试论地方旅游机构改革的态势与趋向.doc

试论地方旅游机构改革的态势与趋向高舜礼2007-08-20去年开始的国务院机构改革与以往的较大不同在于，一是逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制，二是精简幅度是建国以来最大的。它对旅游部门有什么影响，各级旅游局应如何应对，本文试就有关问题谈些思考。一、旅游部门所处的机构改革形势回顾1964年国家旅游管理机构成立以来的历史，虽历经多次机构改革，机构、职能和编制屡有调整，但都不足以与这次机构改革相比。它对旅游部门的影响可能有以下方面：关系到部分旅游局的存亡。这次改革限定了各级政府的机构设置总量，如省级机构将由现有的53个（含委厅管理机构）精简为40个左右，经济不发达、人口较少的省区精简为30个，直辖市部门由61个左右精简为45个；市县级的机构也有明显的减少。此外，还规定了机构设置的有关原则，如发展计划、经济贸易、财政、执法监管等属于加强的部门，农业、水利、林业等部门将基本保持稳定。但旅游部门没有被列入这类范围。这样，各级旅游局要想在机构改革中保留下来，就只能在本级政府机构设置总量以内，同众多的没有被列入必设机构的部门进行竞争。近年来，市县一级新设立的旅游局很多，对启动旅游业发展、壮大旅游业地位发挥了重要作用，但由于机构设置总量的限制，加上旅游产业的实力还处在积蓄阶段，这些地方的旅游局面临着比较严峻的考验。关系到旅游管理职能的较大调整。目前地方机构设置的基本框架是在计划经济体制下逐步形成的，由于多方面因素的限制，一些深层次矛盾和问题历经多次改革而依旧存在。政企不分、政事不分，导致政府部门管了许多不该管、管不好的事情。管理权限方面的矛盾，造成了上下级之间、与属地之间的分割、壁垒和封锁，形成了形形色色的保护主义，阻碍了公平竞争和市场主体的培育。这些问题在旅游部门也大量存在。按照这次机构改革的有关原则，必须进行政企分开，合理划分事权，理顺条块以及行政层次之间的关系，这就意味着地方旅游机构的职能要有比较大的调整。关系到旅游管理职能的充分行使。这次改革按50%的幅度进行精简，意味着机关人员约有半数需要分流。从转换职能的要求看，虽然有些需要转移、下放、削减，但这些变化基本是在行业管理系统的上下级之间进行，没有多少职能划出系统之外。这样，各级机构的编制按统一的幅度精简，而总体职能并没有减少多少，这必然将加重行使职能的工作量。对于具体一级部门来说，一部分职能转换了，另一部分职能同时就要强化，强化过程也就是一个需要深入开拓的过程，在工作量上与增加新职能没有大的差别。因此，如果改革以后的公务员队伍不是政治业务素质过硬的，不能较好地适应职能转换的要求，不能大幅度地提高工作效率，就自然会削弱某一管理层次或环节，对整个旅游管理体系也是较大的影响。影响到部分旅游局的经费来源。政企分开，是这次机构改革的重要目标。国家旅游局已实现了与直属企业的彻底脱钩，省级旅游局的政企分开将与机构改革同步进行。众所周知，由于各地旅游局的编制性质不同等原因，经费来源渠道也不一样，有的是全额行政拨款，有的是拨一半、自筹一半，有的是完全自筹。自筹部分主要来自旅游局的直属企业，包括行政事业经费和宣传促销经费。因此，旅游局与直属企业脱钩以后的经费来源将成为一个必须考虑的问题。难度在于，政府虽可以另辟一个经费渠道，但是否不低于现有总量，是否有一个与旅游业发展需要相适应的增长机制。影响到一些省市加强旅游机构的计划。近年来，旅游业发展的强劲势头，普遍提高了各地对旅游业的认识水平。在工作实践中，不少省市旅游机构不能适应旅游业发展需要的状况，表现得越来越明显。一些省市的领导明确提出，下次机构改革要加强旅游机构，要把事业局改为行政局，增加编制数量，有的甚至提出要使旅游局进入政府序列。但在目前这种机构改革的势头下，无疑增加了将这一希望化为现实的难度。二、旅游部门拥有的一些有利因素在这次机构改革的指导性原则中，旅游部门虽然没有被列为加强之列，但与其他部门相比，仍有一些比较优势，使这次机构改革的整体环境趋于有利。旅游局不属于明令取消的范围。旅游部门虽然没有被明确予以加强，但也没有象工业、商业、物资管理等部门，明确不予保留或并入经贸委；也没有象水产、畜牧、农垦、农机等部门，明确改为经济服务实体，其政府职能并入政府部门。这就为全国旅游机构的相对稳定，提供了宏观上可争取的空间。这是一条方向性的大原则，也是最有利的客观条件之一。各级政府对旅游业空前重视。影响机构设置的主要因素在于行业特点、发展状况和领导认识。在这些方面，近年来旅游业取得了较大进步。在绝大多数省份将旅游业定位于支柱产业、重点产业以后，去年中央经济工作会议把旅游业确定为国民经济的新的增长点，从而在全国掀起了新一轮空前的重视旅游业热潮。各省市领导表示积极贯彻中央的这一决策，国务院有关部委加强了促进新增长点发展的政策研究力度，经济专家和新闻界为旅游业发展摇旗呐喊，营造了更加利于发展的社会舆论氛围。这种令人鼓舞的大好局面，是以往历次机构改革时所没有的。国家旅游局的机构改革具有较好的示范作用。向上看齐、上下对口，是每次机构改革的定势。不论什么行业，其国家级机构的设置，对整个行业的各级机构设置都产生着不小的影响。在此方面，国家旅游局机构的改革起到了较好的示范作用，不但机构规格没有削弱，管理职能还有所强化，编制精简幅度低于平均水平，这说明旅游业在国务院机构设置的大盘子中是受到重视的。“创优”工作的开展增加了有利因素。开展数年的创建中国优秀旅游城市工作，不仅使城市领导对旅游业的认识空前提高，使旅游业的影响空前壮大，也使各级旅游部门的作用得到了充分发挥和体现。在争取“创优”的城市，旅游局的地位有了前所未有的提高。目前，已经产生的首批54个优秀旅游城市和正在创建的120多个旅游城市，已占旅游业发达和比较发达城市的半数以上，这是地方旅游机构改革的一个有利因素。较高的市场化程度有利于旅游部门转变职能。旅游业是市场化程度较高的行业，几乎从未享受到某些特殊的保护性政策。各级旅游部门较早地面向了市场，计划经济的管理权限也已基本不存在，行业管理主要凭借经济的、行政的和法律的手段。除少数直属企业多少可吃些“偏饭”外，广大旅游企业一直在市场经济的海洋中搏击。因此，旅游部门转换职能的任务不是很重，即使减少一些职能、下放一些管理权限，也不致在行业管理方面产生大的漏洞。新的旅游发展思路利于应对各种改革局面。近年来，国家旅游局提出的“大旅游、大产业、大市场”的发展新思路，为旅游业展现了更加广阔的发展前景。有的行业主动融入了旅游业发展中，有的地方选择了旅游业为经济发展的龙头或先导，也有个别部门感到了旅游业对其行业边界的进逼。各级旅游部门只要以这个思路为指导，无论旅游机构是单列还是合并，都无碍于旅游业的发展。相反，如果机构合并工作搞得好，甚至还更有利于旅游业的发展。三、机构改革对旅游部门的影响综合权衡各种因素对旅游机构改革的影响，我们预计，虽然不排除局部地区旅游机构将受到较大冲击，但从整个行业的情况分析，仍可对各级旅游机构改革持较为乐观的态度。旅游机构设置的格局基本稳定。即中央一级的国家旅游局，继续保持了国务院直属机构的地位，奠定了在全行业的龙头形象；省一级和主要旅游城市，旅游局单设的格局将基本保持稳定，在全国旅游机构的设置架构中发挥骨干作用；市县级受机构设置总量的限制，在旅游业尚不十分发展的地方，将有比较多的旅游局被合并，但对旅游管理的基础作用不会产生动摇。旅游管理职能的配置将更趋科学合理。各级旅游机构的职能转换，有利于形成更加科学合理的旅游管理体制。在去年的机构改革中，国家旅游局的职能已有所加强，所取消的是市场经济条件下已经名存实亡的对旅游外汇、旅游计划、旅游价格的管理职能，被移交到事业单位承担的是实施旅游行业技术等级考核、行业资格考试和等级考试的职能，同时，增加了拟定各类旅游景区景点、度假区、特种旅游项目等的设施标准和服务标准并组织实施的职能，明确了组织开展创建中国优秀旅游城市的职能。省级和重点旅游城市旅游局的职能将有所调整，目标是更加有利于发挥在区域发展中的组织、协调功能。要与直属企业脱钩，实现政企分开；部分职能下放或转交事业单位；适当增加或明确近年来争取的新职能。市县级旅游局的职能将有所加强，逐步成为旅游市场管理的主力。这样，便可形成分工明确、各有侧重、关系理顺，上下协调的旅游管理体制。旅游编制的精简将低于平均水平。主要原因在于，一方面各地政府对旅游业十分重视，据来自不同渠道的消息，已有一些地区明确表示旅游局属于此次机构改革应予加强的部门；另一方面各级旅游局的现有编制已经比较少，远远低于一些大委老局的水平，这也从客观上决定了对旅游编制的精简不能一刀切。旅游机构的合并孕育着新的发展机遇。在这次机构改革中，一些旅游机构尤其是市县级旅游局不可避免地要与其他部门合并，辩证地、发展地看待这个问题，虽然带来了一些新问题，但也可能孕育了新的发展机遇。从一些地方合并设立的现有旅游机构看，一般都是与园林、风景、林业、文化、文物、外事等部门合署办公，其中不乏运转协调的实例。主要原因是，旅游部门的强项是开放的工作思路和比较切合市场经济规律的管理手段，弱项是缺乏一个发展的地盘，它与其它机构的合并恰好解决了这个问题，找到了一个发展的依托，实现了与相关部门的优势互补，不仅拓展了旅游业发展的根基，而且减少了与相关部门的工作磨擦。从这一角度来说，基层旅游机构的合并不一定就有负面影响。四、旅游部门应取的机构改革思路旅游部门的机构改革，还应注意从行业特点出发，明确一些基本的工作思路，将机构改革的一般原则更好地贯彻在旅游部门中。评判一个地方旅游机构改革的情况，主要应看三方面：一是编制精简情况；二是职能的理顺情况，即在职能调整以后，是否达到了建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，解决了现行旅游体制中的突出问题；三是精简以后的公务员队伍是否达到了建立高素质的专业化行政管理干部队伍的要求，是否实现了对政府职能的最佳人力资源配置。三者之中，由于编制精简幅度大致已定，机关人员定岗和分流在“三定”之后，因此，管理职能的调整最有文章可做，应该成为旅游部门机构改革工作的重点。研究这一问题，主要应从以下方面着眼：要立足发展大产业，理顺行业内部的职能。旅游业经过改革开放20年来的发展，已经成为一个家大业大的产业。在这种形势下进行机构改革，大幅度精简编制，还要保证旅游业持续健康地发展，最重要的是理顺上下级机构之间的职能。即根据管理能力与管理幅度相一致的原则，要自上而下地下放权力，下放上级部门包揽的下级部门的份内职责；要解决上下级机构的职能雷同、分工不明确的问题；要把一些“管不好”而又包揽在手的社会事务，交给社会中介组织或事业单位。各地只有立足全行业发展的大局，把一地的机构设置纳入这个大局来考虑，强调合理分工，互有侧重，协调运作，才能达到旅游机构设置全国一盘棋、纲举目张的目标，避免不必要的浪费。要立足发展大旅游，努力搞好政企分开。今天的旅游业已不再是旅游部门独有和旅游系统所有的旅游业，而是一个社会各方面广为参与、全方位开放的大旅游，各级旅游局的任务是指导和促进发展大旅游。因此，有些学者认为，现在一些拥有直属企业的省市旅游局所实施的行业管理，并不是严格意义上的“公共管理”，而是具有一定的“隶属行政管理”的特点。它们一身兼具社会经济管理和国有资产管理的角色，或多或少地影响了作为一个公共管理者的职责。这种情况在专业经济管理部门比较普遍。这是与市场经济的公平原则相违背的。近两年来，受市场经济大潮的推动，一些地方政府已把旅游局的直属企业组建为集团，然后与旅游局相分离。从这个趋势看，这次机构改革要求同步进行政企分开，只是顺应这个时势而已。各地的实践一再证明，旅游部门只有真正实现了政企分开，才可能把全部精力用于抓全行业，才可能发展好大旅游。要立足培育大市场，强化市县旅游管理职能。旅游市场的培育发展现已远远突破了中心旅游城市的范围，而走向了更加广阔的发展空间，中小城镇、大城市郊区、甚至穷乡僻壤都在发展旅游业，旅游业发展的触角在很快地蔓延，旅游市场的空间在迅速扩展，通过市场配置资源的作用充分显现。这些都要求旅游管理体制必须适应旅游市场变化了的要求，旅游管理的重心要贴近市场，旅游管理的权限要适当地下放。这一点在省级和大城市都比较突出，省级主要应是下放管理职能，贯彻属地管理原则，强化指导和监督；市县级主要是提高管理能力，直接面对市场管理和组织开展具体工作。五、旅游机构改革的操作问题以往历次机构改革的实践说明，旅游业发展情况类似的地区往往机构设置差距较大。旅游部门工作主动、努力争取是一种状况，工作被动、观望等待则是另一种结局。因此，在机构改革方案的编制过程中，各级旅游局应树立既尊重客观现实而又有所作为的思想，积极主动地开展工作。1.确定目标，理清思路。各地情况虽千差万别，但从当地政府机构改革的总盘子中、旅游业在当地国民经济中的地位等方面，还是可以做到事先心中有数。旅游局还能否保留，能否进入政府序列，编制是什么性质的，编制可精简多少，哪些职能要下放，一般情况可改革到什么程度，经过努力争取可达到什么目标，都应有一个比较客观的估计。在此基础上，确定一个比较切实的努力目标，研究一套清晰的工作思路。2.预作调研，充分准备。要使编制部门和政府领导听取旅游部门的意见和想法，不是凭空而论、泛泛要求，而应有理有据、论证充分。这就需要有一个工作班子，专门负责调研和论证。要通过大量艰苦的工作，拿出令人信服的依据，提出客观充分的理由，为向有关部门和领导反映意见打好基础。3.把握大局，早作去留。在研究制定“三定”方案时，按照轻重缓急的原则，应率先搞清楚哪些职能需要精简、哪些需要下放、哪些需要移交，这在一定程度上是确保某些职能、强化某些职能的基础。在精简的大原则已定的情况下，有所舍弃、有所牺牲，才能有所保证、有所争取。4.人员分流，注意结构。人员分流是机构改革实施的重要步骤，直接影响着机构改革的后果，要注意定岗人员的年龄、知识、性别结构，实现人力资源的最佳配置。5.抓紧时间，尽快实施。国务院机构改革的一条重要经验，就是快速实施，高效运作，其改革方案的形成过程用了3个多月，制定、审批各部门方案用了2个多月，各部门实施“三定”方案用了3个多月。这不仅有利于新旧机构的过渡，有利于减少震荡和磨合时间，也有利于工作秩序的连续性。对此，地方旅游机构改革应予借鉴。