论政府性基金预算绩效管理的法治路径_孙伯龙.pdf

论政府性基金预算绩效管理的法治路径孙伯龙*内容摘要政府性基金预算是我国公共预算体系中的重要组成部分，通过将各类政府性基金、土地出让金、彩票公益金等非税收入纳入预算管理，能够提升公共财政资金管理的规范性。在全面实施预算绩效管理背景下，我国政府性基金预算绩效管理面临着法律缺位、主体权责不明、评价指标不科学的现实困境。从预算法治与效率原则出发，在全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理理念之下，应当厘清政府性基金预算的改革逻辑与主要挑战。通过运用法治思维，完善评价指标体系，明确绩效评价主体及其职责，扩展评价结果的应用，以此推动实现我国政府性基金预算管理的科学化、法治化。关键词政府性基金预算绩效管理全过程绩效评价预算法治一、问题的提出政府性基金预算是将政府向特定对象收取的、专门用于特定公共事业的财政资金的收支情况汇编之后而形成的预算。作为我国全口径预算的一部分，政府性基金预算与一般公共预算、国有资本经营预算既有相通之处又有其单独存在的独特之处。政府性基金预算不只体现各个基金项目收支计划，还反映着政府经济社会发展和民主治理的新格局。然而在过去一段时期，我国政府性基金的预算管理并未引起重视，一方面的原因是由于政府性基金项目零散复杂，与行政收费项目有较大的重合;而另一方面，更深层的原因则是各地、各部门拥有政府性基金设立、征收和使用的权力，成为预算外补充政府部门财政收支的资金来源，导致一些地方不愿将政府性基金纳入到公共预算中统一管理。尽管 2014 年修订的 预算法 明确将政府性基金预算作为专门的预算，其脱胎于我国长期以来各级政府疏于监管、难以统计的“预算外”财政资金管理模式，但是将各类政府性基金项目收支情况纳入公共预算并非易事。该预算账本中除了民航发展基金、铁路建设基金、农网还贷资金等二十余种典型的政府性基金项目外，还包括土地出让金、彩票公益金、地方债等非税收入项目。故而要实现全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理，在政府性基金领域中仍面临十分复杂的内外部因素。2021 年 4 月，全国人大常委会修订了 关于加强中央预算审查监督的决定，提出要加强对政府预算全口径审查和全过程监管，其中就将“项目绩效和评估调整等情况”作为人大审查政府性基金预101*杭州师范大学沈钧儒法学院副教授。本文系司法部法治建设与法学理论研究项目“政府应急财政支出法治化问题研究”(项目编号:21SFB4062)和国家社科基金一般项目“我国政府性基金治理困境的法治应对研究”(项目编号:16BFX166)的阶段性成果。按照 预算法 的规定，我国公共预算的体系由一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障基金预算共同构成。政府性基金预算是一本专门反映政府性基金的预算表，也是我国非税收入纳入预算管理的重要内容。邓秋云、邓力平:政府性基金预算:基于中国特色财政的理解，载 财政研究 2016 年第 7 期。算的重点事项之一;同时，也要求编制预算时需说明政府性基金项目的绩效目标情况。事实上，2014年修订的 预算法 就将“预算绩效”明确列为人大审查监督政府预算的一项内容，2018 年中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见 中指明了新时期落实预算绩效管理的必要性，明确政府性基金预算要纳入绩效管理，要重点关注基金政策设立延续依据、征收标准、使用效果等情况，地方政府还要关注其对专项债务的支撑能力。总体而言，我国新一轮财税体制改革要从预算编制、预算支出、绩效管理入手，全面体现国家战略和政策导向。同时，在未来一个时期内，预算法治改革需要从控制导向过渡到绩效导向。从现代国家预算法治的基本理念出发，梳理现阶段政府性基金预算绩效管理的现实困境，分析绩效预算管理改革的机遇与挑战，以良法促善治，多维度提升政府性基金预算绩效管理水平，落实各类基金项目专款专用的内在要求，方能推动我国政府性基金预算绩效管理的现代化、法治化。二、政府性基金预算绩效管理的现实困境以“目标 绩效 责任”为核心的预算绩效管理是国家治理现代化转型中的有效工具，也是将预算编制、审批、执行、决算整个过程都纳入规范预算的法律手段。自 2003 年中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定 首次正式提出要“建立预算绩效评价体系”后，我国逐步建立了支出项目预算绩效评价体系、政府投资项目预算绩效评价体系、经济建设部门预算绩效考评等制度。然而各级政府部门对于“专款专用”的政府性基金，长期视为“预算外资金”“第二财政”并未纳入预算绩效评价之中。直至 2007 年我国将所有政府性基金纳入到公共预算之后，政府性基金作为一种非税收入，在其他专项财政资金效果评价中逐步规范化。尽管 2014 年预算法 修订时明确将政府性基金预算作为一种专门预算，但是预算绩效管理是一项专业、系统、复杂的预算活动，因此与一般公共预算中的绩效管理相比，我国政府性基金预算绩效管理还存在诸多不足。(一)政府性基金预算绩效管理的法律体系不完备我国公共预算制度经历了从传统控制预算向绩效预算的转变。从政府性基金预算产生来看，本旨在于规范非税收入、将专款专用性质的预算外资金纳入公共预算，属于典型的控制型预算。随着我国政府收支规模失衡、结构错位以及体制改革动力不足等结构性矛盾加剧，财政部门开始重视专款专用资金的执行效果，2010 年财政部颁布了 政府性基金管理暂行办法，系统性、全方位地对政府性基金预决算管理规则加以明确，也正是在该规范性文件生效之后，各级政府性基金预算需提交同级人民代表大会审批，自此我国政府性基金预算管理实现了从粗放到精细化的转变。但是整体来看，我国政府性基金预算的绩效管理起步较晚、法治化程度较低。伴随着 预算法 及实施条例的修订完善，全面实施预算绩效管理成为预算改革的新要求。政府性基金项目的预算绩效评价作为预算体制改革的一项内容，近些年才有相关法律法规依据。在中央层面，2014 年 预算法 修订时增加了“预算绩效”条款，第 32 条、第 57 条规定了政府预算资金应当明确目标、体现效果、展开绩效评价，标志着我国迈向绩效预算时代，对政府财政预算提出全面绩效管理的新要求。但是 预算法 并未规定绩效管理中的具体规则，目前主要是由党中央、国务院对预算201荆楚法学2023 年第 2 期参见 中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见(中发 2018 34 号)。何文盛、蔡泽山:新时代预算绩效管理推进国家治理现代化的多元维度审视，载 上海行政学院学报 2018 年第 3 期。王绍光、马骏:走向“预算国家”财政转型与国家建设，载 公共行政评论 2008 年第 1 期。郑方辉、廖逸儿、卢扬帆:财政绩效评价:理念、体系与实践，载 中国社会科学 2017 年第 4 期。熊伟:专款专用的政府性基金及其预算特质，载 交大法学 2012 年第 1 期。党的十九大报告从“加快完善社会主义市场经济体制”的角度，明确了预算体制改革的目标要求和主要任务是“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。绩效管理提出顶层设计，再由财政部制定预算绩效管理的部门规章或规范性文件。例如，为了规范公共预算绩效管理，提升绩效评价的权威性和统一性，财政部制定了参考性的指标体系以指导地方及部门积极开展预算绩效评价工作。国务院 关于深化预算管理制度改革的决定 中对预算绩效管理提出“强化支出责任和效率意识，逐步将绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政资金，将绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出和政策、制度、管理等方面，加强绩效评价结果应用，将评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据。”?10尽管中央层面已经意识到预算绩效管理的重要性，但是要真正推动这一改革并非易事。2018 年中共中央、国务院制定了关于全面实施预算绩效管理的意见，将预算绩效作为政府预决算草案中的一项内容，要求强化各级政府部门的预算绩效管理。在此之后，预算绩效管理范围从特定支出项目扩展至一般公共预算，再扩展至政府性基金预算、国有资本预算和社会保障基金预算中。?11但是这种“上位法律缺失、改革政策推进、行政文件庞杂”的现象，导致政府性基金预算管理远滞后于其他预算的法治水平。政府性基金预算中的收支项目是地方财政的重要组成部分，但由于地方政府长期对政府性基金的预算管理较为被动和消极，导致政府性基金预算编制粗放、范围不完整、约束力不强、缺乏与公共预算衔接。?12目前也仅有个别地方制定了地方性法规或规章，对各项政府性基金纳入专门预算管理作出具体的规定。例如，2014 年青岛市人大常委会通过了青岛市预算绩效管理条例，是我国第一部有关预算绩效管理的地方性法规;2017 年湖北省人大常委会制定了关于进一步推进预算绩效管理的决定。除此之外，各地对于预算绩效管理的法律依据主要是地方性规章及其他规范性文件等。例如，广东省 2017 年将部门绩效评价范围拓展到 12 个省级部门，增加对专项资金的绩效评价。但是，对政府性基金预算的绩效评价主要围绕“基金政策的征收标准、使用效果和对专项债务的支撑能力等”展开。?132020 年，上海市财政局专门制定了 上海市政府性基金预算绩效管理办法(试行)，要求对上海市级政府性基金开展全过程、全覆盖的绩效管理，并且加强预算绩效管理的结果应用，推动绩效水平的提升。此外，上海市普陀区、奉贤区根据本区财政项目支出预算管理实际情况，制定了相关办法，但绝大多数地方尚未制定政府性基金预算绩效管理的专门规则。(二)政府性基金预算绩效管理主体权责不明我国的预算绩效管理主要是对一般公共预算中的重点支出项目进行评价，并且这一改革是从中央向地方层层推进，现阶段省级政府预算绩效管理相对已经规范，但是基层政府则还在试点展开绩效评估工作。总结我国各地政府性基金预算绩效管理实践，存在两个不容忽视的问题:一是政府性基金预算在征收时就已经明确了特定用途(目标)，那么由谁来设定基金预算绩效目标?二是政府性基金使用单位能否作为评价主体，对其预算收支情况进行绩效评价?这两个问题归根结底是政府性基金预算绩效管理中不同主体的权责冲突问题。对于第一个问题，通常设定绩效目标就是政府性基金预算绩效管理中的核心内容。政府性基金的设立必须要遵循法定原则，也就意味着无明确法律依据不得征收政府性基金，从正当性出发，就需要明确每一个政府性基金的绩效目标。?14在设定政府性基金预算的绩效目标时，必须要考虑具体基金的内涵特征及其可能会产生的社会效益、经济效益。实践中由于政府性基金征收时就确定了支出范围和目标，通常在预算编制中采取“征收部门设计财政部门审查各级人大审查批准”的方式设定预算绩效301论政府性基金预算绩效管理的法治路径?10?11?12?13?14参见 财政部预算绩效评价共性指标体系框架(财预 2013 53 号)。参见 国务院关于深化预算管理制度改革的决定(国发 2014 45 号)。包国宪、张蕊:从“预算绩效”到“绩效预算”我国预算绩效评价回顾与展望，载 兰州大学学报(社会科学版)2019 年第 5 期。参见 财政部关于进一步加强地方政府性基金预算管理的意见(财预 2009 376 号)。参见 中共湖南省委、省政府关于全面实施预算绩效管理的实施意见(湘办发 2019 10 号)。赵菁:我国政府性基金设定的法律体系重构 以设定权的属性界定及归属厘正为核心，载 安徽行政学院学报 2021 年第5 期。目标。?15那么，征收部门所设计的预算绩效目标实际上就成为一定可实现的“最低限度的目标”。即使财政部门、人大部门有权审查预算绩效，但这种审查基本不会超越资金使用部门的预期目标，最终基金使用部门的财政活动必然会达到其自身所设定的绩效目标。在此情形下，造成基金使用部门设定的绩效目标低于该政府性基金项目应当实现的目标，也使得相应的预算绩效评价注重形式。对于政府性基金预算绩效的评价主体则有不同的认识。一般而言，绩效评价可以分为外部评价和内部评价，由于外部评价对财政透明度有较高要求，从信息拥有者的角度，内部评价更为普遍和有效，因此基金使用部门就充当了评价者的角色。在“以收定支”“专款专用”的政府性基金预算理念之下，政府部门形成的预算安排通常不会有赤字，特别是政府性基金的使用范围有严格限制。但是从政府审计报告来看，我国政府性基金预算资金存在“连年结转、交叉安排支出、项目内容基本类同”等问题，也说明政府性基金预算执行绩效不佳。其中一个重要原因就是预算绩效管理主体分工不合理、专业性不足。例如，盐城市制定的政府性基金绩效管理规则中，由资金使用部门对本部门预算绩效实施自评价，由财政部门负责政府性基金预算绩效目标管理工作，制定绩效管理工作制度，指导、检查使用部门的绩效自评价工作，对政府性基金绩效实施评价和再评价。?16又如，对铁路建设基金、民航发展基金等与经济建设相关的基金预算绩效，财政部主要负责预算绩效管理制度设计，组织、指导有关部门开展预算绩效管理;主管部门主要负责本部门的预算绩效管理办法制定、工作组织和指导监督;项目单位主要负责预算绩效管理的具体实施工作。?17总体而言，政府性基金预算绩效由资金征收、使用部门自我评价，由于缺乏外部约束使各类基金预算绩效评价的专业性、客观性大打折扣，也很少有动力优化基金项目的支出绩效。财政部门、人大作为监督主体只能要求基金使用部门开展绩效评价，目前还未实现从被动评价向主动评价转变，甚至一些资金使用部门将预算绩效相关工作交由财务处室管理，存在被动应付检查的情况。?18因此现阶段我国政府部门主导的内部绩效评价存在职权冲突，与此同时，基金预算绩效评价的外部评价(第三方评价)又缺乏必要的制度性条件。?19(三)政府性基金预算绩效评价指标不科学在政府性基金预算绩效评价中，最关键的是建立一套科学的指标体系，这一指标体系包括评价指标、分值、所占权重、评分标准等基本要素。但是客观而言，政府性基金与其他财政资金一样，需要统一的财政绩效评价标准，又需要根据各类政府性基金的特征而制定差异化的评价指标。因此，预算绩效评价指标体系几乎成为一个“世界性难题”。?20目前我国政府性基金绩效评价不理想，主要原因就是没有科学的绩效评价指标体系。从公共预算改革来看，项目制管理能够提高政府决策的科学性和资金使用绩效，?21因此基金使用部门应当先进行项目支出绩效评价。2013 年财政部制定了 预算绩效评价共性指标体系框架，该规范性文件是从预算资金角度分别对“项目支出”“部门整体支出”“财政预算”三类绩效评价的共性指标进行列举。其中对项目支出评价指标体系设置了“投入”“过程”“产出”“效果”4 个一级指标，“项目立项”“资金落实”“业务管理”“财务管理”“项目产出”“项目效益”等 6 个二级指标，“项目立项规范性”“绩效目标明确性”“绩效指标明确性”等 20 个三级指标。同时，在“指标解释”中阐明了每一个三级指标的指401荆楚法学2023 年第 2 期?15?16?17?18?19?20?21前注?11，包国宪、张蕊文。参见 盐城市市级政府性基金管理暂行办法(盐政办发 2012 12 号)第 28 条。参见 财政部经济建设项目资金预算绩效管理规则(财建 2013 165 号)第 4 条。张绘、武靖州:从预算绩效、绩效预算到政府治理绩效，载 财政监督 2017 年第 24 期。前注，郑方辉等文。卓越:政府绩效评估指标设计的类型和方法，载 中国行政管理 2007 年第 2 期。马国贤:论预算绩效评价与绩效指标，载 地方财政研究 2014 年第 3 期。标目的;在“指标说明”中则详细列举了每一个三级指标的计算依据和方法。?22尽管上述绩效指标体系十分全面，涵盖了政府所有预算资金绩效评价中的指标体系，但是财政部也指出这是一个参考性的框架，各部门可灵活选取最能体现绩效评价对象特征的共性指标或另行设计指标，并要求科学合理地赋予各类指标权重分值。事实上，在实践中由于政府性基金具有独立性，各地政府部门在进行政府性基金绩效评价时往往选择部分指标进行评价。特别是从政府审计报告来看，现阶段各地政府预算绩效管理的精细化程度不够。如 2019 年度中央预算执行中，存在政府性基金绩效目标设定不科学、绩效自评不规范、绩效评价公开度较低的问题。?23又如，上海市 2019 年的预算执行中就存在部分转向财政支出未纳入绩效评价范围、部分追加预算项目未设置绩效目标的情形。?24一般而言，基金使用部门在进行预算绩效评价时主要借鉴“财政预算的绩效评价指标”，结合基金设立目的和自身实际，将绩效目标集中在资金投入、产出指标、效益指标等方面，并形成预算绩效的自评表。例如，界首市文化旅游体育局在 2019 年电影事业发展专项资金的绩效自评报告中，结合电影事业专项资金支出范围，对项目资金投入、执行、管理以及项目产出、效益、满意度等指标情况进行详细评估。?25细究该政府性基金预算绩效评价的指标，虽然指标体系符合公共服务职能，但由于政府性基金专款专用的支出性质，各项绩效指标设定比较模糊也缺乏可量化标准，这就为基金使用部门挪用资金大开方便之门，甚至在一些绩效评价报告中，政府性基金预算绩效各项指标的年度目标值和全年完成值的全部为 100%。现实中预算收支完全平衡而且绩效评价为满分，这种结果并不能使公众信服，反而说明需要明确和规范政府性基金预算的绩效指标评价体系。但遗憾的是，2020 年修订的预算法实施条例 并未对预算绩效评价的指标体系进行专门规定。三、全面预算绩效管理的改革逻辑与挑战党的十八届三中全会在深化财税体制改革部分提出“实施全面规范、公开透明的预算制度”，在“加强社会主义民主政治制度建设”部分再次强调“加强人大预算决算审查监督。”?26这为新时期我国预算管理改革指明了方向，也标志着我国正式开启了政府性基金预算向人大主导预算模式的转变。近十年来，全国人大对政府预决算的审批监督从形式(程序合法)走向实质(预算合理)，也从注重政府性基金预算“与一般公共预算相衔接”，逐步过渡到“与国家财政政策相一致”“提升预算绩效管理”等更高目标上。?27在深入推进国家财政治理现代化和全面依法治国的进程中，需要理顺我国政府性基金预算管理的改革逻辑，梳理改革政府性基金预算绩效管理的主要挑战，真正将全面绩效管理的内涵融入到政府性基金预算管理的全过程之中。(一)政府性基金预算绩效管理的改革逻辑财政效率是政府性基金预算管理的根本要求，它不仅要求政府性基金预算应实现经济效应，更要501论政府性基金预算绩效管理的法治路径?22?23?24?25?26?27参见前注。参见 国务院关于 2019 年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告，载中国人大网，http:/wwwnpcgovcn/npc/c30834/202006/858f628fa8f5432cb3f517ddfd01c20bshtml，2023 年 1 月 9 日访问。参见 关于 2019 年度上海市市级预算执行和其他财政收支的审计工作报告，载审计署官网，https:/wwwauditgovcn/n5/n1482/c140860/contenthtml，2023 年 1 月 9 日访问。参见界首市文化旅游体育局 国家电影事业发展专项资金 2019 年度绩效自评报告，载界首市人民政府官网，http:/wwwahjsgovcn/xxgk/detail/5ea0ea4b7f8b9a08598b456ahtml，2023 年 1 月 9 日访问。参见 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定，载 人民日报 2013 年 11 月 16 日，第 1 版。这一观点可以从全国人大常委会审批中央决算时提出的问题和建议中加以体现。比如，全国人大常委会在批准 2017 年中央决算时提出要“加强政府性基金预算、国有资本经营预算和一般公共预算的衔接，减少资金安排交叉重复”;在批准 2018年中央决算时关注到“绩效目标管理范围从一般公共预算项目扩大到部分中央政府性基金预算”;在批准 2019 年中央决算时提出，“继续清理规范行政事业性收费和政府性基金。”在批准 2020 年中央决算时指出，“政府性基金目录清单未按要求公布基金征收方式和标准”“一些绩效目标设定不够规范，有些部门绩效自评结果不真实，绩效管理质量有待提高。”发挥政府性基金的社会效果，以期达到设立目标。财政效率理论也被称为“财政绩效”，是以财政收支效率为分析框架，对政府财政活动进行“成本 收益”的综合分析。公共预算是实现政府财政效率的有效工具，通过统一的全口径预算安排，便于资金科学分配、高效使用、真正发挥财政调控功能。这也是各国在财政预算管理中采取绩效预算、绩效评估的主要原因。?28而将政府性基金纳入预算管理，一方面能综合反映政府性基金的运行情况，使各部门明确各项基金资金的使用绩效目标，避免政府性基金管理部门滥用权力弱化预算的约束;另一方面，也有利于全面掌握政府性基金收支运行情况，提升政府性基金管理效率，在此基础上进一步提高其经济效率、社会效率，最终实现各类政府性基金所设定的目标。因此，从财政效率原则的内涵出发，在强调公共预算绩效管理的趋势下，对于政府性基金预算也应逐步重视绩效管理。具体而言，就是要根据各政府性基金的征收目标，合理设定绩效评估标准、评估结果使用、绩效责任等内容。预算绩效管理强调财政计划与支出结果导向，通过对部门资金使用进行考评，来提升公共财政分配的精细化、科学化。前文对政府性基金预算绩效评价的现状和问题梳理，也从侧面说明我国政府性基金预算中尚未树立“全面预算绩效”的理念，而仅仅是将预算绩效作为一项行政管理工具，对政府性基金征收、使用部门的合规性进行评价，忽视了财政支出安排的目的与效果是否符合公共财政目标。在回应新时代我国社会主要矛盾的过程中，为解决预算覆盖范围过窄、各本预算界限模糊、预算绩效管理浮于表面等问题，对政府性基金预算的改革更要注重对特定公共基础设施建设和公共事业发展的财政绩效评价。通过预算法治约束，提升各类政府性基金的正当性和合法性基础。(二)政府性基金预算绩效管理的改革挑战2018 年 中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见 强调了全面实施预算绩效管理的必要性，也正式开启了我国财政活动全面绩效预算管理的改革序幕。其中，对政府性基金预算的绩效管理要“重点关注基金政策设立延续依据、征收标准、使用效果等情况”。?292020 年中共中央、国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见 中重申“全面实施预算绩效管理，提高财政资金使用效率”，旨在建立现代财税制度，更好发挥政府在经济调节中的作用。现代财政制度的根基是“现代性”，即运用法治思维和法治方式处理政府财政问题。预算绩效管理迈向法治化的标志之一则是在 预算法 及其实施条例中规定了“预算绩效”相关条款。在多个领域中央与地方财政事权与支出责任划分方案中，明确要求对专项资金进行预算绩效管理。?30尽管如此，仍有待提高预算绩效管理的立法位阶和实践深度。根据 2020 年度中央预算执行和其他财政收支审计报告显示，其中有 17 个部门和 245 家所属单位的 587 个项目绩效目标不完整、未细化或脱离实际;有 7 个部门和 57 家所属单位的 153 个项目未按规定开展绩效评价或自评结果不真实、不准确。?31从自上而下推进绩效预算管理改革的进程来看，中央部门尚且如此，要在地方各级政府中落实全面绩效预算管理更是任重道远。1挑战之一:如何与公共政策之间有效衔接新时代公共预算更加注重政府财政支出的效果，因此绩效管理逐渐从政府管理的工具到管理政府的工具，?32最根本的特征就是预算在真实、全面地反映政601荆楚法学2023 年第 2 期?28?29?30?31?32赵早早、何达基:绩效预算理论新发展与启示，载 中国行政管理 2019 年第 3 期。参见前注。例如，国务院制定的 公共文化领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案 自然资源领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案 应急救援领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案 关于财政农业农村资金分配和使用情况的报告，财政部、国家文物局 关于加强国家文物保护资金管理的意见(财教 2020 244 号)，财政部、生态环境部水污染防治资金绩效管理办法(财资环 2020 114 号)，财政部 海洋生态保护修复资金管理办法，等等。参见 国务院关于 2020 年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告，载中国人大网，http:/wwwnpcgovcn/npc/c30834/202106/05e15184af5d4675a6be575258a2e0ecshtml，2022 年 7 月 9 日访问。熊伟:财政法基本问题，北京大学出版社 2012 年版，第 224 页。府活动范围、方向和政策的同时，还通过预算绩效管理将政府收支活动纳入民主监督之下，实现与公共政策之间的有效衔接。2021 年国务院 关于进一步深化预算管理制度改革的意见 中，对预算绩效管理提出要“提质增效”，突出要以“政策可行性和财政可持续性”为导向，加强重点领域支出绩效管理，健全分行业、分领域的绩效指标体系。?33同时，财政部允许绩效评价单位可委托第三方机构进行预算绩效评价服务，并制定了具体的绩效评价规则制度，以提升预算绩效管理水平。?34以往各级政府的预算绩效评价结果主要与预算资金分配挂钩，对预算评价中发现的问题则通常被视为财政监督的参考依据。2挑战之二:如何将评价结果应用于预算管理全过程预算绩效评价结果的应用反映了绩效评价的实际效果，应用范围主要包括结果反馈、问题整改，以及下一年度预算安排等方面。通常我国政府性基金预算实际上是多个特定专款专用的项目预算集合，对于这类具有特定用途的财政资金更应当注重资金使用效率。因此，政府性基金预算与一般公共预算的绩效评价标准有较大差异，对其绩效评价结果的应用会影响基金使用部门的整个预算收支活动。2021 年全国人大常委会新修订的关于加强中央预算审查监督的决定 中提出，要“加强绩效评价结果运用，促进绩效评价结果与完善政策、安排预算和改进管理相结合，推进预算绩效信息公开，将重要绩效评价结果与决算草案同步报送全国人民代表大会常务委员会审查”。这也为新时期人大加强预算绩效管理提供了新指引，具体到各类政府性基金中需要深化政府性基金预算绩效评价结果的应用。四、政府性基金预算绩效管理的法治化改革方案新时期破解我国政府性基金预算绩效管理的困境，需要运用法治思维。对于政府性基金预算绩效管理改革，首先要明晰政府性基金收支的界限范围，其次要从专项财政资金使用效率的角度完善绩效评价体系。通常科学的预算绩效评价主要包括三个方面:一是要建立各项资金的预算绩效管理制度，二是要形成科学细化的项目绩效评价体系，三是要明确预算绩效评价主体的权责。因此，我国下一阶段政府性基金预算改革需要结合上述三个方面完善绩效评价体系，才能真正发挥政府性基金在特定公共事业和经济社会发展方面的积极功能。(一)完善政府性基金预算绩效管理的法律保障从现代财政法治的脉络来看，有别于西方国家“绩效预算必须在立法层面影响政府预算决策和预算资金分配”的假设，我国行政权力较为强势，因此形成的法治经验是将预算绩效管理嵌入到行政部门的预算管理过程中，在改革试点举措成熟之后，再由立法部门将试点的实践经验上升为立法并普遍适用。?35但是新时代全面深化改革不仅是“摸着石头过河”，更要“重大改革要于法有据”，立法引领改革成为新常态。有别于一般公共预算，政府性基金预算着眼于满足特定公共基础设施或者公共事务的资金需求，?36并且政府性基金的性质和定位决定了其需要定期审查其正当性，通过专门的预算管理有助于审查政府性基金项目的合法性。?37但是，我国政府性基金预算管理的法治化建设不能只停留在对“法律保留”或“专门立法”的立法层面的探讨，?38还应当根据其动态灵活的政策性和行政性特点，在政府性基金预算编制、审批、执行、决算与监督的全过程中，探索具体预算管理改革的整体方案。因此要全面701论政府性基金预算绩效管理的法治路径?33?34?35?36?37?38参见 国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见(国发 2021 5 号)。参见 财政部关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见(财预 2021 6 号)、财政部第三方机构预算绩效评价业务监督管理暂行办法(财监 2021 4 号)。前注?28，赵早早、何达基文。前注，邓秋云、邓力平文。成前:论政府性基金征收的法治进路，载 地方财政研究 2022 年第 6 期。闫海、王洋:我国政府性基金透明化治理的制度需求和法治构建，载 税务与经济 2019 年第 5 期。提升预算绩效管理的权威性和可信度，将绩效管理理念落实到具体的预算管理工作中去，就需要将改革举措纳入法治轨道上。在新时代全面实施预算绩效管理背景下，政府性基金预算绩效管理立法应当注重权威性、系统性、规范性，使最初作为个别领域的预算绩效改革的试点举措，扩展为各级政府部门必须遵循的法定义务。?39预算绩效管理迈向法治化的标志之一则是在 预算法 中加入“预算绩效”相关条款。对我国预算绩效管理的基本目标、原则、程序规则等事项作出专门规定。2020 年修订的 预算法实施条例 第 20 条不仅明确了“绩效评价”的概念，还要求将绩效评价作为预算编制的参考依据，同时规定了预算执行中绩效评价、绩效监督的主体权责，以实现对各级政府部门财政资金的全过程预算绩效管理。在多个领域中央与地方财政事权与支出责任划分方案中，明确要求对专项资金进行预算绩效管理。?40尽管预算绩效管理的上位法已有初步体系，但是对于政府性基金预算，仍有待提高其立法位阶和实践深度。例如我国民航发展基金、旅游发展基金等政府性基金长期存在上位法律缺位的问题。?41因此，考虑到现阶段对所有政府性基金立法难度较大，至少可以先通过行政法规和部门规章予以专门规定，使我国政府性基金的预算绩效管理有明确的法律规范支撑、严格的程序规则约束、稳定的绩效评估机制。同时，通过立法能够减少预算绩效改革的阻力，从而规范和引导对基金预算的事前绩效评估、绩效目标管理、绩效跟踪、绩效评价及评价结果应用等管理活动，?42真正形成“预算决策有评估、预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用”的政府性基金预算绩效管理新机制。在地方性法规层面，各地根据本地政府性基金项目实践及特殊情况，可以在其立法权限范围内制定符合本省(市)实际需要的预算绩效管理法规，使政府基金项目的预算绩效管理具备权威、统一的规范体系。具体可借鉴上海市对政府性基金预算管理的行政立法经验，在提升政府性基金项目的透明度、防止和遏制乱收费的同时，明确纳入预算绩效管理的规则和配套制度。鉴于政府性基金的地方性特征，各地可制定符合本地实际的政府性基金预算法规文件，以完善地方各类基金项目资金的预算管理。(二)健全政府性基金预算绩效评价的指标体系由于绩效指标体现着公共财政领域的价值判断和管理导向，在政府性基金预算绩效管理中，最核心的是科学的绩效评价指标。通常预算使用部门、财政部门、人大在对基金预算进行绩效评价时，考核内容各有侧重，但是预算绩效评价的核心是围绕“规范预算绩效管理，优化财政资源配置，提高财政资金使用效益”展开，因此应当建立和完善统一、科学、公正的绩效评价体系。具体来说需要对政府性基金预算项目的评价指标内容、指标解释、目标值、标准值以及权重设置等建立量化表，提高我国基金预算的绩效评价质量和实效性。1进一步细化政府性基金项目绩效目标在我国预算绩效评价制度中，预算绩效目标通常由预算单位设定，也就意味着资金的预期收益在预算编制时就必须设定清晰。但是由于政府性基金预算收支权力较为集中，财政部门和人大对绩效目标的审核难以深入，因此预算编制部门为了完成预算绩效，通常在设定目标时或者模糊或者简单易行。?43未来在预算绩效管理中，首先要明确各个基金预算收支目标，并且将各个基金预算的目标分解为多个特定的预算项目。在基金预算编制前阶段，充分听801荆楚法学2023 年第 2 期?39?40?41?42?43陈治:预算法的功能主义趋向及其限度，载 法学家 2019 年第 6 期。例如，国务院制定的 公共文化领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案 自然资源领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案 应急救援领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案 关于财政农业农村资金分配和使用情况的报告，财政部、国家文物局 关于加强国家文物保护资金管理的意见(财教 2020 244 号)，财政部、生态环境部 水污染防治资金绩效管理办法(财资环 2020 114 号)，财政部 海洋生态保护修复资金管理办法，等等。2020 年“两会”期间有代表指出，财政部制定的 民航发展基金征收使用管理暂行办法 没有法律根据。全国人大常委会法工委经审查发现，征收民航发展基金依据的是国务院文件和有关部门规章，与 2014 年修改后的预算法关于“政府性基金依照法律、行政法规征收”的规定不符，因此向司法部提出，如需继续征收民航发展基金，应及时完善相关法律或行政法规依据。参见焦敏龙、王亦君:全国人大常委会为“红头文件”纠错，载 中国青年报 2021 年 1 月 25 日，第 1 版。参见 上海市政府性基金预算绩效管理办法(试行)(沪财绩 2020 10 号)。前注?11，包国宪、张蕊文。取人大代表、公众意见，将预算编制与公共需求、项目目标紧密结合，确保设定的基金预算绩效目标和政府基金所支持的特定公共事业发展相匹配。还需要关注到中长期预算绩效评价的目标设定问题。我国中期预算改革仍处于起步阶段，中长期预算以跨年度预算平衡为原则，中期预算绩效目标应当与政府政策、经济社会重点领域发展相适应，真正实现中期预算服务于国家长远战略规划。?44所以在对一些跨年度的基金预算项目建立中期绩效目标时，应当注重与资金支出的配套性、与项目预算目标的衔接性、与预算管理的连续性，分阶段设定综合绩效目标。2构建符合基金预算运行特色的评价指标体系以结果为导向的绩效评价，注重对预算项目实际运行效果和预算绩效目标之间的匹配度，因此在预算编制、执行过程中，对基金预算进行事前事中评价都比较困难。但由于展开实质性指标分析评估较难，对预算运行中的指标体系主要是聚焦在“技术性、程序性”指标，并且权重也比较大。通常需要建立通用指标，形成统一的指标框架和技术标准，在应用时可“嵌套”构建多层次、综合性的指标体系。?45具体到政府性基金预算评价指标设计上，可以根据政府性基金类型特点和项目预期目标，在借鉴和参考其他预算项目中“共性指标”的同时，进一步细化属于本预算项目中的“个性指标”。其中根据财政部 预算绩效评价共性指标体系框架(财预2013 53 号)，共性指标包括“投入、过程、产出、效果”并具体设计出二级指标和三级指标。政府性基金预算评价的个性指标则需要从基金预算资金使用的经济性、效率性、效益性和公平性出发，具体设定评价指标体系。其中绩效指标设立了“产出”“效益”“满意度”三个一级指标，并具体根据基金项目特点规定了“数量、质量、时效、成本”“经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响”“服务对象满意度”等多个二级指标。在部门决算报告中，中央部门公布了每一个基金预算支出项目的自评表，其中三级指标根据具体基金目标进行了个性化设计。例如，水利部对 2020 年度政府性基金预算项目支出全部展开绩效自评，覆盖了大中型水库移民后期扶持基金、三峡水库库区基金、国家重大水利工程建设基金的 72 个项目。以三峡和葛洲坝既有船闸通过能力挖潜扩能专题研究项目为例(参见表一)，?46所设置的三级指标基本上围绕预算支出设定的三个预期目标，细化了该研究项目运行中的各项阶段性指标。但是细究其三级预算指标依然存在产出指标过于简略、效益指标过于理论化、满意度指标缺乏外部参与评价等不足。因此从提升预算绩效管理的实效性出发，在对具体政府性基金项目设计预算绩效评价指标时，既要细化预算收支合法性评价，还需要细化对具体基金支出项目与政府政策、公共需求的契合性指标。表一政府性基金项目支出绩效评价个性化指标 以三峡和葛洲坝既有船闸通过能力挖潜扩能专题研究项目为例一级指标二级指标三级指标及指标值实际完成值分值得分产出指标数量指标质量指标时效指标成本指标调研次数(2 次)244项目研究报告(4 份)488讨论会、咨询会、审查会(5 次)588成果报告通过专家组验收(100%)100%1010按期完成任