保障增减挂项目资金支出，是项目实施成败的关键3。目前除贫困县能将城乡建设用地增减挂钩实施产生的结余指标跨省或者省内进行交易筹得资金外，其余一般县区资金主要来源为本县财政，少量来自社会投资，资金落实难度大。资金投入的不足，将会造成拆迁补偿的标准明显过低，预算资金安排较少，不能满足拆迁补偿的实际需要，给拆迁改造工作带来较大难度。预算资金的难落实，也会使得项目实施各个阶段的参与部门不能及时获得相应的输血，也会极大挫伤积极性，使得项目推进困难。3.2挂钩项目实施与相关规划缺乏衔接性城乡建设用地增减挂钩项目拆旧地块的前期申报工作必须强调统筹规划，即以科学规划为引导，严格按照国土空间规划，通过典型示范，推动农村土地综合整治工作有序进行。而在具体操作过程中，为了尽快形成指标换成实际收益，在增减挂钩项目选址上只顾眼前，不顾长远，随意划地，导致挂钩规划与规划不衔接、不协调，对土地利用结构调整缺乏科学规范的引导和控制，使用地在数量、质量和空间秩序的组合方面面临错位、失衡的危险，难以实现促进乡村振兴，各种争地矛盾很难得到有效解决。3.3实施过程中监管和后期管护欠完善一是项目质量监管不到位，因为城乡建设用地增减挂钩项目拆旧地块一般地处偏远地区、工程相对分散，项目管理人员少、管理水平参差不齐；二是施工单位施工管理水平参差不齐，各标段及乡镇工程实施效果有些差异；三是施工单位通过大量机械作业，对耕地进行整理，没有全面考虑土地整治区的生态情况，对生态系统有一定程度的破坏；工程后期管护欠完善，后期管护存在较多问题，如工程后期管护需要大量资金，但项目所在地财政难以满足管护资金需要，当地群众对管护工程的自觉性不高或无人管护，工程后期管护流于形式，严重影响了工程正常运行和项目效益的长久发挥。3.4对农民和集体的利益考虑不足在城乡建设用地增减挂钩项目申报及实施过程中，村民参与的积极性普遍较低。主要原因有三点，一是拆旧补偿较低，跟其他建设项目因征拆所得补偿标准相比差距太大，村民即使已废弃的房屋倒塌，也并不支持项目纳入拆旧；二是部分外出村民表示未来可能会回到农村，会在原有宅基地建房；三是受到传统“故土难迁”思想影响，不愿迁离。加之有些县区的重心主要在建新区，对后期结余指标收益较为关注，对拆旧地块涉及的村民拆迁、补偿、安置等工作重视程度低，则使得村民更加不愿参与进来，从而造成项目实施工作进度缓慢。4城乡建设用地增减挂钩项目开展建议4.1做好工作经费保障城乡建设用地增减挂钩项目资金主要来源于政府投资，除政府投资外，也可以适当扩大社会投资，并建立多元化资金保障体系，并在城乡建设用地增减挂钩项目实施前落实好资金保障，以确保项目实施期间的资金及时就位，以便利后期复垦工作顺利开展。强化财政对挂钩项目资金拨付制度，保证项目在实施各个阶段资金都能及时拨付。产城产城 2023年6月(上)2284.2坚持规划统筹农村建设用地在城乡建设用地增减挂钩项目申报前期，应坚持先规划后建设，统筹编制村庄规划，合理安排农村建设用地布局，切实保障农产品生产加工流通、农村基础设施和公共服务设施、农村休闲观光旅游和电子商务，以及农村新产业新业态等农村一二三产业融合发展用地需求。可以对城乡建设用地增减挂钩项目选址建立数据库，将现状有建筑物、数据库符合农村集体建设用地、面积大于 200 平方米的废旧宅基地、撤并空心村、搬迁后闲置旧村、地质灾害搬迁避让、生态移民地块尽可能纳入拆旧复垦范围，并纳入城乡建设用地增减挂钩项目数据库，并结合村庄规划进行统筹安排。实施城乡建设用地增减挂钩项目需要科学规划、精心设计，对于那些由于实施城乡建设用地增减挂钩项目而有需要安置村民的村庄，设计单位需要对安置区进行严格的规划选址及论证，并严格控制安置区用地面积、容积率、基础设施配套等指标。将国土空间规划、全域土地综合整治和城乡建设用地增减挂钩项目的实施有效结合起来，以期最大程度保障农民权益，改善农村人居环境，增加农民经济收入，促进乡村振兴。4.3制定完善的工作方案根据现行城乡建设用地增减挂钩政策提出新的要求，需要更加科学的制定城乡建设用地增减挂钩实施工作方案，以对后续工作开展进行周密的部署和安排。对于成立城乡建设用地增减挂钩领导小组，应完善各参与单位职责及分工，确保工作开展后在实施过程的各个阶段，各参与单位的衔接工作能够畅通无阻；对于奖惩机制，需要更加明确的保障机制，以保证最终能落到实处，这样才能激发各参与单位的积极性；对于拆旧地块所涉及的废弃宅基地、废弃砖厂等建筑物和青苗补助，参照各地区房屋拆迁补偿标准合理设定补偿标准，并予以明确保障，调动村民积极性；要合理制定耕地管护费用的年限及标准，以加强后期对复垦的耕地的管护。4.4切实保证新增耕地质量根据新增耕地全过程管理的要求，在城乡建设用地增减挂钩项目实施过程中，必须严格依据实际情况对拆旧地块进行复垦，按照“因地制宜，统筹安排”“宜耕则耕，宜林则林，宜草则草”“生态优先”的原则，要切实保证新增耕地的数量和质量。在验收阶段的各验收单位，应该严格按照耕地验收标准进行验收，以保证复垦区耕地质量。建立耕地保护长期管护机制，保证复垦出的耕地不出现被违法占用、撂荒等情况。对实施方案编制阶段拆旧地块的地类复垦方向，专家审查环节也应该严格把关，要求技术单位对拆旧地块选址的地形、水源、土质、交通条件进行严格分析论证，以确保复垦耕地的质量及后期耕种能否到位。各个乡镇要对复垦的耕地加强管护，防止耕地“非农化”和“非粮化”，并确保在每一年的城乡建设用地增减挂钩“回头看”过程中少整改。4.5合理确定增减挂钩新增收益分配城乡建设用地增减挂钩结余指标用于城镇建新区产生的土地增值收益，按照以工促农、以城带乡的要求，必须及时全部返还农村，用于拆旧复垦、补偿安置、基础设施和公益设施建设等，支持农业农村发展和改善农民生产生活条件，真正做到农民愿意、农民参与、农民受益、农民满意。各县区应结合本地实际，研究制订增减挂钩项目收益分配管理办法，合理确定增减挂钩收益返还标准，最低标准应确保拆旧复垦、农民新居和新村基础设施建设所需，切实减轻农民负担。此外，还应明确村集体和村民之间的分配比例，防止农民应得利益被截留。同时还要加强城乡建设用地增减挂钩政策的宣传力度，通过通俗易懂的讲解要让村民理解政策，提高村民对增减挂钩项目开展的认识与配合意愿。结论城乡建设用地增减挂钩项目的实施，社会经济生态效益明显。但也存在资金效率不高、保障不足、规划衔接不够、管护措施不到位等情况。本文针对如何有效保障增减挂钩实施成效，提出增减挂钩政策在执行过程中既要符合规划发展方向，更要贴近基层实际情况，做好真正的城乡统筹，实现参与主体利益分配共享，合理保障农民权益，能够真正的落实后期管护，使之真正的造福于民。当然，后期项目实施中，需要更多的政策和技术探索，如何激发增减挂钩实施内生动力是今后一段时间需要深入思考的课题。参考文献：1孙百歌,胡传景.强化土地管理制度建设拓展城乡建设发展空间：关于完善城乡建设用地增减挂钩试点工作的构想J.国土资源情报，2011（7）：52-56,48.2暴晓林.对城乡建设用地增减挂钩运作模式的探讨J 环球人文地理,2017(7)：163.3谷金丽,姜侨,徐传刚.城乡建设用地增减挂钩中土地权益变化及资金平衡分析J 科技经济导刊,2017(13)：212-213.（作者单位：1.湖南蓝博湾地理信息科技有限公司长沙分公司；2.湖南省地质地理信息所（湖南省地质大数据中心）