OECD国家政府间财政关系：挑战、应对及其经验借鉴_李万慧.pdf

FISCAL SCIENCEVol.90 No.6 2023FISCAL SCIENCEVol.90 No.6 2023O E C D 国家政府间财政关系：挑战、应对及其经验借鉴李万慧内容提要：本文针对 20 多年来 OECD 国家中央政府和地方政府间财政关系的分析表明，面对支出责任划分不明确、地方政府收支责任不匹配、纵向和横向不协调三大挑战，有些国家在应对挑战的过程中进行了成功的尝试，有些国家改革则未达到预期的效果。在此基础上，本文针对中国正在进行的政府间事权与支出责任划分、税收分权、转移支付等体制机制改革，提出基于 OECD 相关实践经验的可供借鉴之处。关键词：财政分权支出责任央地关系中图分类号：F811.6文献标识码：A文章编号：2096-1391（2023）06-0115-11财政是国家治理的基础和重要支柱。政府间事权与支出责任划分、财权划分以及弥补纵向和横向财政失衡的财政转移支付，构成中央和地方财政关系的核心命题，是现代财政制度的重要内容，也是财政体制顺畅运行的决定性因素。目前，我国政府间财政关系改革持续推进，以进一步提升财政管理体制效能，加强其与政府治理体系及治理能力现代化要求的匹配程度。OECD 国家 20 多年来财政分权实践中遇到的挑战及其应对经验，对我国财政分权改革具有重要借鉴意义。一、OECD 国家财政分权进程中的挑战过去 20 多年来，OECD 各国的政府间财政关系面临诸多挑战。总体而言，这些挑战包括“一是支出责任划分不明确，二是地方政府的收入和能力瓶颈，三是纵向和横向协调的挑战”（Allain-Dupr，2018）。这些挑战影响到了政府间财政关系的有序运行，也为 OECD 国家财政分权提供了改革方向。（一）央地间事权与支出责任不明确一个需要澄清的事实是，无论是理论层面还是世界各国的实践层面，除了国防、外交、货币、刑事司法系统以及宏观经济稳定方面的职能是中央的专属职能之外，大多数事权如交通基础设施、空间规划、环境与饮水、文化与旅游、电信及经济发展等，并没有明确的政府层级归属及划分，而是由各级政府共同承担。换言之，政府间事权与支出责任的真正排他性是很少见的，大部分由各级*基金项目：国家社科基金西部项目“双重再分配视域下的省以下财政体制优化研究”（项目号：21XZZ002）。OECD 国家政府间财政关系：挑战、应对及其经验借鉴115DOI:10.19477/ki.10-1368/f.2023.06.006财政科学2023 年第 6 期（总第 90 期）财政科学2023 年第 6 期（总第 90 期）政府共担。这种非排他性的公共事权属性也造成了政府间支出责任划分的困扰。理论上，如果某一特定职能的事权归属于特定层级政府，就会加强问责制，而在各级政府之间分配财政资源必须在明确划分事权之后。然而，由于大部分事权是由不同级别的政府共同承担的，这意味着复杂的协调。事权划分不明确，导致责任界线模糊，负责机构难以确定行政重复以及浪费成本过高等风险，并导致政府层级之间推卸责任。如果没有明确的事权划分，让领导人为缺点或政策失误负责几乎是不可能的。OECD 的很多国家也受到支出责任不明确的困扰。“支出职责划分不够明确，这是多级治理中的最大挑战之一”（Allain-Dupr，2018）。例如，尽管德国的基本法在各级政府间权力划分方面做出诸多努力，但是区别哪一项政策只属于某一级政府仍然是困难的。州政府负责履行大量联邦政府政策并且委托给市镇一系列职责，带来的结果是各级政府的支出都不能准确反映各级政府职责或支出的实际分布，联邦和州几乎在所有支出方面都交织在一起（Rodden et al.，2003）。又如，澳大利亚政府理事会（COAG）强调，广泛的共同责任对澳大利亚政府间关系的压力越来越大；国家审计委员会（NCA）也指出，卫生保健面临着最大的协调挑战，而且教育的许多领域也遭受政府职责不明确和重叠的困扰。在 20122013 年度，这两个部门的公共支出占 GDP 的比重超过 13；其他共同责任领域特别是住房和基础设施，联邦和州的职能分工失调（Vassiliki and Annamaria，2015）。2008 年，澳大利亚出台 联邦财政关系政府间协议（IGA），试图更好地规定每项政府（公共支出）协议中的政府角色和职责。但审查认为，联邦财政关系政府间协议中联邦政府和州政府之间的角色划分尚未执行，需要进一步努力就此问题达成共识。OECD 国家中各级政府之间“共同”分担最多的政策领域，特别是基础设施（运输）、教育、空间规划、卫生或劳动力市场政策方面尤其具有挑战性（Allain-Dupr，2018）。过去几十年来，OECD 国家共同分担支出责任的趋势已有所增加。其原因是多方面的：出于功能上的原因，有些公共服务可能需要共同分担责任，这在市政和地区两级政府之间的交通和基础设施、环境与水、文化与旅游、通讯或经济发展等领域很常见。共同分担支出责任的增加也可能是出于为诸如社会服务之类的支出责任筹资的原因。公共服务提供的主要领域，如医疗保健和教育，可能非常适合分级管理和提供。支出责任多级分担的程度也取决于服务的种类，例如，公共交通的支出责任往往比儿童看护或老年人护理的支出责任更容易共同分担，这可能反映了前者因网络特征而需要加强协调（OECD，2016a）。（二）地方政府职责与可用资源不匹配支出责任的分权涉及向地方政府转移同等资源，以使它们能够正确执行新任务。然而，从财政分权的理论来看，支出分权的理由更为充分，收入集权的理由更为充足，支出通常比收入更为分权。这也意味着，分配给地方政府的责任与其可用资源之间存在不匹配的问题，这也是最常见的挑战之一。一是地方政府缺乏足够的税基和税收自主权。中央政府通常有四种办法解决地方缺乏履行职能所需要的足够资源：鼓励或授权地方政府提高收费标准或增加新的收费项目来增加收入；鼓励或授权地方政府开征新税种或提高税率；某些税种在中央和地方之间实行税收分享；对地方政府进行转移支付。然而，通常来说，合理的收费都已经被适当地利用了，扩大地方税收权限则很难找到适合于地方政府征收的合适税种。事实上，地方政府本身的税收能力往往有限，因为中央政府保留了个人和公司所得税以及各种类型的营业税现代经济下政府的主要收入来源，同时是最有价国际财经116FISCAL SCIENCEVol.90 No.6 2023FISCAL SCIENCEVol.90 No.6 2023值的税基。为避免税收竞争，中央政府还通常对地方政府的税基和税率进行监管。正如前文所分析的，十多年来，OECD 国家地方政府的税收自主权几乎没有变化。二是中央政府可能有转嫁负担的动机。除地方政府缺乏税基或财政自主权导致的责任与其可用资源之间的不协调之外，中央财政的负担转嫁也是造成责任与资源不协调的原因。中央财政有动机将至少部分的支出责任转嫁给地方政府以减轻自身压力，表现形式既可以是未能足额提供地方政府支出所需的转移支付资金，也可以是要求地方政府承担超出其负担能力的配套比例。最极端的情况是，没有资金来源的支出任务，地方各级政府有责任提供服务，却没有必要的资源。中央和地方不清晰的事权和支出责任划分助长了中央政府的这种动力，这尤其发生在对于尚未形成政府间支出责任格局的新的支出领域。在 OECD 的许多国家，地方政府并没有太多的税收自主权以增加它们的收入，因此削减赤字的压力可能导致对于公共雇佣和公共服务开支的减少。中央政府转移支付的削减也会造成连锁反应，即每一层级的政府都会加以复制，削减本级向下级的转移支付。在美国，各州正在削减对地区政府的转移支付；而在意大利，地区政府正在削减对行政区和市镇的转移支付（OECD/KIPF，2012）。（三）政府间纵向与横向支出关系不协调从纵向来看，由于绝大多数支出职责都是由中央和地方政府共同承担的，这就注定了中央与地方政府之间必须就支出责任的有效履行进行协调。多层次治理意味着各级政府之间的相互依赖，以及它们之间可能出现的一系列差距或协调失败。OECD 在关于多层次治理的审查中得出的一个共同结论是，中央和地方政府之间在信息、财政资金来源、监管等方面存在重要的协调差距（Charbitand Michalun，2009）。来自 OECD-CoR 调查的结果证实，OECD 国家在财政分权改革中面临着显著的中央与地方政府之间的协调问题，地方和中央政府之间纵向协调方面的挑战尤其突出。横向支出责任中的相当一部分，如交通基础设施、流动人口的公共服务、环境保护等具有跨越辖区的特征，需要政府间的横向协调。此外，有些公共服务受益于规模经济，产生溢出效应，涉及再分配，需要在整个管辖范围内达到同样的标准，因此跨辖区的协调是确保公共服务有效提供的必要条件。从 OECD 国家来看，政府间协调还面临着其他方面的挑战，例如，市镇的规模过小。市政当局，特别是较小的市政当局，在充分履行其新的强制性社会职能方面将面临重大挑战。小城市可能没有能力处理这些新的责任，特别是管理、行政和财政能力。较小的城市在提供某些公共服务，如交通、卫生保健和卫生设施、住房和城市化、地方行政和规划以及教育和文化方面，面临规模不经济的问题。城市的支离破碎，可能导致地方公共服务供给效率低下，并引发社会福利公平性和同等质量的问题，这也是鼓励或强制合并的政策驱动因素。此外，人口的变化诸如老龄化、移徙、人口减少或扩大，导致过时的市镇行政边界与社会经济功能区之间的不匹配，对公共服务的提供以及地区之间的协调形成挑战。二、OECD 国家应对挑战的改革措施面对支出责任划分不明确、地方政府的收入和能力瓶颈以及政府间财政关系纵向和横向协调OECD 国家政府间财政关系：挑战、应对及其经验借鉴117财政科学2023 年第 6 期（总第 90 期）财政科学2023 年第 6 期（总第 90 期）的挑战，OECD 的部分国家做出诸多改革尝试，以确保政府间财政关系能够有序运行。在这一过程中，有的改革取得了成功，有的改革则未达到预期效果。（一）进一步明晰中央与地方事权与支出责任明确的政府间责任分配是决定整个分权过程的切入点，它对于公共服务的问责制、监督和有效性至关重要。OECD 国家的经验表明，将政府间职责划分明确化并不一定意味着重大的变革、行政区域改革或将支出责任转移到上级政府或下级政府，其重点在于澄清职能分配方式或加强协调机制。例如，教育或公共卫生的支出责任是必须多级政府共同承担的，需要就这一领域多级政府的各自角色达成协议和相互理解并制定合作计划，以确保各级政府之间能够持续协调。在实践中，由于共同事权和支出责任的普遍性，澄清政府间支出责任的关键问题并不是明确责任分配的归属，而是如何管理多级政府共同承担的职能和责任，因此明确和均衡的职责划分是比确定应将政策领域划分给哪个政府级别更为重要的先决条件。虽然许多国家在央地事权与支出责任划分方面仍面临重大挑战，但 OECD 国家的分权改革倾向于在长期划分支出责任方面做出更大的澄清。在此过程中，部分国家根据财政分权的若干原则制定了代表性的职责分配框架。以此为起点，这些国家形成了政府间关于明确责任（包括子职能和主要任务）的协商一致的意见，并被政府的所有法令所接受和同意。例如，加拿大、德国和瑞士的新联邦宪法中有合理明确的权力分工，并有适当的立法和法律框架以及政府间协定。在日本，1988 年的 市政府法 为各级政府间的责任分配提供了一个参考框架，对强制性支出责任（包括与中央政府共享或委托的一些责任）和选择性责任进行了区分。1999 年的分权法消除了中央对地方责任的模糊决策，更普遍地明确了权限。随后的改革浪潮继续朝向更大的市政自治、明确的职责划分和适当的财政资金来源目标靠近。荷兰的分权改革旨在重新分配各级政府间的权限，特别是通过加强省级和市级职责，以及在不同公共行为者之间建立更简单、更清晰的职责分工来避免职能重叠。2013年西班牙进行了一项重要改革，以“一个政府，一个能力”原则澄清市政权限，防止职能重复的同时旨在减少法律没有赋予或其他行政当局没有足够资源授权的权限（称为“不适当权限”）。这种市政一级权力的澄清是为了保证提供适当的资金以支付核心职能，同时消除或有效限制非核心职能的支出（Dorothe，2018）。当然，即使政府间支出责任划分取得了进展，这一主题在大多数国家仍然具有挑战性，某些事权和支出责任的一般原则即使在立法中有非常明确的规定，但在实践中也可能出现缺乏明确性的情况。例如，事权与支出责任并不仅仅是中央与地方职能边界的进一步明晰，也要求地方政府有能力去胜任，而在工作人员、专业知识和规模等方面，地方政府未必具有这种能力去解决战略规划、采购、基础设施投资、监督地方公共服务提供、绩效监测等复杂问题。例如，在 OCED 国家，三分之二的地方政府报告说，其城市、区域缺乏制定适当基础设施战略的能力。超过一半的地方政府报告说，缺乏足够的基础设施专门知识。这种情况在小城市尤为突出（OECD/CoR，2015）。此外，财政支出分权也意味着地方政府履行公共服务职责自主权的增强，而地方政府在能力和绩效管理方面的差异，也可能会导致履行职能的巨大差异。如果地方政府不能得到充分的中央指导，分权可能导致卫生、教育和社会服务成果等方面的区域差异显著，从而危及公共服务的公平性。同时，地方政府这些专业能力的参差不齐使得即便明晰的职能分工也未必能得到很好的执行。国际财经118FISCAL SCIENCEVol.90 No.6 2023FISCAL SCIENCEVol.90 No.6 2023（二）地方政府的职责与其可用资源相匹配财政公平要求支出责任（支出需求）必须与每个政府部门的收入（自身收入、共享税收和转移支付）相一致，以履行与其任务规定相符的公共服务责任。从 OECD 国家的经验来看，地方政府职责与其可用资源不匹配的问题可以通过均等化转移支付、足额的专项补助以及充分的税收自主权来加以应对。中央政府向下级政府的均等化转移支付和专项资金的分配公式应当是透明而非自由裁量的。上级政府下达给下级政府的任务必须由上级政府提供全部资金，以避免负担转嫁。加强地方财政自主权，通过增加财产税收入和将部分所得税让渡给较低层次的政府，也可以提升地方政府职责与可用资源的匹配性。有些 OECD 国家在分权改革中作出了一些有益的尝试，以克服分配给地方政府的责任与其可用资源不相匹配的问题。例如，加拿大地方政府可以获得除关税以外的所有收入来源。为了鼓励同时进行的税基统一，加拿大联邦政府曾向各省政府提供减税（降低联邦税率，以便为省级税率留出更多空间）和税基分担（在统一的联邦基础上征收补充税率）的选择，同时免除联邦征收省级份额的费用，并向各省和私营部门派驻税收代表以进一步增强联系。在单一制国家，如瑞典，地方政府的财政资金主要来源于个人所得税及一些附加税。由于个人所得税是现代税制体系中最为重要和稳定的税种之一，该制度为地方政府提供了良好的资金基础，同时也使地方各级决策具有自主权。又如在波兰，2004 年 地方政府收入法 修改了地方各级政府的财政资金来源。随着中央转移支付份额的减少，它们获得了更多的财政自主权；同时，该国还引入了个人所得税和公司所得税的税收分享制度。此外，许多 OECD 国家采用纵向财政均等化转移支付方式。而在德国、北欧国家和波兰，则采用横向财政均等化方案。这些财政均等化方案通常采用代表性税收方法以衡量地方政府收入能力，并且考虑了公共服务的需求因素或成本差异以衡量地方政府财政支出需求。澳大利亚的 GST 转移支付甚至是唯一一个考虑了资本支出需求和相关资本筹资来源的均等化方案。这些均等化方案如果设计得当，可以提高财政公平和财政效率，使公民无论住在哪里，都能获得公共部门的平等对待，阻止因公共福利的地区差异而导致的移民等问题。澳大利亚以其财政均等化方案的完备性受到广泛关注，而德国的均等化方案（即税收分享制度）则以其较强的横向再分配效果得到赞誉。在这一制度下，贫困州的财政能力在横向转移支付后提高到平均财政能力的 99.5%。在整个 OECD 国家，均等化转移支付具有很强的再分配效应：平均而言，2011 年以基尼系数或变异系数衡量的财政收入能力差距从 29%下降到 10%。在一些国家如澳大利亚、德国和瑞典，筹集收入的差距几乎被消除。在实施均等化方案之后，财政差距明显小于以国内区域生产总值衡量的经济差距。换言之，提供公共服务的能力比经济产出的分布更均衡（OECD，2013）。（三）协调政府间纵向和横向支出关系为应对政府间纵向与横向协调的挑战，一些 OECD 国家进行了有益的尝试。这些尝试包括区域合作、合并，以及新的超区域机构的设立等等。澳大利亚联邦政府于 2000 年 7 月 1 日起开征货物和服务税（GST）并将该税用于对州政府的均等化转移支付。OECD 国家政府间财政关系：挑战、应对及其经验借鉴119财政科学2023 年第 6 期（总第 90 期）财政科学2023 年第 6 期（总第 90 期）一是政府间的纵向协调。建立合作和定期沟通机制对于有效的多层次治理和长期改革的成功至关重要。尽管挑战仍然很多，一些 OECD 国家尤其是联邦制国家和北欧国家已经在跨政府层面的纵向协调方面取得了进展。11 个成员国已经建立起了协作机制，这些协作通常与环境、基础设施、交通、技术和发展有关。14 个国家的中央政府在发布新法规之前需要与地方政府协商（OECD，2017a）。20072008 年爆发的金融危机刺激了一些 OECD 国家对特设机构和常设机构的投入，以便进行横向和纵向的协调，尽管在某些情况下只是在州以下层级。自危机爆发以来，各国一直利用财政委员会和内部稳定协定，在宏观经济管理方面加强多级财政协调。近年来，比利时、奥地利、巴西、西班牙、德国、葡萄牙和意大利都加强或扩大了这些机构。常设委员会和政府间协商委员会为各方和各级政府之间的合作与沟通建立了一个常设渠道，在时机成熟时可以促进改革。澳大利亚 1992 年设立了制定和实施跨地区管辖政策的主要政府间论坛澳大利亚政府理事会（COAG），聚集了澳大利亚总理（主席）、地区首脑和首席部长以及澳大利亚地方政府协会主席，主要作用是促进需要澳大利亚所有政府采取协调行动的广泛领域的政策改革，如卫生、教育和培训、土著改革、幼儿发展、住房、微观经济改革、气候变化和能源、水改革和自然灾害安排。加拿大联邦政府通过区域联邦委员会和区域发展机构等在各省派驻代表，它们的兴趣不仅在于代表联邦政府在各省的优先事项，还在于向联邦当局传达省级偏好，促成以三方协议（即联邦，省和地区当局之间的正式合同安排）的形式支持基础设施政策的实施。二是政府间的横向协调与合作。OECD 国家的分权改革重新点燃了关于市镇当局适当规模的辩论，并已成为地区重组的主要推动力。为了应对市镇规模不足的问题，确保辖区之间的协调性，过去几十年来，大多数 OECD 国家都进行了市镇合并。改革浪潮接连不断并且仍在进行中。全球金融危机是重新启动或实行市镇合并政策的催化剂。2014 年，爱尔兰将 114 个地方议会合并为 31 个地方政府，并废除了以前的 8 个地区当局；20142020 年，挪威将全国 18 个行政区合并为 11 个，将市镇从 2015 年的 428 个合并为到 2020 年改革结束时的 356 个；2017 年，爱沙尼亚市镇数量从213 个减少到 79 个，其中 14 个城市，65 个村镇（OECD，2018）。推进类似改革的国家还有希腊、土耳其、芬兰、法国、意大利、卢森堡、荷兰及挪威等。除市镇合并外，市镇间合作在 OECD 国家中也很普遍，并牢固地植根于欧洲和 OECD 的市镇管理中。过去 15 年中，支持城市间合作的法律框架和政策得到了显著加强。城市间安排极为多样，反映出不同程度的合作。OECD 各国城市间合作有不同形式，从约束力最弱的单一或多用途的合作协议/合同（澳大利亚、英国、爱尔兰、新西兰）到约束力最强的共同的公共服务安排或共享服务方案（法国、葡萄牙和西班牙成立的具备授权职能的超市镇当局）。这些合作涵盖了一系列形式和领域，从侧重于技术问题的合作到促进经济和社会发展的战略合作。政府间纵向和横向协调机制为各级政府有效提供公共服务和履行支出责任提供了很好的制度安排，但是从 OECD 国家的情况来看，也存在一些需要避免的负面效果。从纵向来看，包括协调机制中没有明确作用的决策过程、成倍增加的重要的交易/机会成本。尽管一个开放和透明的政府间协调体系有立法支持与广泛参与，但也可能是昂贵的、耗时的，可能导致决策的僵局或者联合决策陷阱。从横向来看，尽管政府间的合并有很多益处，但合并政策的实施往往面临阻力。国际财经120FISCAL SCIENCEVol.90 No.6 2023FISCAL SCIENCEVol.90 No.6 2023三、对中国政府间财政关系改革的启示与借鉴总体上，OECD 国家的政府间财政关系改革中财政收入与支出分权的趋势比较明显，且财政支出分权强于收入分权，转移支付有所增加，这也导致地方政府对于转移支付的依赖进一步上升。OECD国家推动政府间财政关系改革是为了应对诸多挑战，并采取了许多改革举措。类似的挑战在我国同样存在，因此 OECD 国家的成功经验值得我国学习与借鉴，其教训值得我国汲取与规避。（一）对发达国家的政府间财政关系要有更加客观、理性的认识OECD 被称为发达国家俱乐部，其成员包括了几乎所有发达国家。从 OECD 国家二十多年来的政府间财政关系改革来看，也面临着中央与地方事权与支出责任划分不清的问题。地方政府的税收自主权也是较为有限的，也面临着收入与履行事权所需支出不相匹配的问题，中央与地方政府以及地方政府之间也面临着协调不足的问题。虽然发达国家政府间财政体制确实有很多值得我国学习与借鉴的地方，我国的财政管理体制的改革与发展，例如，建立分税制财政管理体制、增值税改革与健全现代税收制度、完善政府间转移支付制度，以及当前正在进行的事权与支出责任划分改革，都是在学习与借鉴国外尤其是发达国家经验的基础上进行的，但对于发达国家的政府间财政关系要客观理性地看待，既要借鉴其优点，也要规避其缺点和不足之处。只有更加客观、理性的对待发达国家的政府间财政关系，才能取长补短，为我所用，有助于我国政府间财政体制的完善。（二）财政分权改革必须适合本国国情，并没有统一的标准从二十多年来 OECD 国家的财政分权改革来看，总体上呈现出财政支出、财政收入分权的趋势，地方政府支出、税收所占比重都在上升。与此同时，也要看到国别间呈现出比较大的差异，有一些国家呈现出相反的趋势，即向着集权转变，地方政府占总支出、税收的比重呈现下降的趋势。各国的财政分权是建立在自身特定国体（联邦制和单一制）、历史传统、疆域面积、人口、经济、社会、地理条件等多种因素基础之上的制度设计与实施，具有各自独特性，不存在普遍适用模式。此外，在各国发展的不同阶段，受人口结构变化、城镇化进程、技术进步等诸多因素变化的影响，市镇行政边界与社会经济功能区之间的匹配关系逐渐模糊，本地提供的公共服务种类与结构不再适用，要求在政府间进行横向和纵向支出责任与公共服务的调整。因此，在进行财政分权的国际比较研究时，既要避免简单地以总体概括代替个体分析，也要避免剥离特定社会经济阶段的国别对比。从我国来说，当前正在进行的中央与地方事权与支出责任划分改革、税收分权以及政府间财政转移支付制度改革，也应当建立在中国特定国情、特定发展阶段的基础之上。在这一改革过程中，我们既要吸收与借鉴国外好的做法，更要对我国国情有深刻理解与准确把握。（三）厘清政府间支出责任尤其是共同支出责任至关重要事权和支出职责的明确划分是政府间财政关系的首要任务。事权与支出责任的划分，不仅是完善我国财政体制本身的问题，更是国家治理体系和治理能力现代化的重要体现。从 OECD 国家的支出责任划分来看，很少有专属于中央政府的支出责任，大多数支出责任是中央和地方政府共同承担。因此，重要的并不仅仅是划分支出责任，更是对于中央与地方共同承担的事权及其支出责任的进一步明确。而支出责任的分权改革并不是宽泛的，它是在特定的领域展开的，不是总体支出占比的高OECD 国家政府间财政关系：挑战、应对及其经验借鉴121财政科学2023 年第 6 期（总第 90 期）财政科学2023 年第 6 期（总第 90 期）与低所能涵盖的。从 OECD 国家经验来看，尽管大多数支出责任不可避免地在政府各级之间分担，并且支出责任在许多政策领域中存在重叠，但至关重要的是确保各级政府在不同政策领域中的作用足够明确，以避免重复、浪费和责任不清。与确定应将政策领域划分给哪一级政府相比，清晰的职责划分是更重要的先决条件。在我国，国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见（国发 201649 号）提供了我国事权和支出责任改革的顶层设计思路和原则性指导意见。截至目前，国务院办公厅先后发布基本公共服务、医疗卫生、科技、教育、交通运输、生态环境、公共文化、自然资源、应急救援等多个领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案，其中大多数事权属于共同事权。这些划分方案的推出，使得长期以来中央与地方事权与支出责任划分不够清晰的问题得到相当程度的缓解，这无疑是我国政府间财政关系改革的重大进步。但也需要注意，在我国多层级政府架构下，不同层级政府承担的支出责任应当是不同的。例如，省级政府和县级政府的支出责任就会有很大的差别，而目前的改革侧重于明确中央与省级政府间事权和支出责任的划分，但对于省以下地方各级政府间事权与支出责任的划分改革尚需深入。我国与 OECD 国家的重大区别之一是，在我国，省以下的区县政府是公共服务的主要提供者；而OECD国家中，中央与省是公共服务的主要提供者，省以下政府的作用偏弱。我国省级财政对包括转移支付在内的财力与财权的再划分相当程度上影响着中央与地方事权与财权划分的有效性。作为连接中央与县的中间层级政府，中央与地方的共同事权需要进一步做省与县的再划分。因此，中央与地方事权与支出责任划分改革的重点应当进一步向着省与县的责任划分领域延伸，以使我国多级政府间事权与支出责任划分具有完整性。另外，正如 OECD 国家所强调的，与明确支出责任划分一样，明确划分支出责任中财政资金来源、制定规则、战略规划、执行或监督等不同职能也是同等重要的。就我国来说，目前的改革主要集中于财政资金来源，即中央和地方政府分别承担多少支出比例，而对于其它职能则没有明确。例如，目前对于教育绩效目标的监督由哪级政府负责并不明确。因此，今后的改革需要进一步就每一类支出责任的职能分工，包括哪一级政府制定政策、设定标准、负责筹资、提供服务、监督和评估等职能予以明确。我国正在推动的中央与地方事权与支出责任划分改革也应当汲取 OECD 国家的教训，要充分考虑地方政府是否具备能力去承担支出责任。正如从 OECD 国家所看到的，除非能力挑战得到解决，否则分权就有可能加剧地区之间的差异，从而危及机会平等和服务质量。因此，在推进支出分权时，要确保改革不会使地方政府为履行新职能而导致提供公共服务的机会和质量差距扩大。为保障全体居民所获公共服务能够达到最低质量标准，中央政府应保留制定国家最低标准的责任，并定期监督地方政府在关键服务领域的绩效，以确保地方政府履行支出责任的质量水平达到国家最低标准。（四）确保事权、支出责任与财力同各级政府职能职责相匹配事权与支出责任的履行应当确保资金的足额提供，资金不足则会破坏地方问责制，并影响公共服务的提供。提高自身的税收份额可能有助于提高地方政府的效率并贯彻问责制，并有助于在地方各级调动资源。财政资金与职能职责是否一致，实际上就是事权、支出责任与财力相匹配的问题。在多级财政国际财经122FISCAL SCIENCEVol.90 No.6 2023FISCAL SCIENCEVol.90 No.6 2023体制下，事权与支出责任是政府间财政关系的基础要素，它们之间的互动关系是财政体制是否顺畅运行的决定性因素。1993 年，国务院关于实行分税制财政管理体制的决定 提出“事权与财权相结合”，2007 年党的十七大提出“财力与事权相匹配”，2013 年党的十八届三中全会提出“事权与支出责任相适应”，再到 2019 年党的十九届四中全会提出“形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度”，实际上就是对事权、支出责任与财力关系的认识的不断深化的过程。据统计，2021 年我国地方财政收入与地方财政支出占比分别为 54.8%和 85.7%，分别比 OECD国家平均水平高 35.6 和 54.8 个百分点。与 OECD 国家相比，我国政府间财政关系始终面临收入过度分权以及支出分权大于收入分权的问题，这也使得地方政府更容易出现事权、支出责任与财力不相适应的问题。为进一步确保地方支出责任的履行有足额的资金来源，今后应当在以下几个方面采取措施。一是谨慎提升地方政府的税收自主权。我国的税收权限高度集中于中央，地方政府几乎没有税收自主权。考虑到我国财政收入已经是过度分权的，因此进一步收入分权的空间是极为有限且必须加以慎重对待的。一个可供选择的方案是在不削弱中央的税收权限的前提下适当扩大地方的税收自主权，从地方政府的支出责任履行须与资金相匹配的角度，可以按照 OECD 税收自主权划分的种类，赋予地方政府一定的法律权限，允许地方政府拥有 D 类税收自主权即允许地方对中央和地方共享税如个人所得税、企业所得税进行附加征税。二是进一步规范中央对地方的财政转移支付。由于财政转移支付在中国政府间财政关系中的重要性远远高于 OECD 国家，其科学分配对于确保地方政府资金与职能相匹配至关重要。针对当前财政转移支付结构不合理、转移支付分配不够透明等问题，应当进一步优化结构、合并专项、提高分配的透明度，使转移支付的分配进一步科学合理。三是收入分权与均等化转移支付同时推进。分权的一个重要的负面影响是容易导致地区间财政差距的扩大。2019 年 9 月，国务院印发 关于印发实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案的通知（国发 2019 21 号），其中一项重要内容是“后移消费税征收环节并稳步下划地方”。据统计，2021 年消费税达到 1.39 万亿元，占当年全国税收的 8%。我国即将开展的消费税改革应当充分考虑财政均等化转移支付的同步跟进，否则如此重大的税收分权可能会打破财政公平。我国的收入分权改革也应当汲取 OECD 国家的教训，充分考虑到改革可能产生的负面效用，尤其是要避免地方政府对于税收自主权的滥用，避免税收“政策洼地”的产生和不当税收竞争或税负输出的后果。为此，中央应当对地方出台的各种税收优惠政策坚决予以整顿，让地方政府将经济发展重心放在营造良好的营商环境、基础设施以及完备的公共服务上来。（五）要进一步协调政府间纵向和横向关系由于大多数支出责任是共同承担的，因此必须建立管理共同责任的治理机制。从 OECD 国家来OECD 设计了“A、B、C、D、E、F”6 类指标来衡量地方政府的税收自主权。A 表示地方政府拥有地方税税率、税收减免等方面的全部权力；B 表示拥有确定地方税税率的权力；C 表示有确定地方税税收优惠，即确定税基的权力；D表示拥有共享税附加税征税权；E 表示在税率和税基两方面都没有权力，F 为其他情况。OECD 国家政府间财政关系：挑战、应对及其经验借鉴123财政科学2023 年第 6 期（总第 90 期）财政科学2023 年第 6 期（总第 90 期）参见 2018 年 11 月 1 日国务院新闻办公室举行的 行政区划管理条例 有关情况吹风会。看，建立合作和定期沟通的文化对于有效的多层次治理和成功的长期改革至关重要。纵向协调的工具包括对话平台、财政委员会、常设委员会和政府间协商委员会以及合同安排。横向协调则可以通过促进城市间和区域间的合并与合作来进行，甚至设立超区域的机构。从我国实践来看，纵向上尽管并没有政府间协商机构，但中央政府在出台相关政策时，均会广泛征求地方政府、社会各界意见，而且相当一部分重大政策还要在地方层面先行试点，在实践中发现问题、改进不足。这尽管并不是一种正式的协调中央与地方政府间财政关系的制度安排，但它所发挥的作用和取得的成效则是毋庸置疑的，也应当继续坚持。而从横向来看，由于省际间经济区和行政区高度重合，加之地方政府出于发展的需要，相互间竞争与合作，省际间的合作相对滞后于事权与支出责任划分改革的步伐。为此，中央应当出台经济区和行政区适度分离的政策，鼓励省际间产业转移、产业合作与重大跨省公共服务的合作提供。省内各地随着人口的变化、交通基础设施的改善、城镇化进程的加快和经济发展水平的提高，部分市、县的行政边界和所提供的社会经济功能之间的匹配程度大幅弱化，从实现规模经济和范围经济、节约成本、提高市政基础设施和服务的质量和数量，以及更普遍地提高市政管理的治理、专业精神和效率的角度，可考虑适度推进行政区域的合作、合并与重组。据统计，我国从 2013 年到2017 年，经民政部审核并报国务院批准 138 件县级以上行政区划调整事项，其中全国总共有 82 个设区市优化了市辖区规模结构，通过撤县设市、撤地设市等方式增设了一批中小城市。通过行政区划调整，促进了资源优化配置，促进了产业项目和公共资源的集聚，在精简行政机构、降低行政成本、提高行政管理效能等方面发挥了积极作用。随着我国政府间财政关系改革的进一步深化，地区间的合并、合作与调整也应当进一步推进下去。参考文献1罗宾 鲍德威，沙安文主编.政府间财政转移支付：理论与实践 M .北京：中国财政经济出版社，2011.2Allain-Dupro.AssigningResponsibilities across Levels ofGovernment：Trends，Challenges and Guidelines for Policy-makers R/OL.OECD Working Papers on Fiscal Federalism，No.24，2018.3Boadway R W，Shah A.Fiscal Federalism：Principles and Practice of Multi-order Governance M .Cambridge：Cambridge UniversityPress，2009.4Charbit C，Michalun M.Mind the Gaps：ManagingMutual Dependence in Relations amongLevels ofGovernment R.OECD WorkingPapers on Public Governance，No.14，2009.5OECD.Assigning Responsibilities across Government Levels.Note by the Secretariat COM/CTPA/ECO/GOV（2016）3 R.Paris：OECD Publishing，2016.6OECD.Fiscal Federalism 2014：Making Decentralisation Work R.Paris：OECD Publishing，2013.7OECD.Multi-level Governance Reforms：Overviewof OECD Country Experiences R.Paris：OECD 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