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044 Academics and Practice 学术与实践检察活动局部独立性辨析范思力（贵州省人民检察院，贵州贵阳550081）摘要：从公民、侦查机关、审判机关、行政机关等主体与检察机关的互动过程看，以当前学术界归纳的法律监督概念、特性、运行机理等去解释、过滤所有类型检察活动时，可以发现有部分检察活动已跳脱出了法律监督活动的桎梏，与域外检察活动具有一定的相通性、类似性，对公民实体权利呈现出强制处分性，且具有支持、配合、推动侦查权、审判权、行政权的功能。强行以法律监督统摄检察的理论建构，反而突显了检察活动的局部独立性，可以为论证检察活动不完全等同于法律监督活动提供论据。关键词：检察活动；法律监督活动；独立性作者简介：范思力，男，贵州省人民检察院一级检察官助理，全国检察调研骨干人才。一、问题的提出自清末法制变革以来，清廷在借鉴英国、德国、法国、日本等国家法律制度基础上，创制“检察”一词并将其正式引入法律制度中。不过直到中华人民共和国成立，对“检察”一词应蕴含的职能及作用范围仍未形成清晰认识，诸如检察权、检察工作、检察活动、检察职责、检察责任等法律规定表述，并未与宪法创制的“法律监督”一词形成明确概念关系。为此，有权威观点认为，在我国检察和监督是一致的，检察就是监督，监督就是检察；监督的概念大于检察的概念，检察是一种特殊性质的监督，即法律监督1。以该观点论，上述法律表述均可置换为法律监督权、法律监督工作、法律监督活动、法律监督职责、法律监督责任等概念。可从发达国范思力：检察活动局部独立性辨析045家司法概念看，检察即法律监督并不是各国共识。比如，现代检察制度逐渐成形后，考证英语、法语中有关“检察”的相关词汇，其主要包含“控诉”“代理”之意，并不含有同中文“监督”语义相近的词义。在德语、俄语中与“检察”有关的词语，同法语和英语一样，也没有指代中文“监督”的语义2。历史上沙皇俄国和苏联时期的检察机关有监督官员、督促法律执行等职能，可以中国古代“纠察百官”的御史监察制度类比观之，以“监察”一词足以涵盖上述职能。若承认检察权就是法律监督权，则检察机关的所有职能都统一于法律监督权，属于法律监督的一种形式3。而检察制度作为一种舶来品并非诞生于中国，那么以域外视角观之，能否认为中华人民共和国其实没有检察活动，只有专门的法律监督活动？沿用“检察”这一概念只是为了便于域外识别我国制度？从近年国内学术探讨看，概念思辨、沿革梳理等研究路径其实很难回答这一问题。那么能否换一种思路，从其他主体视角立体审视检察机关履职活动，观察检察机关法律监督活动是否与检察活动完全重合，在个别领域或范围内是否有另一种性质的检察活动独立存在，进而考虑是否需要在履职中坚持淡化“检察”、强化“法律监督”。由此，笔者试从公民、侦查机关、审判机关、行政机关等主体与检察机关的互动出发，以期为这一问题探寻答案。二、当前部分检察履职活动不符合法律监督活动的运行逻辑中华人民共和国宪法第 2 章“公民的基本权利和义务”中详细规定了公民享有平等权、选举权、人身自由权、劳动权等基本权利。检察机关要想保障这些公民权利，一方面需要防止其他国家权力违法侵害公民权利，另一方面需要防止公民违法犯罪侵害他人权利。2018 年中华人民共和国人民检察院组织法（以下简称检察院组织法）大幅修订后，官方认为，检察机关的法律监督主要是程序意义上的监督而非终局意义的监督，它是一种提示与提醒，不具有实体性的行政处分权或司法裁决权4。受此特性影响，当检察机关需要处置违法侵害公民权利的行为时，其法律监督活动一般可以提示、提醒、督促、推动其他权力主体提供保护救济，单靠检察机关的法律监督无法直接处分公权力主体，追究权力主体的法律责任。特别是在国家监察体制改革后，国家公职人员行使公权力的行为已全部纳入监察委员会的监督范围，使得检察机关的法律监督活046 Academics and Practice 学术与实践动更多旨在督促相关国家机关自行纠正侵害公民的行为，或将职务违法犯罪线索移送监察委员会处理，进而对公民权利保障产生间接影响。不过从法律规定看，当前检察机关依然可以对司法工作人员相关职务犯罪行为立案侦查。可侦查绝非一种提示与提醒，而是一种实实在在强制处分涉案司法工作人员人身权利、财产权利的活动。有观点认为，这种以诉讼的方式进行的侦查，可视为法律监督5。按官方观点理解，当前法律监督的建议性特征并不符合侦查活动的一般特征。更何况基于我国侦查权配置的分散以及不同侦查主体的本质差别，直接得出“侦查=法律监督”的结论难以令人信服，比如无法回答为什么其他部门的侦查权没有法律监督属性，甚至还产生了为保证法律监督属性，应取消检察机关侦查权的认识6。检察机关的侦查是法律监督，公安机关对违法犯罪行为的发现、证明、检举等，就不是法律监督吗7？其次，与域外检察机关强制处分公民实体权利时的目的相同，我国检察机关采取批捕、扣押、查封等措施强制处分公民实体权利时也是以维护犯罪嫌疑人、被告人合法权益和保障诉讼活动顺利进行为目的8。比如，联合国关于检察官作用的准则明确提出检察官应尊重和保护人的尊严。按照我国法律规定，检察机关强制处分公民实体权利也是为防止公民违法犯罪侵害他人。基于此，我国检察机关采取强制处分措施时同样应遵循比例原则，要考虑强制处分的必要限度，削弱强制处分对犯罪嫌疑人、被告人的惩罚作用，不能一味追求高适用率。出于上述目的，我国才会提出“宽严相济”等刑事政策，要求强制处分公民实体权利时，符合法定条件的在处分时可以体现“宽”“少”“慎”。但若将此类检察活动视为监督犯罪嫌疑人、被告人，在实践中继续追求“宽”“少”“慎”，那么，当这些追求延续到检察机关监督侦查活动、审判活动、刑罚执行活动时，是否意味着对这些权力违法滥用现象同样可以宽处理、少处理、缓处理？显然，“宽”“少”“慎”理念不太适合监督，强制处分在适用政策上的灵活性、适当宽松性使其迥异于一般认为的监督活动。综上所述，按照“检察即法律监督”的观点，当前检察机关可以对公权力主体立案侦查、强制措施可以从宽适用、少适用，但这些做法未能与法律监督活动不能处分权力主体、监督只会越来越严等特征或趋势很好兼容。造成这种现象只能说明部分检察履职活动不能等同于法律监督活动。范思力：检察活动局部独立性辨析047三、检察活动与侦查、审判互相配合时有独立于法律监督活动的空间在分权制衡思想指引下，域外创设检察官制之根本构想，本在于防范滥权，具体而言，乃在刑事司法范围内，援引“以权力约束权力”之原理，透过追诉、审判权力分立之形式防范法官恣意，其后兼有节制警察滥权功能9。各国特别是大陆法系国家的检察活动在面对侦查、审判时会带有一定监督功能，不过就此认为域外检察活动也具有我们理解的法律监督属性则存在一定疑问，毕竟这里有代表性的监督功能更多体现在刑事诉讼等个别环节。而我国检察机关的法律监督活动现已覆盖刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼、公益诉讼各环节甚至部分行政执法领域，其被定义为一种专门的法律监督机关对国家立法权之外的国家职权及其活动是否正确统一实施法律的监督10。在运行机理上，检察机关进行法律监督是通过对破坏法律实施的行为进行查究、追责、纠正，来维护国家法制统一、尊严和权威11。即便我国检察机关法律监督的范围和运行机理远超域外检察活动监督范围，“检察”作为一个舶来法律概念被引入我国后，其与侦查活动、审判活动的关系仍是不能回避的问题。经过长期实践探索，三者已呈现为互相配合、互相制约关系。与域外检察理念发展不同，这一关系并非停留在刑事诉讼活动中，随着全面依法治国方略不断深化推进，检察权、侦查权、审判权互相配合、互相制约关系的适用范围也有所拓展。比如，党中央要求健全侦查权、检察权、审判权、执行权互相配合、互相制约的体制机制，确保执法司法各环节、全过程在有效制约监督下进行12。经不断拓展，现如今检察活动与侦查活动、审判活动在刑事诉讼、公益诉讼中互相配合时，其职能作用已不宜全部归属于法律监督。第一，检察机关与侦查机关互相配合时的履职行为不符合法律监督运行机理。受中华人民共和国成立以来不同历史时期建设需要，以公安机关为主的侦查机关虽然宪法地位不及检察机关，但在刑事诉讼活动中长期处于主导地位，侦查阶段的结论往往决定了审查起诉甚至审判的结果13，以至于刑事诉讼活动中盛行“侦查中心主义”，为司法公正带来一系列负面后果14。关于侦查权过于强势的种种学术批评，加之近年来一系列冤假错案的纠正和曝光，得以推动刑事诉讼制度改革出现新的重大变化。以出台中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定为标志，推进以审判为中心的诉讼制度改革，确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律048 Academics and Practice 学术与实践的检验，正式成为刑事诉讼创新发展主线。具体到检察活动与侦查活动的关系界定上，回顾这一时期的研究成果不难发现，也有质疑批评检察机关过度强调配合侦查机关的声音15。可这些质疑批评恰从另一个侧面反映出实践中指向侦查的检察活动不完全以监督侦查活动为目的，也有配合侦查活动之实，而且这种互相配合既不属于对侦查活动合法性的审查判断，也不属于对侦查违法的督促纠正。比如，中华人民共和国刑事诉讼法第 87 条规定，必要时，人民检察院可以派人参加公安机关对于重大案件的讨论。这种讨论（提前介入）在实践中既可以演变成检察机关对侦查活动的监督，也可以变成侦诉机关紧紧围绕成功指控犯罪这一共同的诉讼目标而努力，以提高侦查起诉的质量和准确性，形成强大的控诉合力，确保犯罪分子受到应有的刑罚，实现有效打击犯罪16。第二，检察机关与审判机关互相配合时的履职行为不完全具有法律监督属性。从中华人民共和国民事诉讼法 中华人民共和国行政诉讼法看，检察机关在民事诉讼、行政诉讼中的主要职责为监督审判执行活动是否违法，监督公民参与诉讼活动是否违法，基本不存在配合的空间。但在刑事诉讼、公益诉讼中，检察机关除履行类似监督职责外，还存在一些为了与审判活动互相配合的履职行为。在刑事诉讼活动中，这些互相配合饱受争议。比如有观点认为，如果行使公诉权的检察机关与行使审判权的法院存在互相配合的关系，实际上就是法官与检察官联手，控审分离便成为一句空话，被告人的诉讼地位必然恶化，辩护律师的作用也只能名存实亡17。从这些批评可以看出，与批评检察机关与侦查机关过度互相配合的观点一样，他们同样不认为这种互相配合中检察机关发挥了监督审判机关的作用。从互相配合中检察机关行使的职权功能看，也确实没有具体的法律监督指向。比如检察机关要求撤回起诉其实并没有清晰具体的监督审判目的，该权力实为一种请求权而非决定权，人民法院依职权应当对撤回起诉的理由进行审查，进而作出是否准许的裁定18。而在公益诉讼中，根据人民检察院公益诉讼办案规则相关规定，检察机关在不影响审判中立地位的前提下，可以通过诉讼支持的手段适当择取、强化社会组织的诉讼力量，使之与对方当事人处于诉讼平衡状态，由此顺利地实现公益诉讼预期目标19。显然，检察机关这种支持起诉的行为既不是为监督当事人，也不是为监督法院，而是为帮助庭审活动高效进行，防止案件久拖不决，延误公益诉讼最佳保护时机。范思力：检察活动局部独立性辨析049四、检察机关在监督违法行政行为的同时也在支持推动合法行政行为在宪法明确的国家权力配置架构中，一般认为，检察机关的法律监督不光监督审判权、侦查权、刑罚执行权、民事行政判决裁定执行权，还应监督行政权。中华人民共和国成立初期，检察机关曾具有可以监督其他国家机关决议、命令和措施是否违法的“一般监督权”，很长一段时间内存在的职务犯罪侦查权就是典型例子。国家监察体制改革后，从目前检察机关对行政行为的法律监督范围看，其监督显然已不包括所有行政行为，一般也没有自行处分国家公职人员实体权利的空间（实践中立案侦查司法工作人员也要先与监察委员会充分沟通协商形成一致意见），主要监督三类行政行为。一是在开展行政诉讼监督、刑事诉讼监督过程中针对自行发现的苗头性、倾向性问题向行政机关提出检察建议，提醒相关部门改进工作，堵塞漏洞；二是督促生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、安全生产等领域负有监督管理职责的行政机关纠正致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的职权行为或不作为；三是督促行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，对被起诉人给予行政处罚。同时，为防止检察机关法律监督与监察监督混淆，学术界一般认为，监察监督以公职人员为对象，通过对个人行为的约束间接监督行政，而检察监督以行政管理活动为索引，将监督对象直指行政主体20。按以法律监督属性统摄所有检察机关履职活动的观点，能否就此认为检察机关与行政机关的法律关系就是一种监督关系？笔者认为并不尽然。首先，检察机关介入行政诉讼活动有时是在发挥支持而非监督行政行为的作用。近年来，为回应社会需求，检察机关介入行政诉讼活动的理念有了新变化，要求促进行政争议与矛盾的实质性化解，达成案结、事了、政和，实现纠纷根源的实质性解决，让依法维权的当事人满意21。人民检察院行政诉讼监督规则中也明确要求人民检察院通过办理行政诉讼监督案件，推动行政争议实质性化解。从近年矛盾纠纷化解实践情况看，提倡“实质性化解”在于以促进和解的方式，对行政相对人进行权利救济，满足其受侵害的合法权益，进而消除争议，使“实体法律关系问题皆得到处理，再没有启动新的法律程序的标的物”22。不过既然是推动争议实质化解就必然存在法院裁判没有错误，行政机关没有违法，但公民当事人仍然不服的情形。若按监督对象必须接受监督、纠正违法，然后才可能实现法律监督有效性的逻辑来理050 Academics and Practice 学术与实践解23，此时检察机关仍在进行的履职活动对法院、行政机关和公民当事人并没有发挥法律监督作用，更多是一种对审判行为、行政行为合法性的支持，以及对公民当事人的有限帮助。比如在一些案件中，法院裁判和行政行为并无不当，当事人因对法律认识和理解错误，不服生效裁判。检察机关可以进行心理疏导、释法说理；申请人诉求具有一定合理性，但通过法律途径又难以解决且生活困难的，可依法给予司法救助；作出不支持监督申请决定后，可公开宣告，以增强司法裁判的社会认同，促使当事人服判息诉24。其次，在行政执法与刑事司法衔接机制中，检察机关可以通过履职活动协助行政执法工作。根据中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定要求，行政执法和刑事司法衔接机制需要完善案件移送标准和程序，建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，目的是克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接。衔接机制既包括推动行政执法移送涉嫌犯罪案件，也包括推动司法机关移送涉嫌行政违法案件。那么，检察机关移送涉嫌行政违法案件的行为能否视为一种法律监督呢？笔者认为不能一概而论。从现行制度设计看，检察机关移送涉嫌行政违法的案件有两种情形，一种是检察机关已经作出不起诉决定但认为该案应当给予行政处罚的，另一种是检察机关在履职中发现的行政违法案件。第一种情形一般认为属于检察机关对行政行为的法律监督25，第二种情形在法律上并没有要求检察机关移送时附带提出意见，也没有要求行政执法机关必须向检察机关回复处理情况。即便行政执法机关不回复处理情况或者不作处理，检察机关也无权采取通报上级单位、向同级党委和人民代表大会常务委员会报告等跟进监督措施。这里检察机关的移送，更像对行政执法机关工作的协助、支持。类似情况在各种衔接机制中均有所体现。比如，检察机关主动将自己的一些办案信息与行政执法机关共享，对行政执法机关的专业咨询予以限期回复，以协调解决行政执法问题为目的加强会商等。五、关于检察活动局部独立性的初步结论在翻译引入域外“检察”一词概念时，固然可以根据我国国情对其含义予以裁剪，可只要承认概念在翻译交流时的共通性，无论如何裁剪都会残留域外概念的因子。这种难以剥离的“遗传因子”使得我国检察机关某些履职活动有时不易等同于法律监范思力：检察活动局部独立性辨析051督活动，却与域外检察活动的目的、方式、功能具有相通性、相似性。在思想领域，即便学术界想以法律监督概念统摄检察机关的履职活动，可实践中为满足某些特定目的需要，有的属于国家要求开展的检察活动也没有顾及法律监督活动的学术概念。这些都成为论证检察活动具有局部独立性的突破口。第一，在刑事诉讼活动中，检察机关强制处分公民实体权利宜视为一种独立于法律监督活动之外的检察活动。检察机关在保障公民权利的过程中，强制处分公民实体权利的功能指向与域外检察活动并无本质差别。我国学术界以宪法定位为依据，在不遗余力地将检察机关法律监督活动程序性、建议性、单向性等特性上升为权威理论观点后，实践中检察机关强制处分公民实体权利的履职活动还是难与法律监督具有建议性、单向性、没有宽缓空间等特性逻辑自洽、相互印证，目前只能将其视为其他性质检察活动。也恰是这种与法律监督的不兼容性，使得这些检察活动常被学术界和实务界认为可以从检察机关职能中剥离后划转给其他国家机关。进一步看，追求大一统的法律监督理论构建，不仅没有弥合强制处分公民实体权利的检察活动，反倒为保证我国检察活动局部独立性留出空隙。第二，检察机关主动配合侦查权、审判权并非法律监督属性使然而是权力分工的结果。显然，与依据权力属性组建国家机构的分权体制不同，我国国家机构的权力配置是以职能目标为导向的，各类权力被视为实现目标和职能的手段，而不是权力配置过程中必须恪守的界限26。在权力分工原则的指导下，国家机关具有的各项权能并不是非此即彼。侦查权能可以同时配置给公安机关、国家安全机关、监狱机关、检察机关。判决裁定执行权能也可以同时配置给法院、监狱、公安机关、司法行政机关。因此，国家机关在行使一些权能时具有同样的目的、方式、属性、功能并不奇怪。以此观之，检察机关主动配合侦查权、审判权并不需要背负法律监督的心理包袱。在以追诉犯罪、维护庭审秩序、遏制虚假诉讼、维护公共利益等为目的的检察履职活动中，某些工作单纯起到帮助支持侦查活动、审判活动顺利进行的作用，没有必要超出法律监督、互相制约等概念的语义射程去解释这些检察活动。第三，支持推动合法行政行为已成为我国检察活动介入行政行为后为数不多的选择。目前检察机关的法律监督并没有覆盖所有行政行为。若将监督作为检察机关与行政机关关系的核心定位，不难发现检察机关法律监督要全面到位，就只能回052 Academics and Practice 学术与实践到“一般监督”。不过目前监察监督已覆盖所有行政行为，现在即便有法律监督针对“事”，监察监督针对“人”的说法，实务中监察监督也并非只查人不查事，因为很多情境中“人”和“事”实为一体。只要抛开这一观念桎梏，监察监督其实已无限趋近于过去检察机关的“一般监督”。基于此，检察机关针对行政行为的各种履职活动要么限缩到一个监察监督无法介入的范围，要么与监察监督交叉重叠。以行政机关视角观察，检察机关法律监督若选择后一种状态，会有等同于监察监督的可能。而在目前不能回归“一般监督”的情况下，行政行为也没有只供检察机关法律监督的空间。若是以支持推动合法行政行为作为检察活动在行政权领域的发展切入点，监察监督自然难以介入，可也难以将其称之为法律监督活动。回顾近些年检察机关在行政权领域的作为，其实大体就是在这两种选择中左右摇摆的过程。参考文献：1王桂五.人民检察概论M.北京：法律出版社，1982：40.2邵晖.“检察”一词的语义学探析J.国家检察官学院学报，2012，20（2）：38-49.3朱孝清.中国检察制度的几个问题J.中国法学，2007（2）：108-131.4孙谦.新时代检察机关法律监督的理念、原则与职能写在新修订的人民检察院组织法颁布之际J.人民检察，2018（21）：5-17.5张智辉.论法律监督J.法学评论，2020，38（3）：57-69.6刘本燕.试论我国检察机关法律监督范围J.甘肃政法学院学报，2005（6）：80-84.7陈卫东.我国检察权的反思与重构以公诉权为核心的分析J.法学研究，2002（2）：3-19.8卞建林.我国刑事强制措施的功能回归与制度完善J.中国法学，2011（6）：23-31.9林钰雄.检察官论M.北京：法律出版社，2008：158.10秦前红.两种“法律监督”的概念分野与行政检察监督之归位J.东方法学，2018（1）：170-189.11孙谦.新时代检察机关法律监督的理念、原则与职能写在新修订的人民检察院组织法颁布之际J.人民检察，2018（21）：5-17.12习近平.坚持走中国特色社会主义法治道路 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