法治政府建设的核心命题和中心任务_孙彩红.pdf

49 2023年6月/下邓小平同志提出“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的十六字方针和基本要求。党的十八大以来，这一基本要求全面升级发展为“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的新十六字方针。习近平总书记在党的二十大报告中强调“法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程”，并继续要求“全面推进严格规范公正文明执法”。在推进“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”系统工程中，按照辩证唯物主义矛盾论，“严格执法”是目前阶段建设法治政府的主要矛盾，这一矛盾的解决既关系到前端“科学立法”的落实，也关系到后续“公正司法”和“全民守法”。严格执法是建设法治政府的核心命题和中心任务“有法可依”是我国法治政府建设取得的显著成就。党的十八届四中全会指出，“中国特色社会主义法律体系已经形成，法治政府建设稳步推进”。习近平总书记在主持十八届中央政治局第四次集体学习的讲话中提到，“我国形成了以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系，我们国家和社会生活各方面总体上实现了有法可依，这是我们取得的重大成就”。可以说科学立法和有法可依已在领跑，而发展的短板或不平衡体现为执法不严、违法不究，实现执法必严、违法必究的“严格执法”成为全链条建设法治政府的当务之急。严格执法是保障全过程人民民主的重要条件之一。习近平总书记在关于全过程人民民主的重要论述中，讲到判断一个国家民主不民主有几个关键“要看”，其中之一是“要看制度和法律规定了什么样的政治程序和政治规则，更要看这些制度和法律是不是真正得到了执行”。所以，严格执法作为法律真正得到执行的重要过程和保障条件，不只是实施法律本身，更重要的还是实现全过程人民民主的要素之一，影响到人民的经济政治社会权利。可见，政府严格执法在实现全过中国社会科学院政治学研究所研究员 孙彩红法治政府建设的核心命题和中心任务摘 要:摘 要:党的二十大报告强调，“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命”，“法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程”。按照实现国家治理现代化的战略目标，当前阶段法治政府建设的重点环节与核心任务是加强严格执法。法治政府建设全链条中问题较为突出或发展不平衡的是执法不严以及前后延伸的有法不依和违法不究。针对行政执法领域焦点问题，通过严格执法实现建设法治政府的目标，需要多维度关键条件汇成合力，抓住执法队伍建设和能力提升的牛鼻子，完善程序和权责设计，健全双向主体责任追究制度，增强人大执法检查监督实效。关键词:关键词:法治政府 严格执法 行政执法 制度设计【中图分类号】D922.1 【文献标识码】ADOI:10.16619/10-1264/d.2023.12.00550 国家治理Governance治理观察Governance Observation程人民民主中具有重要作用。严格执法是建设法治政府的核心命题。全面推进依法治国，关键在于党坚持依法执政，各级政府依法行政。各级政府要以建设法治政府为目标，“强化对行政权力的制约和监督，建立权责统一、权威高效的依法行政体制。要严格执法资质、完善执法程序，建立健全行政裁量权基准制度，确保法律公正、有效实施。”严格执法直接关系到法治政府系统工程建设的程度和成效，是建设法治政府的核心命题。执法严明是构建法治政府的基本要件。党的十八届四中全会通过中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定，提出“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”的目标，并对“坚持严格规范公正文明执法”提出具体要求，凸显了严格执法在法治政府建设中的重要定位。党的十九届四中全会再次强调“严格规范公正文明执法”，进一步重申“执法必严”以及前后延伸的“有法必依”“违法必究”的重要性。对严格执法的动态、全面、立体的理解和实践，是建设法治政府的重中之重。更深层次上，行政执法成效作为现阶段法治政府建设的重要内容，影响的已不仅是法治政府建设本身，更影响到一个地方经济社会发展的制度环境和政治生态环境，关系社会公平正义和秩序稳定，因此，严格行政执法具有现实迫切性。行政执法对法治政府建设的影响因素法治政府建设实践过程中还有一些难啃的硬骨头，严格执法关键链条存在实然状态与应然目标之间的差距。行政执法不同层面新旧问题交织，影响着法治政府建设进程。一是作为执法主体的行政队伍能力与执法任务不匹配。政府通过培训提升执法人员的法律和理论水平以及专业能力的措施，对执法能力的实际效果有待检验。尤其在欠发达地区县市级层面，缺乏法治与技术结合的复合型执法人才。各类新型市场主体复杂化、融合性发展，行业界限模糊，对执法人员的专业性和综合能力提出更高标准，执法难度加大。更进一步，执法人员的专业性除了法律专业与技术专业能力，还需要更为重要的政治素养基础。而现实问题是部分执法人员政治信念、政治意识比较欠缺，不能坚持执法为民，不利于维护公平正义和稳定社会预期。二是行政执法中多种旧问题与新问题“生生不息”。旧问题如农民工多年的“讨薪难”未完全解决、目前各种欠薪问题仍此起彼伏，一些部门没有真正对恶意拖欠农民工工资的市场主体依法严惩，损害了普通劳动者合法权益。对违法建筑、占用公共区域等违法行为的执法，也是涉及群众利益的老问题。运动式、救火式执法仍存在，对出现问题的领域仅进行事后集中检查和执法，不利于政府治理现代化。面对大数据迅猛发展、平台经济新形态的复杂局面，执法的新问题也不断出现。目前一些地方政府法治建设存在短板，不仅存在“有法不依”的不作为、乱作为，而且存在“执法不严”以及不规范、不公正、不文明执法现象，包括有利益争着管、无利益相互推诿的逐利性执法和寻租性执法，简单粗暴甚至过激的“一刀切”执法和不文明执法等。例如，在营商环境执法中，对商户等市场主体同类违法行为的处罚标准和结果不同，存在畸轻畸重随意执法和选择性执法问题。这些有法不依、执法不严问题，严重损害了法律权威和严肃性，会使公民失去对法律的敬畏，破坏社会公平正义，与法治政府建设背道而驰。一些执法主体因部门利益而缺乏对基层群众法治需求的及时回应。有的形式上僵化执行没有法律法规依据的政策，本质等同于有法不依，这51 2023年6月/下种浮于表面的“严格执行”掩盖了损害百姓切身利益的实质，老百姓对这种以权压法深恶痛绝。有的执法部门根据利益权衡，在上级政策中重点选择或更倾向于那些短期见效事项的执法，其本质是执法权力的滥用，阻碍实现法治政府目标。三是行政执法部门之间的权责配置问题未完全解决。近年来各地推进综合行政执法改革取得一定成效，但尚未彻底解决执法权力和责任在不同主体之间配置问题。执法权的集中与协调存在矛盾，综合性、统一性的行政执法体制还有很长的路要走。综合行政执法体制改革重点在横向改革，但实践中跨部门联合执法存在诸多不协作行为，而且没有施以对应的严格问责或追责，实际降低了综合执法成效。相对集中行政执法权和执法权下移的改革，在有些地方产生了执法资源统一调配与属地管理之间的矛盾。执法权和执法力量下沉之后，基层政府具有对执法人力和物力的管理权，导致有些执法人员被安排到基层政府认为更重要的非执法类工作上，反而削弱了执法力量。当前执法权力与责任配置问题仍需寻找解决方案。四是对行政执法的监管和责任追究落实不到位。重点领域的行政执法缺乏有效监督，存在执法违规、执法犯法等问题。对行政管理相对方而言，行政监管和行政处罚衔接不畅通，执法监管中发现的问题没有给予及时的处罚和惩治，使得违法主体成本低而产生恶性循环。地方实行的行政执法监督多数是行政系统内部的监督，严厉程度不够，实际效果尚未充分彰显。责任追究几乎是执法体系中最薄弱的环节，追究违法单位的责任与个体责任没有统一起来，甚至用追究单位责任代替个体责任。对行政执法主体而言，外部监督特别是地方立法机关在执法检查力度、深度、聚焦度方面存在不同程度问题，不能抓住行政执法和依法行政中的重点或深层次问题。执法检查后续的跟踪、整改、问效缺乏配套制度保障。目前对执法主体的违法执法或不当执法、执法过错的责任追究没有落实到位，缺乏把行政责任、党纪责任和法律责任统一衔接的机制，尤其是刑事责任和法律责任追究“打折扣”，不利于维护法治的权威性和统一性。以严格执法驱动法治政府建设的多维度关键条件建设法治政府，必须在严格执法这一核心任务上重点突破。法治目的是追求公平正义，只有严格执法使法律落地，维护法律权威，才能使之成为通往正义的航船。建设法治政府必须有执法主体、程序与方式、责任追究制度和监督等多维度关键条件的综合保障。主体条件：执法人员队伍建设与能力提升法律实施离不开具体行政执法人员。政府强有力的高素质干部队伍为法治政府建设提供主体保障和人才支撑。政府及其工作人员的管理行为、执法行为，对法律法规的落实至关重要。提升政府及执法人员的法治思维，才能符合法治政府建设在依法治国中的战略地位、行政执法在法治政府建设中的核心定位的要求。要坚守责任与权力二者不可分割、违法必究的法治理念，增强执法必须守法律、遵程序、受监督的法律意识。各级领导干部掌握着重要行政权，是加强严格执法、发挥示范和表率作用的主体，不能以言代法、以权压法，要带头依法行政、严格执法、捍卫法治。提高法治政府建设中政府依法行政能力的整体水平，要求法治工作队伍均衡发展。要有推进法治政府建设的全局观和统筹性，一些地方实现了法治政府建设目标不等于全国普遍实现，一些地方政府人员的依法行政能力强不等于全国各地行政队伍都能力强。要从统筹全局、全国一盘棋52 国家治理Governance治理观察Governance Observation的战略高度，促进全国东中西部各区域法治工作队伍均衡布局和发展，这是全面建设法治政府的主体条件。程序条件：严格规范公正文明执法的方式保障完善执法程序制度，细化和规范执法流程，是实现程序正义的重要保障。党的十八届四中全会提出的“建立执法全过程记录制度”“严格执行重大执法决定法制审核制度”“推行行政执法公示制度”等，总体属于行政执法程序性制度范畴。统一规范、程序严密、制约有效的执法流程制度对于严格规范公正文明执法必不可少。公正执法要制约自由裁量权，规定行政裁量权基准内容，依据行政裁量权基准制定主体权责和程序，做到法律面前一视同仁。文明执法体现在对于涉及群众切身利益问题，要把握社会舆论和群众心理，规范执法言行，推行人性化执法。同时，分不同领域运用柔性执法方式。2021年新修订的中华人民共和国行政处罚法规定了“坚持处罚与教育相结合”的要求。法治政府建设实施纲要（20212025年）列举了创新行政执法方式的新要求，“广泛运用说服教育、劝导示范、警示告诫、指导约谈等方式，努力做到宽严相济、法理相融，让执法既有力度又有温度”。行政程序基本原则之一是参与原则，行政执法程序属于一种具体行政程序，同样应遵守这一基本原则。公民、法人或其他组织有权利参与行政过程，也有权利参与行政执法过程。公共政策执行过程中涉及对象的参与，按照广义公共政策界定，法律法规也是公共政策范畴，行政执法也需要执法对象的参与和支持。完善行政执法中告知、申辩、说明理由、听证等程序性制度，有利于保护当事人权利，更大限度降低执法风险。但也不可把程序价值绝对化，法定程序与正当程序要有机结合，否则会导致执法程序上的形式主义。行政执法方式改革包括综合行政执法和执法权下移。要进一步厘清执法权限，明确综合执法部门和主管部门之间的权责关系，以及综合执法与上下级之间执法权责的关系界定。综合行政执法并不适用于所有行政管理领域，集中行政执法权要适度，而不是“一刀切”和所有化，专业性过强的领域应以主管部门为主。共性问题是解决行政执法权力主体与责任承担问题。深化行政执法体制改革，全面推进严格规范公正文明执法，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度，完善行政执法程序，健全行政裁量基准。强化行政执法监督机制和能力建设，严格落实行政执法责任制和责任追究制度。完善基层综合执法体制机制。摘自习近平总书记2022年10月16日在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告坚持严格规范公正文明执法。依法惩处各类违法行为，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度。完善执法程序，建立执法全过程记录制度。明确具体操作流程，重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为。严格执行重大执法决定法制审核制度。摘自2014年10月23日党的十八届四中全会通过的中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定53 2023年6月/下制度条件：健全与落实双向主体的责任追究制度行政主体和行政相对人之间权利义务应当具有平衡性。就行政执法领域，执法主体与执法对象各自权力（权利）义务应平衡，任何一方都不能只有权力（权利），而不承担责任。有执法权力而无责任制约，几乎等于脱缰野马。在此意义上，违法必究是执法必严的直接延伸和后续保障，必须健全并落实双向主体的责任追究制度。对执法对象违法必究，必须提高违法成本并增强确定性。政府行政执法的对象是指行政执法行为所施加于的具体自然人、法人或者其他组织。执法人员在执法过程中发现执法对象有违法违规行为，要做到违法必究，依法惩治。例如，生态环境保护部门、市场监管部门的严格执法，提高市场主体违法的成本，惩治各种违法行为。依法加强惩治严厉性的同时，要确保及时性、确定性，体现法律的稳定性与可预期性，为预防同类违法行为形成警示和威慑力。对执法主体违法必究，必须严格落实党纪政纪和法律责任追究制度，这是对掌握行政执法权人员公权力的制约。执法主体要依法执法，不能逾越法律底线和红线。明确行政执法部门及其人员违法或不当履行行政执法职责、不落实行政执法制度等具体情形，对执法主体的责任追究要“有法必依、执法必严”。特别是对执法主体的多种责任追究要相互衔接，不能用党纪政纪责任替代或覆盖相应法律责任。落实中共中央办公厅、国务院办公厅印发的党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定法治政府建设与责任落实督察工作规定，为严格执法和责任追究提供政治和组织保障，确保执法权力和责任的统一。监督条件：提升人大执法检查的“法律巡视”实效人大的执法检查权是宪法赋予的监督权。人大执法检查是“法律巡视”，这是对执法检查的重要功能定位。各级人大常委会要充分利用好这把监督利剑，重点解决有法不依、执法不严、违法不究等问题。目前公开实施的有广东、吉林、河北、四川等省份的多个省级行政执法监督条例，这类行政执法监督属于行政系统的内部监督，监督成效有其局限性。因此，要加强更高层次、权威性更强的人大监督，使监督行政执法更具独立性优势。人大执法检查要抓住重点领域、重点行业、重点环节，突出全面检查与精准度提升，抓住行政执法主体、执法权限、执法程序的合法性。特别是通过监督约束和压缩行政执法自由裁量空间，减少执法的不公正性、选择性和不平衡性。加强对执法效果的评估，引入第三方评估机制弥补政府内部评估的不足，重点聚焦于行政执法的法律效果、社会效果和政治效果。人大执法检查结果要跟踪问效，完善跟踪制度和整改制度。各级人大常委会推进全面而精准的执法检查监督，对法律实施中发现的问题，督促政府相关部门整改。需强调的是，执法检查过程中对行政执法主体的监督，要使党内监督或政治监督和人大监督有机统一。发挥人大“法律巡视”的关键功能，增强监督的权威性、针对性和实效性，促进法律法规严格实施落地，推进法治政府建设，进一步树立法治权威，提升政府公信力。【本文系中国社会科学院重大创新项目“全过程人民民主与国家治理现代化”（项目号：2023YZD003）阶段性成果】参考文献1习近平：论坚持全面依法治国，北京：中央文献出版社，2020年。2习近平：高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗，北京：人民出版社，2022年。责编：周素丽、蔡圣楠美编：王嘉骐