Z省5地农业综合行政执法实证.pdf

h t t p：/bnxb cbp k do i：10.13473/k i.issn.1002-3186.2023.0216北京农学院学报 2023,38(2)：87-91 Jo u rnal o f Beijing Universit y o f Agricu l t u reZ省5地农业综合行政执法实证童光法(北京农学院文发学院，北京102206)摘 要：【目的】全国农业综合行政执法实施数年以来成效如何，是否存在一些问题以及未来重点改进方向等，需要从农业行政执法一线实证研究获知。【方法】结合示范单位或示范窗口农业行政执法评估指标要求，通过实 地考察、问卷调查和持续监测，对Z省5地农业综合行政执法情况，包括组织领导、执法机构与队伍建设、支 撑保障、规范执法、执法成效等进行了研究。【结果】发现Z省5地农业行政执法比较规范、总体执法水平比较 高、执法成效显著，但也存在执法队伍年龄结构不合理、自由裁量权和执法不太规范、极少数执法人员存在执 法态度强硬或冷淡等现象。【结论】通过时间发展可以解决执法队伍老龄化问题；通过裁量权规范指引、类案指 导等可以一定程度上减少自由裁量权和执法不太规范问题；执法队伍素养的提升则是一个更为长期系统工程。跨区域农业行政执法和执法监督是中国农业行政执法今后重点着力方向。关键词：农业行政执法；监测评估；成效中图分类号：D912.1 文章编号:1002-3186(2023)02-0087-05 文献标志码：AOn t h e agric ult ural administ rat ive law enforc ement of t h e c h osen five plac es in Z Provinc eTONG Gu angfa(Co l l ege o f Hu manit ies and Law?Beijing Universit y o f Agricu l t u re,Beijing 102206,Ch ina)Abst rac t：Ho w effect ive t h e imp l ement at io n o f agricu l t u ral administ rat ive l aw enfo rcement(AALE)in Ch ina wh ich h as been p u t int o effect fo r several years,and wh et h er t h ere are so me exist ing p ro bl ems o r imp ro vement s in t h e fu t u re,need t o be l earned fro m t h e emp irical research.Using t h e eval u at io n index req u irement s o f AALE and t h ro u gh t h e met h o ds o f o n-t h e-sp o t invest igat io n,q u est io nnaire su rvey and co nt inu o u s mo nit o ring t h is art icl e st u died t h e imp l ement at io n o f AALE in t h e ch o sen five p l aces o f Z p ro vince,incl u ding o rganizat io n and l eadersh ip l aw enfo rcement agencies and it s t eams,su p p o rt syst em,st andardizat io n o f l aw enfo rcement,and effect iveness o f l aw enfo rcement,et c.Th e art icl e fo u nd t h at t h e AALE o f t h e ch o sen five p l aces in Z p ro vince wh ich are demo nst rat io n u nit s o r windo ws was rel at ivel y st andardized was o n h igh l evel s o n t h e wh o l e?and h ad remark abl e effect s.Ho wever,t h ere were so me p ro bl ems in t h e AALE,su ch as u nreaso nabl e age st ru ct u re o f t h e l aw enfo rcement t eam,abu se o f discret io nary p o wer and different ial l aw enfo rcement,a few o fficers t o u gh o r indifferent at t it u des in l aw enfo rcement.Th e art icl e p o int ed o u t t h at t ime co u l d so l ve t h e first p ro bl em；t h e seco nd p ro bl em co u l d be so l ved t o a cert ain ext ent t h ro u gh t h e no rmat ive gu idance o f discret io n and t h e gu idance o f simil ar cases；bu t t h e imp ro vement o f t h e p ro fessio nal q u a丘t ies o f l aw-enfo rcement o fficers was a l o ng-t erm syst emat ic p ro ject.Th e cro ss-regio nal AALE and l aw enfo rcement su p ervisio n wo u l d be t h e k ey p o int s o f t h e AALE in Ch ina.Keywords:agricu l t u ral administ rat ive l aw enfo rcement；mo nit o ring and eval u at io n；effect iveness o f l aw enfo rcement农业农村部制定了农业综合行政执法管理办 行为今后农业综合行政执法提供了规范指弓I。法并于2023年1月1日起正式施行。该办法的施 2022年8月份以来，实地考察并持续监测了 Z省5收稿日期：2022-12-30基金项目：农业农村部法规司示范跟踪监测评估项目资助(2094115147)第一作者：童光法，河南省罗山县人，教授，法学博士，主要从事环境资源法与涉农法律问题研究，E-mail,t o ng-gu angfa sina.co m88北京农学院学报第38卷地（包括A市农业农村局、B市B1区农业农村局、D 县农业农村局、B市B2区农业行政执法队、C市农 业行政执法队，前三家简称为三家示范单位、后两 家简称为两家示范窗口）农业综合行政执法情况。通过对这5家示范单位或示范窗口在组织领导、执 法机构与队伍建设、支撑保障、规范执法、执法成效 等方面的实证调研与持续监测情况、数据进行分 析,总结其经验和商讨可能存在的问题，对照最新 农业综合行政执法管理办法有关规定指出农业 行政执法今后可能展开的重点方向，期盼有助于中 国农业综合行政执法持续健康发展B O1 组织领导A市农业农村局、B市B1区农业农村局和D 县农业农村局非常重视示范创建工作，及时成立了 全国农业综合行政执法示范创建工作领导小组，下 设办公室负责统筹指导与协调日常示范创建工作。小组组长通常由农业农村局局长来担任。3家创建 工作领导小组均能将农业农村法治建设纳入局重 点工作，且能压实局对农业行政执法工作与队伍建 设的责任。这3家示范单位能够严格落实重大违法案件部 门负责人集体研究讨论决定制；农业农村局法制工 作机构负责重大执法决定法制审核工作。B市B1 区农业农村局还外聘法学教授、专业律师等作为法 律顾问，进行具有独立判断的审核监督。这种外部 审核监督机制不仅进一步确保重大执法决定合法 性审核，还提前对该重大执法决定进行了外部监 督、审查，从而有助于防止或者避免重大执法违法 现象的发生。此经验可以为其他市县农业农村局 借鉴。2执法机构与队伍建设2.1编制现状5家示范单位或示范窗口均经当地编制部门批 准设立了农业行政执法队,编制情况见表1。从表1 来看,D县农业行政执法队锁定参公事业编制24 名、实际在岗人数32人，超编33.33%；其他示范单 位或示范窗口核定编制职位数充足，且存在一定的 缺编现象；其中，C市农业行政执法队核定编制为 60人、在岗在编人员40人，缺编比例33.33%、缺编 最大。总体来看，Z省5地农业行政执法队除了 D 县农业行政执法队核定编制少、存在超编外，其他 均存在一定的缺编现象。这种编制职位数充足从 另一方面也可以印证当地整体经济社会发展水平 较高。Tkb.1 St affing of law enforc ement t eams,law enforc ement funding in t h e t h ree demonst rat ion unit s and t wo demonst rat ion windows表1执法队人员编制和执法经费单位名称编制执法经费/万元编制数在编人数比例/%2021 年2022 年变动/%A市农业（渔业）行政执法队40735486.982 764.42 795.42+41.02E市E1区农业行政执法队816883.9528&024&00 40.00D县农业行政执法队2432133.334&549.70+1.20B市B2区农业行政执法队565089.2910&0128+20.00C市农业行政执法队604066.67346.42364+17.582.2年龄构成在编在岗执法队伍中，调研发现C市农业行政 执法队在编人员拥有法学教育经历的约占40%,比 其他4家要高，说明该执法队整体法律知识素养较 高。B市B2区农业行政执法队在编人员平均年龄 为47岁、B市B1区在编人员平均年龄为48岁，B 市两区农业执法人员年龄结构有些偏大。这说明B 市两区在组建执法队时从其他部门转岗中年以上 的居多，在一定程度上影响当地执法队伍年龄结构 和队伍年轻化建设。当然，这不是B市两区特有现 象;而是各地落实指导意见（关于深化农业综合行 政执法改革的指导意见中办发201861号）进行 农业综合执法改革所呈现出的、在全国并非罕见的 现象。化解执法队伍年龄结构偏大问题需要时间。这也表明农业综合行政执法改革，并非一条从起始 点到目标点绘制的线段,很难一画即成、一蹴而就;它更像是一条从起点到目标点多种合力甩出的抛 物线，需要时间、需要耐力、有时甚至经历迂回方达 改革目标点位。2.3内设机构5家示范单位或示范窗口都内设了一些机构。C市农业行政执法队是按照片区（街道、乡镇）设立 执法一队到三队以及海洋渔业执法队。B市B2区 农业行政执法队大体也是按照片区设置了执法中 2023年第2期童光法：Z省5地农业综合行政执法实证89队，同时成立了 5个业务指导组（种植业组、林业组、畜牧组、渔政组、农机和宅基地组）来协助执法中队 工作。2家示范窗口按照区域或者片区设置内部机 构模式考虑到具体乡镇尤其是山区乡镇现实的农 业综合执法需求。3家示范单位的农业行政执法队 主要是以行业来划分内设机构；A市农业农村局还 保留相对独立的海洋与渔业执法队。因此，Z省5 地农业行政执法队主要采取两种内设机构模式：一 是按照行业来设置内部机构，二是以区域或片区来 设置内部机构。2.4对外执法对外执法方面，5家农业行政执法队都能够以 所在农业农村局名义集中行使农业行政执法职能，包括集中行使农业行政处罚和与之相关的行政检 查与行政强制职能。5家农业行政执法队在农业农 村局内部与行业管理、检验检测等技术支撑机构之 间职责分工明确，并建立了线索处置、信息共享、监 督抽查、检打联动等协作配合机制，形成了较强的 执法合力。同时，5家农业行政执法队也建立了农 业执法向乡镇、街道延伸机制，保障了执法力量下 沉，进而切实地维护了农民、农村合作社、家庭农场 以及其他农业生产经营主体的合法权益。3支撑保障3.1执法经费在支撑保障或执法条件保障方面，农业综合 行政执法管理办法规定有执法经费财政保障、执 法信息系统与平台、办公用房、执法设备装备等。作为排在首位的执法经费，5家示范单位或示范窗 口近两年的执法专项经费情况（表1）可以看出，B 市B1区农业行政执法队2021年度财政支出预算4 244.16万元、其中执法专项支出经费288万元，2022年度支出预算3 986.42万元、其中执法专项支 出经费248万元；执法专项经费2022年与2011年 相比较，除B市B1区农业行政执法专项经费有所 减少外,Z省其他4地农业行政执法专项经费均有 所增加。A市农业（渔业）行政执法队的2022年执 法专项经费增加最多。除D县外，其他4地农业行 政执法专项年度经费均过百万元。整体上来看，Z 省5地农业行政执法专项经费比较充足、保障有力。实地调查也发现，5家示范单位或示范窗口都能严 格执行罚缴分离、收支两条线管理，实行行政执法 经费与收费罚没收入完全脱钩。3.2智慧系统与平台5家示范单位或示范窗口都能统一使用全国农 业综合执法共享信息平台和Z省掌上执法系统，能 够实现移动执法、执法信息网上查询、执法活动网 上监督等现代智慧系统执法。3.3办公用房A市农业（渔业）行政执法队办公场所共有62 间房，总面积约1 917.22 mB市B1区农业行政执 法队拥有建筑面积6 500 m2独栋大楼;B市B2区 农业行政执法队拥有建筑面积约900 m2的独栋楼 房;D县农业行政执法队有16间房，面积为334.6 m?；C市农业行政执法队拥有建筑面积为2 000 m2 的独立办公场所。这5家示范单位或示范窗口执法 办公场所用房包括问询室、调解室、听证室、物证 室、档案室、仓库等，面积较大，能够满足日常农业 行政执法工作需要；B市B1区办公用房面积最大，究其原因主要是该地综合了农林水等部门即常说 的大农业执法。3.4执法装备和设备A市农业（渔业）行政执法队拥有执法车辆18 辆、执法船艇19艘，照相机、摄像机、执法记录仪等 153台执法取证设备和其他办公设备；B市B1区农 业行政执法队拥有执法专用车3辆、专业检测车1 辆、渔政执法船艇2艘，各类执法记录仪、对讲机、移 送执法终端、红外线测距仪等取证设备52台，计算 机、打印机、传真机、复印机、扫描仪等办公设备151 台；D县农业行政执法队拥有执法车辆2辆，电脑、打印机、数码像机、执法记录仪等执法取证设备；B 市B2区农业行政执法队拥有执法记录仪40台、执 法车辆5辆、执法无人机1架、执法快艇1艘等以及 办公设备;C市农业行政执法队拥有5辆执法车、1 艘执法艇、1架无人机、1台3D打印机、10台执法记 录仪、6台移动执法平板电脑、6台移动打印机、4个 对讲机、1支录音笔、2台数码相机、1台夜视仪等装 备、设备。其中，由于A市是副省级市、B市B1区 农业行政执法队属于综合农林水等部门，所以这2 家拥有的农业执法装备与设备数量相对较多。总 之,5家示范单位或示范窗口执法队配备了依法履 职所需的车船装备、取证设备以及个人防护与应急 设备等,能够满足农业行政执法正常工作需要。4规范执法4.1制度建设与落实农业综合行政执法管理办法第三章就如何90北京农学院学报第38卷规范执法行为进行了比较详细系统的规定，主要包 括合法执法、文明执法、执法公示、执法全过程记 录、法制审核、自由裁量权基准、持证执法、规范执 法文书、执法普法等。5家示范单位或示范窗口建 立并全面落实农业行政执法公示、行政执法全过程 记录、重大执法决定法制审核等“三项”制度和行政 执法责任制;针对领导干部违法干预行政执法活动 以及插手具体违法案件查处，都建立了责任追究制 与干预留痕机制。尽管5家示范单位或示范窗口都建立和落实了 农业行政执法自由裁量基准制度，但是我们针对执 法相对人回收的205份有效问卷中，有5份反馈存 在滥用自由裁量权的情形，约占2.4%的比例。当 问到您认为就同一事项相同情形是否同标准处 罚、无差别执法?”时，有21份问卷选择“否”即认为 同一事项相同情形适用不同标准处罚和差别执法，占比约为10.2%。这说明自由裁量权问题在农业 行政执法实践中是一个颇受广大执法相对人所关 注的热点问题，值得持续关注和研究。4.2持证执法在持证执法方面,A市农业行政执法队市级执法 人员持证率为96.8%；B市Bl区农业行政执法队执 法人员持证率为100%；B市B2区农业行政执法队执 法人员持证率为90%；C市农业行政执法队执法人员 表2 2021-2022年向公安机关移送案件数和执法案件办结情况持证率为100%；D县农业行政执法队执法人员持证 率为87.5%。因此整体看来,Z省5地农业行政执法 人员持证比率高,能够普遍持证执法。4.3文明执法针对相对人回收的205份有效问卷中，认为执 法人员的执法态度比较温和、非常温和的有195份，占比约为95.1%；态度一般、比较强硬的有10份，约占4.9%。由此可见,Z省5地农业行政执法人员 的执法态度和文明执法水平很高，相应的获得执法 相对人认可度也很高。当然，问卷调查也反映出极 少数执法人员存在执法态度强硬或冷淡问题。4.4文档规范、普法和行刑衔接在实地调研中发现，5家示范单位或示范窗口 农业行政执法文书制作、档案管理都十分规范；能 够落实“谁执法谁普法”普法责任制，普法形式多 样;都能与相关部门尤其是其他行政执法部门建立 协调配合机制，并落实行刑衔接机制。表2反映了 5家示范单位或示范窗口行刑衔接情况。通过该表 和实证调研发现5家示范单位或示范窗口在具体农 业行政执法过程中一旦发现涉嫌犯罪的情形，均能 够及时向公安机关移送相关案件，调研也得知农业 执法队甚至主动邀请公安机关参与重大农业行政 案件执法。Tab.2 Number of c ases t ransferred t o polic e,set t lement of law enforc ement c ases by t h e t h ree demonst rat ion unit s and t wo demon向公安机关移送案件数 执法立案数 执法结案数st rat ion windows in 202120222021 年2022 年2021 年2022年1至11月2021 年2022年1至11月A市农业（渔业）行政执法队16301 0985261 001395B市B1区农业行政执法队74（含 2020 年）221258612586D县农业行政执法队4030183018B市B2区农业行政执法队81318412418497C市农业行政执法队3410510497695执法成效5.1有无违法违规情形5家示范单位或示范窗口近三年查办的农业行 政执法案件均无违规情况、未发生因农业行政执法 工作失职渎职而追究行政执法人员责任的情况；近 三年内未发生严重农业违法行政行为或者因不作 为、乱作为造成严重恶劣影响的情况；近三年未出 现农业行政处罚案件被复议机关或人民法院撤销 的情况，也未发生重大坑农害农事故、重大农产品 质量事件。5.2群众满意度在针对执法相对人回收的205份有效问卷 中，当问到“您对农业综合执法总体评价”时，有 202份选择满意和比较满意，占比9&5%；选择 一般的仅有3份，占比1.5%。在针对作为群众 的消费者所回收的227份有效问卷中，当问到“您对当地农业行政执法的总体评价？”时，有 216份选择非常满意和比较满意，占比95.2%；有11份选择一般，占比4.8%。由此可见，Z省 5家示范单位或示范窗口在相对人认可度和群众 满意度方面均非常高。2023年第2期童光法：Z省5地农业综合行政执法实证915.3案件办结情况表2呈现了 5家示范单位或示范窗口 2021和 2022年执法案件办结情况。从表2可以看出，除 了 D县农业执法队2021年和2022年立案数和结 案数偏少外，其他4家2年的立案数和结案数均过 百件。A市农业(渔业)行政执法队办理的案件数 最多,究其缘由大概有两点：一是A市属于副省级 市，二是A市渔业尤其是海洋渔业执法案件比较 多。2021年未结案的案件执法程序通常已走完或 者基本走完，但由于历史原因、村民具体情况、申请 法院强制执行程序等多种因素，导致宅基地行政执 法案件拖几年未执行或不能执行因而未结案的占 比较多。5.4获奖或表彰情况A市农业执法队获得省部级以上的奖励或表 彰达到24项;B市B1区农业行政执法队获得省部 级以上的奖励或表彰达到14项;D县农业行政执法 队获得省部级以上的奖励或表彰为6项。2家示范 窗口近三年情况如下:B市B2区农业行政执法队获 得省部级以上的奖励或表彰达到11项;C市农业行 政执法队获得省部级以上的奖励或表彰达到7项。总而言之,Z省5地农业行政执法队获得省部级以 上奖励比较多，这说明其执法成效比较显著。6 结论和讨论综上所述,Z省5地农业行政执法组织领导有 力、机构组建符合当地实际情况、队伍建设颇有成 效、各项执法条件得以充分保障、执法行为比较规 范、总体执法水平比较高、执法成效显著。A市农 业知识产权执法经验、C市宅基地执法经验、B市 B1区渔业执法中生态补偿探索经验以及执法案 件外部审核监督机制等，可以为全国其他地方农 业行政执法学习借鉴。监测评估也发现部分执法队伍偏向老龄化、年 龄结构存在不合理，缺编，存在自由裁量权和执法 不太规范，极少数执法人员存在执法态度强硬或冷 淡等问题阂。缺编和年龄结构问题解决起来容易，时间的经过和向前发展即可。问题解决起来相对 比较复杂。通过裁量规范指引、类案指导等可以在 一定程度上予以减少、但难以杜绝；因此该问题值 得持续研究。农业农村部也会根据全国农业行政 执法开展情况，制订、修改有关的部门规范和定期 发布农业行政执法指导性案例，进一步规范与统一 全国农业行政执法案件的法律适用。态度强硬或 冷淡问题涉及到整个执法队伍素养、素质。相较于 市场监督管理综合行政执法和城管执法，农业综合 行政执法队伍组建时间并不长；加之农业行政执法 涉及不同复杂的领域，专业性与科技性强，单单依 照法学知识素养或者单靠农业专业技术知识都难 以胜任。因此，执法队伍素养、素质与执法水平的 提升必将是一个长期系统工程。这个过程除了加 强农业行政执法队伍在农业专业技能、法学专业知 识、自由裁量权规范指引、类案指导等方面培训外，还需要逐步提升农业行政执法人员的职业伦理、法 治观念、公平理念以及执法过程中的人文关怀等综 合素养。农业综合行政执法管理办法规定各地方要 建立健全跨区域农业行政执法联动机制并单章规 定了执法监督。因此，跨区域行政执法、对行政执 法进行有效监督必将是今后一定时期我国农业行 政执法工作的重要着力点。为了提升跨区域行政 执法水平，农业行政执法队不仅要善于总结本部门 执法工作经验，而且要通过与市场监督管理、生态 环境、公安等部门联合执法，持续开展与其他行政 执法部门、司法机关之间的经验交流和协作，丰富 总结其他部门的执法经验与好做法。为了防范农 业执法人员的违法执法，我国今后会持续加强对农 业行政执法人员的监督、强化执法队伍纪律和监督 可能的违法执法行为，并且会进一步健全农业行政 执法督察与相应的问责机制。在实地调研、跟鎳监测、问卷教揺的整理等方面，得益于董景山 老师、刘博、尹路人、习羽、曹雨邯等研究生和法学系同仁的帮助，并 得到Z省及5地农业行政执法干部领导的鼎力支持。谨St谢忧！参考文献：1 农业农村部法规司.全面整合农业行政执送队伍深化农业综 合行政执法改革J.中国机构改革与管理,2019(2):13-16.2 陈柏峰.基层执法能力建设的中国经验以第三世界国家 为参照J.法学评论,2023(2):33-45.:3 孙明扬.农业综合行政执法体制改革的实践与内在逻辑D.武汉：中南财经政法大学，2021:22-75.4陈柏峰.乡村基层执法的空间制约与机制再造J.法学研 究,2020(2):3-19.跟踪监测2022年数据为1月到11月.若无特别说明，文 中提到的2022年数据均为截止到11月份及其之前的数据。A市在植物新品种权等知识产权执法、C市在宅基地执 法和E市B1区在渔业执法中探索生态补偿等经验均有典型案例，受篇幅所限,另撰文分享。