“基层一支队伍管执法”_制度逻辑、实践探索与规范路径_金晓伟.pdf

年第 期总第 期治理研究，“基层一支队伍管执法”：制度逻辑、实践探索与规范路径收稿日期：作者简介：金晓伟，法学博士，宁波大学法学院副教授，浙江省“八八战略”创新发展研究院副研究员。基金项目：国家社科基金重点项目“深化行政执法体制改革研究”（编号：）；中共浙江省委政法委员会、浙江省法学会 年度法学研究课题重点项目“基层治理现代化背景下浙江省基层一支队伍管执法改革的实践进路与规范路径”（编号：）。金晓伟 摘要：在深化综合行政执法改革的现实背景下，基于行政执法权力集中和重心下移双重逻辑的“基层一支队伍管执法”已经成为各地改革探索的关键一环。基于行政执法体制改革与乡镇（街道）体制改革的结构性交汇，“基层一支队伍管执法”的制度逻辑对应了基层综合行政执法改革的政策演进与独特脉络。浙江“大综合一体化”行政执法改革的实践表明，“基层一支队伍管执法”的逐步实现需要妥善解决“形”“权”“人”“能”四大改革问题。随着“基层一支队伍管执法”的实践展开，当务之急是要构建一条科学合理的规范路径，借助新行政处罚法第 条的实施、释义和相关评估，逐一厘定乡镇（街道）执法权配置的基本条件、决定主体（程序）和事项标准。关键词：乡镇街道；一支队伍管执法；综合执法；执法体制改革；行政处罚法中图分类号：；文献标志码：文章编号：（）一、问题提出与文献回顾随着近年来综合行政执法改革的深化，“基层一支队伍管执法”的探索实践代表了完善基层综合执法体制机制的最新动态。各地在改革推进过程中，对于“一支队伍管执法”的理解比较宽泛。例如，市级层面“一个部门一支队伍”、县级层面“一个领域一支队DOI:10.15944/ki.33-1010/d.2023.04.004伍管执法”、市辖区层面“一个街道一支队伍管执法”、镇级层面“一个区域一支队伍管执法”。何谓“基层一支队伍管执法”？中共中央办公厅、国务院办公厅印发的关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见（以下简称 年中央 号文件）指出，“整合现有站所、分局执法力量和资源，组建统一的综合行政执法机构，按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权，以乡镇和街道名义开展执法工作，并接受有关县级主管部门的业务指导和监督，逐步实现基层一支队伍管执法”。根据文件精神，“基层”主要指乡镇人民政府和街道办事处（以下简称乡镇（街道），“基层一支队伍管执法”也可表述为“乡镇（街道）一支队伍管执法”，其形式标志在于组建统一的乡镇（街道）综合行政执法机构，以乡镇（街道）自己的名义开展执法工作。此后，各地纷纷启动相关实践探索，过程中也伴随着合法性、可行性、有效性等不同方面的讨论和质疑。“基层一支队伍管执法”是我国综合行政执法改革于基层布局的一种经典实践，投射到学术研究领域，大致扩散出宏观、中观、微观三个层次的研究视角。一是宏观视角，在研究推进依法行政特别是深化行政执法体制改革的总体框架下探讨综合行政执法改革的法理与实践，与“基层一支队伍管执法”相关的议题处于附带性研究地位。有学者梳理了当前以行政执法权重心下移为主题的文献，指出学界大多将该研究包裹在行政执法体制改革这一大的题域之中附带进行讨论。二是中观视角，将基层执法置于基层治理的场域展开经验研究，分析基层执法的相关理论和多种实践样态。其中，涵盖“基层一支队伍管执法”等综合执法活动的执法合作 协同模式被认为是一种虽然与正式制度存在张力但具有实际效能的执法方式。还有学者实证指出源于地方治理实践的执法协同模式和基于执法体制改革的综合执法模式均为破解基层执法碎片化困境的理想实践样态。三是微观视角，直接聚焦综合行政执法改革进行专门性研究，可细分为市场监管等各个专业领域的综合行政执法改革、跨部门跨领域的综合行政执法改革和基层综合行政执法改革三条具体脉络。其中，“基层一支队伍管执法”是基层综合行政执法改革研究的分析对象，同时也不可避免地涉及到专业领域、跨部门跨领域综合行政执法改革方面的关联性研究。例如，有学者以基层行政执法体制改革为视角，分别论证了乡镇（街道）行政执法主体资格问题，其中关于联合执法、综合执法、“吹哨报到”、“接诉即办”等实践探索的观察研究兼及专业领域、跨部门跨领域综合行政执法改革方面的思索。可以说，围绕宏观、中观、微观三个层次的理论视角大致覆盖了综合行政执法改革的研究面向，但对于“基层一支队伍管执法”而言，基于宏观视角的整体性研究较为抽象，治理研究 年第 期吴陈钢、陈启泷：关于完善综合行政执法体制改革的思考 以东部某市为例，机构与行政，年第 期。卢护锋：行政执法权重心下移的制度逻辑及其理论展开，行政法学研究，年第 期。陈柏峰：基层执法能力建设的中国经验 以第三世界国家为参照，法学评论，年第 期。印子：突破执法合作困境的治理模式辨析 基于“三非两违”治理经验样本的分析，法商研究，年第 期。金国坤：基层行政执法体制改革与行政处罚法的修改，行政法学研究，年第 期。没有展开针对性分析，基于中观视角的基层执法经验研究解释性有余而功能性不足，未能提供实操层面的规范指引。相较而言，基于微观视角的专门性研究更加契合改革实践需求，同时弥补了宏观、中观视角的缺憾，但相关研究尚需进一步推进。一方面，年修订施行的中华人民共和国行政处罚法（以下简称新行政处罚法）明确规定建立综合行政执法制度（第 条）和下放行政处罚权的条件和情形（第 条），相关前期研究有待系统更新。另一方面，新行政处罚法只是规定乡镇（街道）间接具有行政执法（处罚）权，即便 年中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法（以下简称地方组织法）的修改回应了乡镇（街道）行政执法职权（责）问题，但行政执法权的内容和事项是部分而非全面下移。透过“基层一支队伍管执法”的制度梳理和实践观察，乡镇（街道）执法权的优化配置当属规范推进改革实践的核心议题，本文的研究循此展开。二、“基层一支队伍管执法”的制度逻辑（一）制度背景：行政执法体制改革与乡镇（街道）体制改革的结构性交汇回溯改革开放初期，因应经济和社会发展需要，行政管理的具体领域不断拓展，一大批法律法规相继颁布实施。行政执法领域相应拓宽，一批又一批执法队伍建立起来，呈现出“因事立法、因法设权、因权建队”的普遍现象。有学者将这段时期（年）的行政执法体制改革概括为“行政执法机构初步设置与分散赋权”阶段。这一时期，行政执法机构设置和权限配置主要呈现为纵向上的“自上而下”和横向上的“分散交叉”两大显著特征，前者产生了“悬浮执法”“运动式执法”等问题，后者出现了“多头执法”“交叉执法”“重复执法”等问题。在基层治理的场域，行政执法机构设置和权限配置的传统模式遭遇了进一步的困境。结合宪法第 条和地方组织法的规定，一种颇具代表性的观点认为，“县级政府是职能部门设置最完整的最为基层的政府，是直面群众协调处理基层重大事项、重大问题的一线指挥”。问题在于，完整的县级政府职能部门设置不可避免地形成了“条块分割”的局面，而传统的乡镇（街道）体制致使矛盾问题更加复杂和突出。在乡镇体制下，大量县级政府职能部门的派出机构行使着乡镇政府的权力，导致乡镇政府成为一级残缺的政府机构，难以充分行使其各项政治职能和社会职能。在街道体制下，主要 治理研究 年第 期可以预见，未来行政许可法行政强制法等相关法律也会做类似修改，进一步完善“基层一支队伍管执法”的法律支撑。胡建淼：行政处罚法修订带来行政执法的新考验，学习时报，年 月 日第 版。程琥：综合行政执法体制改革的价值冲突与整合，行政法学研究，年第 期。吕普生：中国行政执法体制改革 年：演进、挑战及走向，福建行政学院学报，年第 期。郁建兴：辨析国家治理、地方治理、基层治理与社会治理，光明日报，年 月 日第 版。陈剩勇、孟军：世纪以来中国乡镇体制的变革与启示，浙江社会科学，年第 期。的资源和权力也基本由“条条”（部门）控制，县级政府职能部门大多在街道一级设有直属机构，这些机构往往从各自部门的角度出发，接受、完成所属部门下达的任务，而街道没有足够权力协调与他们的关系。与此同时，囿于传统行政执法权配置的合法性设计，乡镇（街道）自身在严格意义上也不具备完整且独立的执法主体资格和执法权限。然而，作为“真正的基层”，乡镇（街道）治理活动中的执法需求实际上却是最多的，因而时常陷入“看得见的管不着”的尴尬境地。加之自上而下、层层加码的“压力型体制”作用，乡镇（街道）的属地责任难以逃遁，“权小责大”的权责不对等现象凸显。可以说，“悬浮执法”“运动式执法”“多头执法”“交叉执法”“重复执法”等行政执法问题和基层治理中的“条块分割”“权小责大”等问题发生了结构性交汇。从外部结构上看，两组问题背后隐藏的行政执法体制（改革）和乡镇（街道）体制（改革）同属于我国地方行政体制（改革）的范畴，其中有诸多共通问题。当前者的研究视域移至乡镇（街道），既可以说是基层执法的问题，也可以理解为一个基层治理的问题，后者则为前者提供了一个更为具体的分析情境；相应的，当后者的研究视域聚焦于乡镇（街道）治理中的执法问题，就会涉及前者的问题，前者在反映综合行政执法需求的同时也为后者的治理效能探寻具体的改革出路。从内部结构上看，乡镇（街道）行政执法是推进乡镇（街道）治理的重要抓手，而乡镇（街道）治理涉及的大量管理职责也迫切需要通过行政执法来落实。总之，围绕两者的一系列问题共同指向了执法权力的横向集中与纵向下移，构成了“基层一支队伍管执法”相关制度生成的总体背景。（二）制度轨迹：基层综合行政执法改革的政策演进与独特脉络在宽泛的意义上，为了克服传统体制弊端和基层执法困境，自 年行政处罚法确立相对集中行政处罚权制度以来，综合行政执法作为具有中国特色的行政执法模式正式登上历史舞台。至今，对于期间二十多年的改革历程和制度演进，学界通常采取的是线性分析进路，将综合行政执法改革划分为相对集中行政处罚权到相对集中行政执法权（年）、相对集中行政执法权到相对综合行政执法（年）、全面探索综合行政执法（年至今）等几个接续的历史阶段。然而，这样的宽泛概括和线性分析进路遮蔽了整体改革趋势下的局部动向，未能深度阐释综合行政执法改革于乡镇（街道）布局（即“基层综合行政执法改革”）的制度逻辑，以致“近年来的执法改革多以横向上的权力集中为主，较少聚焦执法重心层级变 治理研究 年第 期陈家喜、刘军：街道办事处：历史变迁与改革趋向，城市问题，年第 期。骆梅英、黄柳建：市场监管综合行政执法改革中的权限配置，苏州大学学报（哲学社会科学版），年第 期。金晓伟：以地方立法推进综合行政执法改革，法治日报，年 月 日第 版。徐继敏：地方行政体制改革：实践、问题与路径，理论与改革，年第 期。根据 年中央 号文件精神，对应乡镇（街道）治理层级的综合行政执法改革可以统称为“基层综合行政执法改革”，与宽泛意义上的综合行政执法改革存在一定区分。化”。事实上，“综合执法是为了在横向上整合政府职能和行政执法力量、减少多头执法，而近年来大力推进的乡镇（街道）执法，则是为了在纵向上理顺不同层级政府的事权和职能，减少执法层次”，两者的制度逻辑虽可统合但存在微妙区别。再者，根据 年国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定，“行政处罚权相对集中后，有关部门如果仍然行使已被调整出的行政处罚权，所作出的行政处罚决定一律无效”。严格来说，这里的“一律无效”说明基于相对集中行政处罚权制度的权力配置是在处罚权力总量不变的情况下在相关主体之间的横向转移，表现为一方丧失的行政处罚权由另一方继受；而赋予乡镇（街道）行政处罚权是在原有主体不丧失行政处罚权力的前提下，另行赋予部分相关权力。鉴于以上区别，需要转换常规思维范式，透过综合行政执法改革的整体演进历程，在关注横向改革之余兼顾纵向改革线索，揭示基层综合行政执法改革的独特脉络及其背后更深层次的制度逻辑。相对集中行政处罚权试点工作之初，改革对于“基层”的关照主要限于市、县两级行政管理体制和执法体制，直接针对乡镇（街道）综合行政执法及其执法权配置的布局并不突出。不过，得益于行政法治建设，行政处罚法（年）第 条关于“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”以及第 条、第 条、第 条关于“授权”“委托”“受委托组织”等一系列规定，为乡镇（街道）以自己名义执法或是组建综合执法机构开展执法活动预留了制度可能性，初步构筑了综合行政执法改革的纵向空间。当然，授权、委托抑或其他，不同承接方式体现了改革进程中的多重制度逻辑。党的十八大以来，在理顺“央地关系”的政策驱动下，地方政府纵向职责配置的空间得到进一步释放，赋予乡镇（街道）执法权的改革布局逐渐清晰，基层综合行政执法改革也呈现一条独特脉络。年 月，党的十八届三中全会提出“对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权”。年 月，中共中央办公 治理研究 年第 期陈柏峰：乡村基层执法的空间制约与机制再造，法学研究，年第 期。应松年、张晓莹：行政处罚法二十四年：回望与前瞻，国家检察官学院学报，年第 期。曹海晶、吴汉东：赋予乡镇（街道）行政处罚权的进路研究，特区实践与理论，年第 期。在行政处罚法全面修订之前，关于旧行政处罚法第 条究竟能否支撑赋予乡镇（街道）执法权的合法性问题，学界有不同看法。肯定的代表性观点倾向于对第 条作扩大解释，认为乡镇（街道）都是“行政机关”，具备行政执法主体资格。请参阅金国坤：基层行政执法体制改革与行政处罚法的修改，行政法学研究，年第 期。否定的代表性观点持狭义解释论，认为第 条中的“行政机关”只能是第 条中规定的县级以及地方人民政府具有行政处罚权的行政机关，不包括乡镇（街道）。请参阅王敬波：相对集中行政处罚权改革研究，中国法学，年第 期。有学者认为，授权是真正意义上的执法权下放，而委托严格来讲不能被认定为执法权下放，只能被视作执法事项下移，因为执法权的资格主体仍然是原来的执法机构。请参阅吕普生：中国行政执法体制改革 年：演进、挑战及走向，福建行政学院学报，年第 期。还有学者认为执法权下沉到底的法律性质既非法律授权或行政委托，也不是级别管辖权的调整，而是执法事权的纵向再配置。请参阅叶必丰：执法权下沉到底的法律回应，法学评论，年第 期。李利平、吕同舟：省以下地方政府纵向职责配置的新趋势及配置模式探索 基于对五个领域综合行政执法改革的观察，行政管理改革，年第 期。厅、国务院办公厅关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见提出，“省（自治区、直辖市）政府可以将基层管理迫切需要且能够有效承接的一些县级管理权限包括行政处罚等赋予经济发达镇，明确镇政府为权力实施主体”。可见，在新一轮面向基层的改革之初，改革的场域尚限定于人口多、经济实力强的镇。年 月，中共中央关于深化党和国家机构改革的决定（以下简称决定）提出，“推动治理重心下移，尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有人有权有物，保证基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办”。显然，这里的“基层”已经不局限于“经济发达镇”的场域，包括决定中有关“深化行政执法体制改革，统筹配置行政处罚职能和执法资源”“减少执法层级，推动执法力量下沉”等要求，都为改革进入乡镇（街道）场域提供了政策铺垫。直至开篇提及的 年中央 号文件，乡镇和街道的改革地位得到正式确认，“基层一支队伍管执法”也成为“积极推进基层综合行政执法改革”的具体实践方案。概而言之，“基层一支队伍管执法”的制度逻辑对应了基层综合行政执法改革的政策演进，即从推动行政执法权力及相关资源的横向集中，到回应基层综合行政执法需求的纵向配置，旨在激发乡镇（街道）在一线执法活动中的统筹协调、指挥和处置效能。这条独特的微观脉络起初隐藏于综合行政执法改革的宏观布局之中，随着治理（执法）重心的不断下移而逐渐显现，并由 年中央 号文件所确认。此后，无论是“加强基层治理体系和治理能力现代化建设”的意见要求，还是党的二十大报告关于“完善基层综合执法体制机制”的重要部署，均可寻迹于此。三、“基层一支队伍管执法”的实践探索：基于浙江改革的跟踪研究近年来，全国多个地方通过出台地方性法规、决定、公告、指导意见等规范性文件实质性推动“基层一支队伍管执法”。然而，囿于诸多复杂因素，各地对“基层一支队伍管执法”的探索包括县级部门向乡镇（街道）“委托”执法、“派驻”执法或是赋予其“召集权”“指挥调度权”的传统模式和明确赋予乡镇（街道）执法权的创新模式（以下简称赋权模式），没有严格限定于 年中央 号文件的定义。传统模式可以理解为是一种变通执行，推动了执法力量的下沉和集中（通过联合执法、“吹哨报到”等形式），但没有改变执法权配置于县级的基本格局。相较而言，赋权模式突破了执法权纵向配置的既有框架，通过县乡执法事权的调整和乡镇（街道）综合行政执法机构的设置，保障乡镇（街道）以自己的名义统一处理县级行政执法部门集中、下沉的执法事项，是“基层一支队伍管执法”的理想目标。对此，笔者聚焦浙江省“大综合一体化”行政执法改革国家试点工作（全国唯一），对“基层一支队伍管执法”的实践探索展开跟踪研究。治理研究 年第 期中华人民共和国中央人民政府：中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见，年 月 日，：，。（一）从逐轮试点到全面铺开：“基层一支队伍管执法”的浙江探索在探索推进“基层一支队伍管执法”过程中，浙江省因地制宜采取赋权、派驻和“”辐射的差异化模式。与其他省份不同的是，浙江在赋权模式推广方面的力度逐步加大，经历了首批 个镇（街道）到第二批“”共 个乡镇（街道）的试点，尔后再进一步铺开的过程。调研观察显示，参与赋权试点的 个乡镇（街道）推进“以自己名义”的综合行政执法，代表了“基层一支队伍管执法”的浙江探索。在执法事项方面，按照 年中央 号文件确定的“放得下、接得住、管得好、有监督”原则，县（市、区）政府在浙江省综合行政执法事项统一目录和乡镇（街道）综合行政执法事项指导目录中选择高频多发、易发现易处置、专业要求适宜的行政执法事项下放到乡镇（街道），按照重大行政决策程序规定编制公开目录清单，实行动态调整。在职责权限方面，县（市、区）政府综合考虑社会稳定、公共安全、实施成本、承接能力等因素，合理划分县级行政执法部门与乡镇（街道）执法权限；县级行政执法部门和乡镇（街道）在各自权限内依法依规履职，部分涉及重大行政执法决定的案件由后者移送前者依法管辖。通过几轮试点和动态评估，改革的影响逐步扩大。截至 年 月 日，浙江采取赋权模式的乡镇（街道）达到 个，占全省乡镇（街道）总量的.。随着“基层一支队伍管执法”理想目标的接近，乡镇（街道）统筹解决基层各类治理问题的能力得到提升，初步回应了基层“看得见的管不着”的问题。在前期实践探索基础上，浙江确定了“越到基层越综合”的改革思路，计划以“基层一支队伍管执法”为突破口，集中下沉执法事项和力量，全面推进乡镇（街道）综合执法。（二）实践问题及其分析改革之问：“形”“权”“人”“能”基于“大综合一体化”行政执法改革国家试点的重要使命，“基层一支队伍管执法”的浙江探索一定程度代表了当下基层综合行政执法改革的风向。然而，改革背后隐藏的系列实践问题有待进一步分析。“形”的问题，指“基层一支队伍管执法”的实现形式。纵观前两批赋权试点的 个乡镇（街道），大都具有人口多、经济实力强的特点。然而，在赋权乡镇（街道）数量接近七成且有进 治理研究 年第 期请参阅浙江省人民政府关于同意杭州市下城区长庆街道等 个镇（街道）开展综合行政执法试点的批复浙江省人民政府办公厅关于杭州市上城区南星街道等 个乡镇（街道）开展综合行政执法的复函等改革相关文件。笔者专门制作乡镇（街道）综合行政执法改革满意度调查问卷，于 年 月 日至 月 日向 个赋权试点乡镇（街道）所在市、县（市、区）有关单位（县级业务主管部门、县级综合行政执法局、乡镇（街道）及其综合行政执法队）投放，问卷（回收 份问卷）数据显示绝大部分同志了解改革的基本情况，支持开展乡镇（街道）综合行政执法改革（占.）；同时，制作基层群众关于乡镇（街道）综合行政执法改革满意度调查问卷同期投放（张贴于以上单位门口或在执法过程中邀请群众填写），问卷（回收 份问卷）数据显示绝大部分群众知晓乡镇（街道）综合行政执法改革（占.），群众支持率达到.。除此之外，采取派驻和“”辐射模式的乡镇（街道）分别为 个和 个。储厚冰：推动综合行政执法率先突破，今日浙江，年第 期。一步增长趋势的情况下，尚需结合特定指标体系审慎评估各个乡镇（街道）的治理（执法）需求和承接能力。换言之，即便“基层一支队伍管执法”的理想目标是赋权，但实现形式可根据现阶段乡镇（街道）发展水平和差异化特色化实际情况采取派驻、“”辐射等变通执行模式。“权”的问题，指赋予乡镇（街道）的执法权力事项。综合各地改革方案，执法权的主要内容一般包括行政处罚权及与之相关的行政检查、行政强制等职权，但具体执法事项的配置难点颇多。在放权方面，县级部门倾向于划转利益少、矛盾多、难度大的执法事项，甚至希望只负责审批，不履行日常监管职责，进而演化为监管和执法的衔接问题。在承接方面，乡镇（街道）普遍反映供需匹配度问题，如高频执法事项集中、实际触发的执法事项覆盖率较低，许多事项难以操作、处于睡眠状态，一些真正需要的事项没有下放到位等。“人”的问题，指乡镇（街道）的执法编制与人员。就编制而言，“无编可沉”和“沉不下去”的问题相互叠加。前者源于条块分割的执法体制和基层机构编制的限制，除专业领域执法编制外，县级部门执法编制数量总体薄弱，难以满足下沉需要；后者源于编制种类差异，如县级综合行政执法局干部多为参公编，乡镇（街道）干部既有公务编又有事业编，打通编制种类以推动编制下沉的方式存在障碍。即便“县属乡用共管”的创新模式以“人员下沉”替代了“编制下沉”，以下方面问题仍然棘手：一是“共管”（双重管理）导致执法队员卷入县乡两级事务，而身份、待遇、交流、晋升等方面的层级差异难以弥合，影响队伍融合。二是人事不匹配，乡镇（街道）承接执法事项后，县级下沉人员除综合行政执法局派驻中队外，多采取分时或实时制，常驻执法队员人数没有实质增加。三是事业编制人员停招的历史问题造成执法人员年龄结构失衡，部分队员无法申领行政执法证，混岗现象突出。四是法制审核能力薄弱，许多乡镇（街道）综合行政执法机构没有专职法制审核员，兼职或外聘人员的专业性和职业性存疑。“能”的问题，指乡镇（街道）综合执法队伍人员的内部整合及其与县级行政执法部门的外部衔接。在内部整合方面，新组建的乡镇（街道）综合执法队伍人员通常由县级综合行政执法局（原派驻中队）、乡镇（街道）干部、县级业务主管部门下沉人员构成，隶属关系和下沉形式、编制类型和工资待遇、工作方式和专业能力等多种因素一定程度制约了整体执法效能的发挥。在外部衔接方面，赋权后部分执法权从原县级业务主管部门剥离，导致审批、监管、执法（线索发现与处理反馈、案件调查与处罚）等权力运行环节形式分离，县级部门与乡镇（街道）之间的沟通成本增加、权责归属存疑，执法协调指挥机构的运行实效亦有待观察。核心议题：如何配置乡镇（街道）执法权从深层次来看，改革“四问”之间存在紧密的内在联系：“形”的选择直接影响“权”的 治理研究 年第 期钟瑞友、沈宋杰：基层“一支队伍管执法”的桐庐实践与对策思考 以浙江省桐庐县分水镇为调研样本，中国司法，年第 期。内容，“人”的不足则会转化为“能”的问题，而“能”的问题又再次影响“权”的承接。透过纷繁复杂的问题群，“权”的问题具有深度的串联性。伴随“基层一支队伍管执法”的实践探索，实现乡镇（街道）执法权的优化配置当属改革跟踪研究的核心议题。按照“权能匹配、权责对等”的原理，权力与能力之间的动态平衡关系对于权力优化配置至关重要。如何配置与乡镇（街道）执法能力相适应的执法权，如何提升乡镇（街道）的执法能力以适应新的执法权力事项，无疑需要更加细致的设计。抛开配套性的立法愿景，既有的新行政处罚法第 条提供了一个初步框架，但其中“省、自治区、直辖市”“当地实际情况”“基层管理迫切需要”“能够有效承接”等表述较为笼统，而“加强执法能力建设”又是一个潜在变量，一系列未尽事宜共同指向该条款的理解与适用。四、“基层一支队伍管执法”的规范路径：基于新行政处罚法第 条展开的分析 “基层一支队伍管执法”是基层综合行政执法改革的理想目标，行政处罚法的修订也试图回应改革的法治需求，但笼统的规范内容仍然面临基层治理的复杂性挑战。鉴于各地不平衡不充分的发展实际，不加变通的“基层一支队伍管执法”或许难以普适。现阶段，借助新行政处罚法第 条的实施、释义和相关评估，进一步分析有关条件、决定主体（程序）以及事项标准，对于“基层一支队伍管执法”的规范推进至关重要。（一）“当地实际情况”与“能够有效承接”：乡镇（街道）执法权配置的基本条件“当地实际情况”：不止于考察乡镇（街道）的区域实际新行政处罚法第 条中关于“当地实际情况”的规定，是能否赋予乡镇（街道）执法权、决定是否推进“基层一支队伍管执法”或者采取其他变通执行模式的基本条件。按照一般理解，“当地实际情况”是指乡镇（街道）的实际情况。然而，“当地实际情况”并不局限于此，县域乃至市域、省域也须纳入考虑。有学者结合县域层面进行了分析，指出乡镇（街道）除了履行明确的法定职权外，还承担着县级政府通过非制度化手段强加的责任、对村社组织的过于积极指导责任以及政府的“兜底”责任。循此逻辑，乡镇（街道）执法权配置实质上是县域治理体系下“县乡村”三层治理结构之间相互作用的结果，而县域整体情况以及县域范围针对不同层级的政治安排、资源分配、目标设计乃至三层治理结构之间的互动与博弈构成了乡镇（街道）执法权配置的多重影响因素，这些显然属于“当地”的实际情况。面对“撤县（市）设区”的改革动向，处于县域之上的市域实际情况同样构成了一个 治理研究 年第 期郁建兴、黄飚：乡镇政府的职能界定与责任承担 基于浙江省三门县小雄镇的个案分析，中共宁波市委党校学报，年第 期。重要的观察角度。研究指出，“撤县（市）设区”过程中产生问题的根源在于城市公共权力的配置困境。“撤县（市）设区”之后，原本“市县”职能关系和制度安排转换为“市区”结构关系，上级权力的配置问题也将传导至下辖的乡镇（街道）。除了宏观权力配置的结构性变化，上级（省、市）对改革的资源投入、机构设置等微观要素也是重要考量因素。特别是法律将赋予乡镇（街道）行政处罚权的决定权限下放至“省、自治区、直辖市”，不再需要经过国务院审查或授权，反映了省域实际情况的前提性。当然，优先针对乡镇（街道）实际情况设计更加细致的标准指引，明确权力配置与改革实践模式选择的具体条件，仍是首要任务。回溯“基层一支队伍管执法”的制度逻辑，经济、人口指标最为关键。两者相辅相成，经济发展产生人口“虹吸效应”，而人口聚集意味着治理难度加大、执法需求增加，推行“基层一支队伍管执法”也更有必要。除此之外，地域（辖区）面积、既有执法与基层治理需求的匹配度（如执法半径、处置效果）等具体情况也需综合考量。总之，乡镇（街道）的区域实际千差万别，需要结合不同的经济发展水平、人口数量、地域面积、基层治理需求，采取“基层一支队伍管执法”和其他变通执行模式（如主城区街道、中心镇派驻，偏远乡镇整合、辐射等）并举的策略，结构化推进改革。在经济发达镇、小城市培育试点镇、省级中心镇等人口密集、产业特色明显的区域，可配置相适应的执法权，以赋权模式推进“基层一支队伍管执法”；在人口分散、地域面积小的乡镇（街道），可采取县（市、区）综合行政执法局派驻队伍、跨乡镇（街道）区域联合执法、中心镇辐射等多种模式，合理配置执法资源，实现执法力量高效利用。“能够有效承接”：执法能力与效果的动态考察新行政处罚法第 条“能够有效承接”的规定，内含“能够”和“有效”两个要件，前者侧重考察乡镇（街道）的执法能力，兼顾其执法能力的发展趋势，后者侧重考察赋予乡镇（街道）执法权之后的实际效果。换言之，乡镇（街道）执法权配置既要事先考虑拟划执法事项（含潜在的案件数量）与执法能力的匹配度，又要事后评估乡镇（街道）赋权执法的实际效果（含执法效果与社会效果）。从经验角度分析，经济社会发展水平较高、前期执法力量下沉等资源配置条件比较成熟的乡镇（街道）在执法能力与效果方面具有基础优势，但对于其中不同的乡镇（街道），“能够有效承接”的执法事项还存在较多的不确定性，未来可以考虑围绕执法制度建设、执法资源投入、执法响应能力、执法办案质量、执法满意程度等多个维度设计科学合理的指标体系，针对乡镇（街道）的执法能力与效果予以精确画像。同时，执法能力与效果的动态性需要格外注意。乡镇（街道）执法长 治理研究 年第 期高祥荣：“撤县（市）设区”与政府职能关系的协调，甘肃行政学院学报，年第 期。青锋：关于相对集中行政处罚权的几个问题，城市开发，年第 期。例如，年浙江在全国率先成立了省级层面的综合行政执法指导部门 浙江省综合行政执法指导办公室，承担行政执法综合协调、规范指导和监督工作，积极推动乡镇（街道）赋权综合行政执法等相关改革工作。期不受重视，除执法主体地位缺失，执法能力薄弱一直是一个突出问题。新行政处罚法第 条明确规定“承接行政处罚权的乡镇人民政府、街道办事处应当加强执法能力建设”，突出了其对乡镇（街道）执法能力提升的重视。因此，乡镇（街道）执法能力与效果的动态趋势亦需纳入考察范畴，也即针对“能够有效承接”的执法事项予以动态调整。一些原本无法有效承接的执法事项，待到乡镇（街道）执法能力提升至一定层次时，可以动态下放；部分已经划转的执法事项，一旦发现无法有效承接的，亦可重新上收。（二）“省、自治区、直辖市”：乡镇（街道）执法权配置的决定主体及其程序决定主体：更宜解释为省级人民政府新行政处罚法第 条关于“省、自治区、直辖市”的规定存在模糊性。在行政处罚法全面修订之前，有学者建议明确是省级人大还是省级人民政府，或由省政府来决定，具体应当制定省政府规章来授权，或由省级人大制定法律层级更高的省级地方性法规来授权。对此，综合运用历史和体系解释方法，将“省、自治区、直辖市”理解成省级人民政府较为适宜。原因在于，在新行政处罚法出台之前为实践推行“基层一支队伍管执法”、赋予乡镇（街道）执法权提供合法性支撑的是基于旧法第 条的相对集中行政处罚权制度。尽管学界过去多以旧法第 条规定的行政处罚权管辖级别对此进行批判，但围绕旧法第 条的扩大解释也具有解释力。目前，新行政处罚法第 条继承并发展了旧法第 条之规定，将决定主体明确为“国务院或者省、自治区、直辖市人民政府”。因此，将新法第 条中的“省、自治区、直辖市”解释为“省级人民政府”符合行政处罚法的实施经验以及法律条款之间的体系自洽，也有助于当下各地的实践探索。需要注意的是，将决定主体定位在“省级人民政府”，并不妨碍以地方性法规形式对全省范围内乡镇（街道）均能有效实施的执法事项加以确定，给予公众相对稳定的执法预期。决定程序：层级间的步骤设计至于乡镇（街道）执法权配置的决定程序，法律并没有明确规定。根据新行政处罚法第 条，省、自治区、直辖市“可以决定”将执法权配置给乡镇（街道）。从表述上看，这一规定只能说明省级层面可对乡镇（街道）进行单向度的赋权，无法呈现省市县乡不同层级间的互动关系以及“可以决定”背后的程序规则。对此，参考浙江经验做法，乡镇（街道）执法权配置的决定程序可按如下“四步法”设计：第一步，省级层面一揽子授权，出台全省乡镇（街道）赋权执法事项指导目录；第二步，县级层面与所辖乡镇（街道）具体研商，筛选出符合条件的乡镇（街道），梳理适宜承接的执法事项；第三步，县级层面将拟定乡镇（街道）名单和相关执法事项报县（市、区）人民政府批准；第四步，省级层面备案，治理研究 年第 期夏德峰：综合行政执法改革的难题及其破解，中国行政管理，年第 期。应松年、张晓莹：行政处罚法二十四年：回望与前瞻，国家检察官学院学报，年第 期。秦前红、陈芳瑾：“行政处罚权交由”的规范阐释 基于行政处罚法第 条第 款之展开，法治研究，年第 期。待县（市、区）人民政府批准后，将有关乡镇（街道）名单和执法事项上报省级有关部门备案。实施过程中，如乡镇（街道）及其赋权执法事项有调整需求，仍按“四步法”执行。（三）“基层管理迫切需要”：乡镇（街道）执法权配置的事项标准前述提及，乡镇（街道）执法权配置的主要内容包括但不限于行政处罚权，还有与之相关的行政检查、行政强制等职权。因此，关于新行政处罚法第 条“基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权”的理解可与该法第 条、行政强制法第 条等条款相结合。前者规定行政检查权是行政处罚权中的一项权能，两者不能分离；后者是相对集中行政处罚权基础上综合行政强制权的法律依据。然而，据此提出行政执法权是“全面下移”乃至认为行政执法体制改革进入“执法权全面下放阶段”的观点值得商榷。例如，所谓“行政强制”在法律上仅指“行政强制措施”而未包含“行政强制执行”，行政处罚事项也在实践中形成了“精准下放”的工作思路。更为重要的是，“基层管理迫切需要”的规范意旨在于补强基层执法短板、提升基层治理能力，而非全面铺设乡镇（街道）执法层级，具体执法事项的配置标准尚需审慎把握。初步设计：“基层管理迫切需要”的领域划分与性质界定“功能适当原则”是我国国家权力配置的重要取向与规范指引，其强调权力行使的“正确”与“高效”。透过“基层管理迫切需要”，政府、市场、社会等基层多元主体的“需要”构成了乡镇（街道）执法权配置的正当性理由，即因需要而“正确”、因配置而“高效”。回溯历史，乡镇（街道）是否有存在的“需要”，曾有“撤乡”“乡派”“镇政”等不同主张。出于自治方案、机构膨胀、人浮于事、滥罚乱罚等多种考虑，行政执法权总体限于县级政府及其职能部门。然而，随着乡镇（街道）经济社会的蓬勃发展，基层治理难度越发突出、执法需求逐渐增多，执法权配置也有了迫切“需要”。面对宽泛的“需要”，学界通过“领域划分性质界定”的方式对乡镇（街道）执法权配置的事项标准进行了初步设计。例如，有学者主张从乡镇政府与基层群众生活最直接相关的基础公共服务事项着手，按照经济、教育、文化、卫生、公安、民政、环境和资源保护、城乡建设等八大领域梳理相应执法事项。还有学者主张将点多面广、容易发现、简单易行（违法事实清楚、证据确凿、情节简单、因果关系明确、适用简易程序等）的执法事项纳 治理研究 年第 期马太建：论相对集中行政处罚权与综合执法的关系，法治现代化研究，年第 期。卢护锋：行政执法权全面下移的组织法回应，政治与法律，年第 期。陈明辉：行政执法权下放的地方实践及其法治优化，行政法学研究，年第 期。如浙江省有关部门针对浙江省乡镇（街道）综合行政执法事项指导目录（年）所涉行政处罚事项编制印发乡镇（街道）综合行政执法事项承接指引（参考）（年 月 日），要求各地对照承接指引选择相适应的事项赋权乡镇（街道）。张翔：国家权力配置的功能适当原则 以德国法为中心，比较法研究，年第 期。郁建兴、黄飚：乡镇政府的职能界定与责任承担 基于浙江省三门县小雄镇的个案分析，中共宁波市委党校学报，年第 期。李立：有责无权：乡镇政府行政执法何去何从，法制日报，年 月 日第 版。夏正林、何典：我国乡镇政府执法权配置研究，江淮论坛，年第 期。入街道执法范围。遗憾的是，领域划分的方式难以突出乡镇（街道）执法需求的重点，而性质界定的方式又过于简单抽象且失之片面。笔者尝试在此基础上，建构一套突出乡镇（街道）执法重点领域需求、兼顾执法事项具体性质的标准体系。体系构建：“基层管理迫切需要”的基础与辅助标准（）基础标准：兜底性和应急性兜底性和应急性分别对应常规状态和非常规状态，前者源于乡镇（街道）的兜底责任，后者基于并延伸于前者。乡镇（街道）的兜底责任主要表现在两个方面：一方面，在“压力型体制”和基层治理体系的叠加作用下，处在国家政权和治理结构末端的乡镇（街道）必须完成属地管理任务，这是兜底责任的前提逻辑；另一方面，传统基层执法体制问题进一步强化了乡镇（街道）的兜底责任。纵向上看，县级部门下设的基层站所通常不拥有执法权，加之人财物的不足，其对乡镇（街道）辖区执法事务虽有直接监管职责，却不具备执法履职能力，相较乡镇（街道）也缺乏深入社会的渠道和开展工作的组织基础。横向上看，基层管理领域存在大量“边缘权力”，由于执法内容琐碎复杂、缺乏“寻租”空间，这些