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173 生 态 区域治理 ECOLOGY 九洲江流域生态补偿问题及对策研究 漆芸萱，刘双知，吴锦漩，宁雪倩，郑苡 广西大学 摘要：九洲江流域生态补偿是以政府财政转移支付为主要方式进行的跨省流域生态补偿。经过对九洲江上游陆川县及下游鹤地水库河段的实地考察，总结出目前补偿机制存在五个方面的问题：市场补偿主体缺失、补偿方式单一、补偿标准偏低、资金管理体制不健全、相关机构设置不合理，并分别就问题提出了明确多方生态补偿主体、建立流域生态补偿市场化多元化方式、科学确定补偿标准、完善资金分配方案和建立资金管理监管机制、健全九洲江办机构设置的建议。关键词：流域生态补偿机制；市场化生态补偿机制；九洲江 中图分类号：X321 文献标识码：A 文章编号：2096-4595(2023)27-0173-04 作者简介：漆芸萱，生于 2001 年，女，汉族，广西桂林人，本科在读，研究方向为法学；刘双知，生于 2001 年，女，汉族，四川绵阳人，本科在读，研究方向为法学；吴锦漩，生于 2001 年，女，汉族，广西玉林人，本科在读，研究方向为法学；宁雪倩，生于 2002 年，女，汉族，广西玉林人，本科在读，研究方向为法学；郑 苡，生于 2001 年，女，汉族，广西防城港人，本科在读，研究方向为法学。基金项目：2022 年广西壮族自治区广西大学大学生创新创业训练计划资助项目“九洲江流域生态补偿法律机制研究”（项目编号：S202210593293）。九洲江是一条跨越广东和广西两行政区的河流，其源头位于广西玉林陆川县沙坡镇，该河流流经桂东粤西地区，是该地区流程最长、支流最多、流域面积最大的河流。作为两广地区重要的生产、生活用水来源，九洲江具有重要的战略意义。为了探索可持续发展道路，保障上下游居民用水安全，粤桂两省开展了跨省流域生态补偿工作。现在，粤桂两省已经进行到第三轮生态补偿工作。研究九洲江流域生态补偿目前存在的问题并提出建议，有利于推动九洲江流域生态补偿长效发展，同时对全国跨省流域生态补偿具有借鉴意义。一、基本情况和成效（一）基本情况 1.首轮试点：在九洲江流域生态补偿首轮试点中，广东、广西两省（区）主要围绕建立健全联防联控和流域共治体系的问题，结合国内已有实践，探索适应本流域实际情况的生态补偿道路。在“成本共担、效益共享、合作共治”原则基础上，双方签署了关于九洲江流域水环境补偿的协议，期限为 20152017年，以九洲江流域的石角断面为主要考核监测断面，以地表水环境质量标准 中的 pH 值、高锰酸盐指数、氨氮、总磷、五日生化需氧量作为考核指标。2.第二轮试点和第三轮试点：在第一轮试点取得良好成效的基础上，粤桂两省分别于 2019年、2022 年订立了第二轮、第三轮生态补偿协议，相比首轮试点在治理范围、补偿考核范围、补偿标准上有所拓展。1.治理范围上，第二轮试点将九洲江 3 条支流塘蓬河（英桥河）、沙铲河（长山河）、高桥河（大坝河）纳入治理范围；2.补偿考核范围上，第三轮试点增加了跨界支流白马岭河（沙陂河）；3.补偿标准上，第二轮试点增加了中国环境监测总站确定的水质监测指标作为考核依据。第三轮试点将考核指标中的五日生化需氧量改为溶解氧，并增加了断面的“X”特征作为考核指标。此外，新增粤桂交界断面生态流量纳入考核内容。（二）成效 九洲江生态补偿已进行至第三轮，在生态补偿实践中，通过资金投入，已建立了较为完备的污水处理系统，对养殖、生产、生活污水的治理 成果突 出：2014-2017 年水质年均值均达地表水类标准，2018-2021 年山角断面年均值均达地表水类标准。在生态修复方面，生态补水、河道修复以及纯林改造的计划也在同时进行。在污染源方面，针对污染源控制探索出了规模化畜禽养殖污染减负模式，一定程度上遏制了流域水质恶化的趋势。174 生 态 区域治理 ECOLOGY 对于非法采砂、非法排污、非法养殖、围库造塘等行为采取了有力的打击措施，一方面减少了此类行为的发生；另一方面，对企业以及居民起到了教育作用。在环保意识方面，广泛开展了环境保护宣传教育，特别是针对农村地区，加强了当地居民水源地保护的意识。二、九洲江流域生态补偿存在的问题 建立并完善九洲江流域生态补偿机制是推进生态文明发展的重要举措，也是推动上下游地区经济可持续发展的有效措施，充分体现了跨省流域上下游之间的互利合作，能够激发流域可持续发展的内生动力1。但是，在调研中也发现一些问题，如补偿主体、补偿方式单一、补偿标准偏低、资金管理分配制度不完善等，亟待进一步解决和完善，以便更好发挥生态补偿机制的作用。（一）缺乏市场、社会和民众作为补偿主体 根据“受益者付费”原则，流域生态补偿的补偿主体是指从流域生态环境改善中受益的主体，包括政府、企业以及民众个人2。而在实践中，九洲江流域生态补偿主要由九洲江上游的地区政府来参与补偿活动，统筹管理和使用补偿资金，缺乏市场主体、相关社会组织以及民众的参与。由于流域面积广阔，涉及的利益相关主体还包括企业和民众，流域环境改善后，其也会受益。作为“受益者”，企业和民众应当作为补偿主体。此外，九洲江上游的生猪养殖场等产业，将大量生产、生活污水、牲畜粪便排入九洲江，严重污染了九洲江生态环境。根据“污染者付费”原则，这些上游产业也同样是流域生态补偿的补偿主体。因此，政府、市场和民众三方主体都应担任流域生态补偿主体的角色。除了市场补偿以外，九洲江生态补偿还缺乏社会补偿，社会组织参与度不高，这可能导致生态补偿体系难以发挥作用。利益相关者在流域生态补偿中的缺失，不利于九洲江流域生态补偿的市场化和多元化发展。（二）补偿方式单一，市场化生态补偿方式尚未建立 在实地调研中我们发现，九洲江流域环境治理资金存在投入不足的情况，这也导致治理效果不足的问题存在。当前九洲江流域生态补偿中，政府起着主导牵头作用，生态环境治理资金主要来源于广西、广东的共同出资以及中央奖励资金的拨付。在这种模式下，政府主导的生态环境治理虽然具有较强的保障性，但也具有明显的弊端：资金来源单一、资金使用效率低下、治理缺乏创新、激励效果差以及政府负担重等，不利于生态治理长效进行。除此之外，我们还发现，以共建园区、产业转移、互惠合作等形式进行的上下游补偿，基本上停留在协议层面，实际执行得很少3。（三）补偿标准偏低以及技术评估体系不完善 九洲江流域生态补偿资金标准主要通过上下游政府协商确定，并在签署的生态补偿协议中事先约定，未充分考虑机会成本、污染治理成本和生态系统服务价值等因素，往往导致补偿资金难以满足实际治理投入，进而影响流域生态环境治理的效果。作为计算补偿资金的工具，补偿标准理论上要求对生态保护的成本、生态系统服务的价值、支付能力等进行更全面的量化评估4。在补偿基准方面，缺乏全面完整的考核指标。作为生态补偿的依据，同时也是补偿标准的影响因素之一，考核指标对于流域生态补偿具有重要的意义。如果考核不达标，下游地区就可能减少或不予补偿。在跨省流域生态补偿实践中，考核指标主要是水质和水量，就目前治理工作看，纳入考核目标的仅有四条跨界支流，并仅以水质是否达标作为生态补偿指标，未充分考虑水量与水生态安全等因素。尽管在协议中，上下游双方明确将水量纳入考核指标，但未对具体要求作出规定。（四）资金分配不合理，流域资金管理制度不完备 通过实地调研发现在九洲江流域生态补偿中，资金投入由多到少分别为污染源治理、生态补偿修复、环境监测能力建设、产业结构调整及其他。由于九洲江流域污染源问题突出，故污染源治理一直占资金使用的大头，多年来用于污染治理的资金一直占总资金的 60%以上，包括生活污染、养殖污染以及工业污染治理，而生态补偿修复资金只占总资金的 15%-20%。由此可见，九洲江流域生态补偿机制对于生态补偿投入方面资金较少，缺乏相对体系化、合理化的分配方案和规则。在资金管理层面，主要由陆川县政府统筹安排，权力与责任交错，补偿资金使用不透明，管理与监管存在不足，存在补偿资金的克扣和挪用等风险。（五）两地未建立长效的协调机制，相关机构设置不合理 175 生 态 区域治理 ECOLOGY 负责九洲江流域生态环境治理的各部门之间缺乏协调机制。相关政府和部门忽略了流域的整体性和协调性，已签订的协议也多是中央政府作为“调解人”参与协调的结果5。没有从整体进行统筹，不利于构建全流域生态补偿机制。从已签订的协议来看，部门管理和技术发展还难以达到有关行政文件中所需的流域生态补偿机制效果。调研中还发现，对于“补偿谁、怎么补、补多少”等关键问题缺少全流域层面相对规范的技术指导和评判标准，生态补偿机制建立的有效性和可持续难以保障。在机构设置方面也存在明显不合理之处：从部门人员组成方面看，目前负责九洲江流域综合治理工作的部门-陆川县九洲江办，虽然直接治理流域，但其并不是由具有独立编制的专门工作人员组成，而是从政府各个部门调派人手，这意味着流域综合治理专门化机构的缺乏；从人员专业性及认同感方面来看，临时派遣的工作人员可能存在对工作认同感低，工作的积极性不高的情况，同时缺乏专业经验，也会影响行政效率。三、完善九洲江流域生态补偿的对策 九洲江流域生态补偿是响应国家生态文明发展战略进行的积极探索，机制的良好运行不仅是缓解流域上下游生态问题、提升流域水环境质量的重要保障，也是实现流域生态产业化和产业生态化、促进经济社会可持续发展的有效途径。为发挥机制作用，建立起切实可行、可供借鉴的生态补偿模式，针对九洲江流域生态补偿机制运行现状存在的问题，需要从以下几方面进行完善。（一）明确多方生态补偿主体，鼓励企业和社会团体以及民众参与九洲江流域生态补偿 第一，政府通过建立和完善市场参与机制，积极引导企业参与流域生态补偿，提高企业环保意识。除政府引导外，企业也可通过自身发展参与到生态补偿中。比如污染企业通过推进转型升级，发展药材、林木等产业，在实现经济效益的同时获得生态效益。在所获经济效益中，通过政府引导，抽取一定比例投入到流域生态补偿当中，真正实现经济效益与生态效益的双循环6。此外，还可通过市场化运作，实行水资源使用权与生态保护权“两权分离”的办法，使生态补偿行为成为经济行为的一种，从而建立水权交易市场，推动流域生态环境保护和治理工作发展。第二，健全以社会捐赠方式参与生态补偿的制度。如设立流域生态保护与治理基金，主要吸收社会资本。基金的资金来源可以包括社会组织捐赠、公众捐款等多种渠道。第三，设立生态补偿评价机制，确保生态补偿工作取得实效和可持续发展。建立生态补偿评价机制是保障生态补偿的有效性和可持续性的重要手段。通过评价机制，对生态补偿效果进行及时评估，查找问题和不足，采取措施改进。同时，评价机制还可以鼓励生态环境保护和治理的创新和发展，流域生态补偿的可持续性、长期性效益将得到提高。（二）完善多元化、市场化的生态补偿机制 以技术、实物、土地等方式进行的“造血式”补偿，可以更好的弥补上游地区的治理投入成本以及丧失的经济发展机会。在多元化、市场化的生态补偿机制下，资金、人才、技术等资源将得到最大化利用，生态治理的效果也更加突出。在九洲江流域生态补偿实践中，最重要的是如何引进市场，让市场的力量参与其中。具体措施有以下几点。第一，建立并完善九洲江流域生态环境、生态服务商品制度。通过生态环境质量表征和模拟技术等，将九洲江生态治理的活动环节分化为不同可流通的具体商品，如水质净化、垃圾处理、技术创新等，建立科学完善的生态资源价值核算机制，这是市场进入生态补偿过程的基础前提。第二，探索构建以政府为主导的市场交易平台。政府担任监管者的角色，对市场化的生态补偿进行及时的监督和反馈。政府建立完备的准入及退出机制，防止劣质的生态服务及产品进入，利用政府的“硬性”为生态补偿提供保障。第三，制订明确的交易规则，结合九洲江生态治理实际，联系陆川县地区特色，对生态服务、产品的市场化流通及交易相关者的权利义务作出具体的规定和要求。利用互联网等新媒体技术，建立公开透明的交易过程体系，充分发挥市场的激励和调节作用。第四，加强市场化机制与陆川县经济发展的联系配合，通过活跃的市场交易为经济发展赋能。市场化的生态补偿进入陆川必定会带来劳动力、工厂、技术等的需求，抓住机会给陆川当地的经济发展赋能，实现二者之间 176 生 态 区域治理 ECOLOGY 联系的最大化。（三）科学确定资金补偿标准，完善补偿标准体系 流域上下游地区应当根据流域生态环境发展现状，综合考虑上游地区为流域环境治理所作出的牺牲和努力，以上游为此承担的机会成本、直接付出的保护治理费用等和下游地区因流域水质改善而获得的生态、经济、社会效益和支付能力等来共同确定补偿标准7。由于九洲江流域支流众多，无法一次性将全部支流纳入治理和考核范围，可通过分类补偿与整体统筹相结合的方式逐步实现将全流域纳入生态补偿范围，即将流域中干流及各支流按照不同的水域特征进行功能划分，制定差异化的发展方案以及相应的补偿标准，以提高补偿精确度8。此外，还需要将水量纳入生态考核目标，并在实施方案中予以细化。（四）制定合理的生态补偿资金分配方案，建立流域生态补偿资金管理监督机制 参考墨西哥PES项目划分不同部分的做法，将生态补偿修复作为单独的模块运行，加大对于生态补偿修复的资金投入，制定合理的生态补偿资金分配方案。在资金管理方面，应加强对其合理性的监管和管理，使得更具针对性和科学性的生态补偿标准能够支持九洲江流域生态环境的恢复和保护。对于资金的使用，需要建立透明化、公正化的调查考核方式并打击相关人员涉嫌套利的行为以保证补偿资金的合理使用和流向透明化。此外，借鉴南美流域互惠保护协议，推动社会大众都参与到生态补偿资金管理监督中，共同承担责任、共同受益。具体而言，九洲江流域生态补偿资金管理可以由当地人大代表、环境技术专家和法律专家组成的专门化资金管理组织进行统一管理。使用补偿资金时由九洲江办公室提交申请并制定相关实施方案，提请该组织表决通过后使用该专项资金，并及时公示，方便公众进行监督，同时定期向政府及有关单位报告。除此之外，需要建立完善资金管理的配套机制，注重使用决算审计、使用管理制度和效果评估制度的建立，让流域生态补偿的资金管理、去向和运行更加透明化9。（五）将九洲江办工作人员纳入独立且专门的编制并在两省间建立长效的协调机制 在上下游之间设立统一的流域管理机构，负责责任的落实。充分赋予流域管理机构行政权力，顺畅沟通通道，进一步明晰权利义务，客观上均衡各方利益，使治理意见达成共识，促成上下游间签署生态补偿协议10。将九洲江办成立为独立的部门，由陆川县政府直接管辖，成为独立的行政机构，独立行使行政权力并以自己的名义直接承担行政责任。此外，重视协调机制的作用。可通过协调机制签订法律合作协议，对涉及到九洲江流域生态补偿制度的法律文件归纳总结并探索出适合流域的合作方式，同时在该协议当中设定更为具体明晰的补偿方式和补偿范围，推动全流域生态补偿制度目标综合化，促进该机制的长效发展。从规范性来说，协调机制应当制订全面总体的指导性意见，建立和完善相关的法律法规。在立法内容上，则应当对补偿主体的权利义务、程序规范、纠纷解决机制、成果验收等作出具体的规定。最后，建立两地间互通互联的数据共享平台也有利于两地间的沟通和协调，实现信息与资源的及时共享。参考文献 1 纪勤炜.新安江流域生态补偿问题与对策研究以黄山市歙县为例J.农家参谋,2020,(04):248-249.2 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