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67城市管理探索城市情报 2023 年 5 月第 10 期 CityInformationIssue10May2023城镇化进程中的乡镇土地管理措施研究姜辉柳河县自然资源测绘中心.135300【摘.要】城镇化改造是社会发展的必然之趋，在具体工作开展过程中，城镇对土地面积的需求不断增加，农村人口大量往城镇迁移，使得农村出现了大量住宅闲置的问题。正是因为如此，更需要对乡镇土地加强管理，使得闲置的土地可有效盘活，城镇建设需求获得更好的满足，为城镇化建设提供有效助力，农业土地规划也可更为科学合理。鉴于此，本文通过介绍乡镇土地管理模式，并对管理问题进行分析，同时提出管理措施，以供参考。【关键词】城镇化；乡镇；土地管理【中图分类号】F301.2.【文献标识码】A城镇化进程加快的同时，城镇需要大量的土地资源，乡镇却由此大幅降低用地的需求，两个区域的状态形成鲜明的对比。因此，要保障城镇与农村在土地资源方面的差距不会继续拉大，需对用地做好协调规划，促进城镇化的高质量发展，由此为资源合理利用提供有力保障。1 城镇化进程中的乡镇土地管理模式1.1 社区化该模式在经济发展水平偏低的城中村与城郊结合部中更为适用。基于该模式的城镇化建设，主要会用于改造农业生产设施、建设公寓楼房。在规模较大的乡镇用地进行建设规划时，可优先选择该模式，但所需投入的成本较大、还容易有土地所有权纠纷，这都给建设工作造成一定阻碍。1.2 迁村并点该模式在农村居民少，且有着很多的闲置住宅的地区适用性较高，往往此地区的住宅资源有着非常严重的浪费现象。在具体应用该模式时，需先集中各村庄的散户，将其一同迁往经济发展状况较好的城镇，而这些村庄的土地资源再进行重新规划与利用。与此同时，在该模式实施时应符合下述要求:一是要迁往的城镇必然是经济状况较好，产业基础相对雄厚，人员共同迁移后，有承载劳动力的能力；二是这些需要整治的村庄，所有散户们都有迁移的意愿，并同意自身的村庄进行重新规划建设。1.3 缩村填实该模式旨在通过合理的计算与分析，对原本的村庄占地进行适当缩小，对闲置的用地进行科学改造，让用地可划分成两大块，一块用于村民居住，另一块用于复垦种植，由此让农业发展获得鲜活的动力。与此同时，该模式实施应符合下述要求：一是整个村庄有较大的占地面积，一户拥有多个住宅；二是所处位置较好，且有很多空房、旧房等。1.4 整村搬迁该模式指的是把村庄本来的所有居民一同迁移，让其到发展状况较好的区域生活。会需要整村一同搬迁的，通常该村庄已经非常落后，连基本生活需求都难以满足，农业生产也难以继续，对土地进行整治，使得民众可到新的地区正常生活。该模式应基于下述要求之上进行使用：一是该地区有着非常严重的自然或地质灾害；二是该地区生活条件非常差；三是村庄已非常老旧，大多都是老年人居住。2 城镇化进程中的土地管理问题2.1 公民缺乏法律意识对于土地方面的问题，公民的认知严重不足，特别是对用地紧张没有忧患意识，且大多不具备法制观念，所以用地时也不会依法进行。同时，如今已有的法律可操作性相对较低。此外，监管工作未落实到位，执法水平不高，使得经常发生超标用地、胡乱用地的问题，各种非法占用、出租等现象屡见不鲜。2.2 用地规划建设不科学从如今大多数地区进行城镇化改造的情况来看，基本都是将主城区作为重点的改造内容，再围绕此中心朝着四周延伸发展，此种分布会使得实际用地规划缺乏合理性。同时，集镇分布也导致用地缺乏科学规划，由此影响到土地的配置、功能，导致在针对生产以及生活用地方面，土地的分配缺乏合理性。当前，众多地区用地还是有明显的不合理问题，特别是闲置用地非常多。我国农村人口在近些年大幅缩减，而城镇人口与其相反，增加幅度非常大，但是人口与用地却有着明显矛盾，农村占用过高，但利用率却非常低，而城镇却有着用地明显不足的问题。2.3 土地经营权和所有权存在矛盾集体土地产权包含了组、村、乡镇三个级别，作者简介：姜辉，柳河县自然资源测绘中心，研究方向：乡镇土地管理。68城市管理探索城市情报 2023 年 5 月第 10 期 CityInformationIssue10May2023但产权主体并未明晰，使得农民权益无法获得有效保障。现有的法律中对于土地使用权相关内容并未明确规定，使得农民土地使用权不够稳定。我国某些土地出现沙化、沙漠化的问题，很重要的原因之一是无法有效保障农民的土地使用权，导致土地开发与使用方面，农民通常都过于随意，不会花费更多精力去考虑合理性问题。2.4 土地利用率偏低由于对城镇化缺乏正确的认知，很多地区直接以城市化建设的做法套用在城镇化上，使得整个项目的开展都以城市建设为核心，土地资源并未妥善利用，也阻碍了城镇化的发展。存在的问题主要从下述几方面呈现出来：一是扩张不适当，过于盲目化，某些地区在城区、工业园区建设时，强调的是大而全，根本不在意面积的合理性，使得用地面积过大，但人口密度偏小。二是土地财政的实施，使得某些地区一直都极度依赖低压融资，或是把土地直接用在城镇基础设施建设上，使得土地浪费问题非常明显。三是农村人口一味地迁往城市，导致住宅等土地闲置问题愈发明显，很多村庄只剩下土地与房子，而没有人居住。四是很多农民由于不舍得旧宅，纵使已完成新宅的建设，还是留住旧宅，土地资源也由此有更严重的侵占问题。这些都阻碍了空间利用率的提升，使其朝着低密度、分散化方向发展，投资开发力度较弱，用地矛盾被激化，城镇化发展也遇到阻碍。3 城镇化进程中乡镇土地管理水平提升措施3.1 优化土地垂直管理制度土地管理部门必须要按照要求履行自身的行政管理职能，对国土资源加大管理力度。一是人力资源管理上，可参考其他部门的经验，继而合理调整管理工作，并结合情况合理增加基层岗位；二是做好考核规划，使得部门人员对工作规范性能够引起重视，土地管理部门可通过新考核指标的设计，对用地规模降低率进行计算分析，并结合用地规模变化状况对用地规划合理性进行判断；三是土地管理部门在考核土地管理状况时，可由存量土地入手进行调查，分析土地盘活总量以及土地利用率，并结合调查结果对存量土地应用实况进行判断，继而掌握空间规划实况，确定开发强度。同时，土地管理部门掌握实况后，可设定合理的管理目标，制定完善的考核标准，并将产出效果不佳的用地清退。若乡镇政府的管理目标并未达成，就需要依据本来的目标继续开展相关工作，不会增加指标内容；四是乡镇政府管理目标可以顺利完成，则可依据盘活存量土地的数量，并按照比例来合理增加指标，由此使得政府可有效调动主观能动性，激发土地盘活的信心。3.2 构建完善的绩效考评机制为使得乡镇土地管理人员可被充分调动积极性，土地管理部门可基于责任明晰与量化目标之上开展考核工作，保障绩效表现好的人们可获得合适的奖励，而有重大贡献的人员可提供晋升机会。若有些干部考核结果不佳，领导需对其开展批评教育，并对有违规违纪的人员，给予相应的惩罚，酿造不良后果的，可辞退这些人员。此外，应将基层执法人员工作环境相对艰苦、工作大多数时间都在室外，加之工作量很大，所以在管理此类人员时，应秉承人性化理念，适当给予外勤补贴，使其获得较好的物质保障。3.3 促进土地有偿使用制改革因城市与乡镇有着不同的土地税制，因而城镇化土地管理必然需遇到税务方面的各种挑战。土地管理部门可尝试把房地产税与土地使用税进行结合，为使得可统一规划与管理，还需构建不动产税收制度，由此来规避城市对土地出让收入依赖性过强的问题。若某地区土地不断提升价格，那税收也可适当的增加，通过征税的方式使得土地投机问题获得有效解决。土地管理部门还可实施复合征税的做法，为土地市场更为稳定的发展提供有力保障。土地管理部门在改革土地有偿使用制度时，应基于原本的使用范围，将有偿使用范围适当的扩大。例如，转化成工业用地的土地，可提升准入门槛，促进土地收益的增加。同时，在地方债务融资机制建设与实施时，还需确保财政的稳定、透明，避免存在对收益权质押融资依赖性过强的现象。3.4 构建完善的用地保护责任制度要使得国家土地资源获得最大限度的保护，用地保护责任制度的建设与完善是必不可少的基础。乡镇政府对于农业用地进行保护时，需要考虑多方面的内容，如农作物习性等，且还需注重维护生态环境。所以，对于农业用地，乡镇政府必须要实地调查，并分析各方面的状况，尽可能打造良好生存环境，让动植物也可更好地生存下去，乡镇土地的利用效率也可达到更高。同时，也需做好统筹规划，确定土地的种类，并科学规划土地资源。乡镇政府在此过程中，还需保护好农民权益，让农民获得应有的补偿。农用地保护工作要切实落实到位，还应对耕地保护目标进行明确，并做好执法监察工作，使得农用地最大限度得到保护。3.5 改革创新土地管理机制土地管理机制应根据土地的实际状况以及整个市69城市管理探索城市情报 2023 年 5 月第 10 期 CityInformationIssue10May2023场的发展情况，进行不断的改革创新，做好使用权流转工作，对于一些非法的行为，必须要重点打击。由于农户对于土地流转本就不够了解，所以相关人员在服务提供时，应让农户对相关信息有清晰了解，使得农户利益不会出现被侵害的现象。对于农民的集体利益，管理部门需要加大保护的流动，同时需对所有权、经营权进行有效区分，使得农民可更好地体现自身在城镇化改造的主体地位。再者，征收补偿标准应依据市场的变化情况，不断进行优化调整，让农民利益在任何时候都可获得保障。此外，乡镇土地规划还需要结合乡镇的整体经济状况，使得开发工作更为规范，乡镇土地利用率也可最大限度提升。3.6 加大用地监督力度土地管理部门在产权交易改革过程中，还需注重信息化建设工作，打造信息化交易平台，由此来保障产权交易的规范性。土地管理部门将待交易的项目信息及时在交易平台中发布，对申请者资质进行审核，并负责交易与结算工作的处理。在管理非农建设用地流转时，需对用地用途进行明确，为农民权益提供保护。乡镇政府需对建设用地市场加大监管力度，并保障流转工作和土地规划相匹配，且确保土地出让与租赁等行为都是合规合法的。土地管理部门在城镇化过程中，需要注重对土地用途加强管制，确定各土地的用途，对土地分区进行不断细化，以便对土地开展精细化管理，保障各区域土地都获得高效管理。因此，乡镇政府可复垦乡镇中的废弃地，进行二次开发与利用，使得乡镇建设用地可达到更高的使用率。3.7 加大资源投入力度土地管理部门应非常注重监管工作，通过完善考评制度的构建，为监管工作的开展做好铺垫。例如，考核应改变之前粗放型增长模式，而以集约型增长作为考核标准。土地管理部门在开发利用乡镇土地的过程中，必须要对环境保护监督工作引起高度重视，避免土地开发工作给生态环境产生消极影响。所以，在制度创新与改革成效的考核中，还可纳入环境保护情况，由此使得本有的考核评价体系获得进一步的完善，考评结果也会更为科学，对后续的工作改进可起到有效参考。此外，还需要构建公共决策体系，使得各项土地管理决策都可更为透明化，人民群众可切实参与其中，为民众知情权、参与权提供有力保障。在土地利用规划制定前，土地管理部门需要和各相关机构以及专家学者加强沟通，由此为决策可行性提供保障。与此同时，作出决策之后，土地管理部门还可针对决策开展针对性的听证会，对公示范围、程序、标准进行明确，使得公众对土地规划内容有更详细的了解，保障基于社会公众监督下决策方案可更好地落实到位。为使得各项规划都可全面执行，还需建立责任制度，以对违法违规、不作为的人员进行严厉处罚。无可厚非的是，充足的资金与先进设备是乡镇土地管理工作开展必不可少的内容，所以政府部门也需要积极开展现代化建设，引入各种先进的设备，使得工作效率大幅提升，工作人员也可掌握更为完善的乡镇土地信息。同时，相关部门还可构建一体化的管理平台，使得执法、规划等各部门都可加强沟通，由此实施动态化管理。在信息化平台中，各部门工作人员都可了解土地权属情况、利用情况，由此实现对土地的全方位监管。综上所述,城镇化步伐的加快，使得乡镇土地利用率得到有效提升。因而，土地管理部门和乡镇政府在土地征收与转让时，必须要依法履行自身的职责，进行科学规划，加大监管流动，为农民权益提供有力保障。同时，还需对乡镇土地管理制度进行不断完善，由此使得乡镇土地资源可实现更为科学的利用，城镇化改造工作也可更顺利的完成。参考文献1 张华.城镇化进程中的乡镇土地管理措施探讨 J.房地产世界,2022(16):16-18.2 赵方波.城镇化进程中的乡镇土地管理探讨 J.农家参谋,2021(13):95-96.3 刘明.城镇化进程中的乡镇土地管理探讨 J.农家参谋,2020(05):16.4 李金山.城镇化进程中乡镇土地管理探讨 J.现代职业教育,2018(05):237.5 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