论行政处罚法中赋权基层的方式_梁捷莺.pdf

-62-第 38 卷第 1 期江苏警官学院学报Vol.38 No.12023 年 1 月JOURNAL OF JIANGSU POLICE INSTITUTEJan.2023法学研究论行政处罚法中赋权基层的方式梁捷莺摘要：新行政处罚法第 24 条第 1 款规定的赋权基层方式，既是确保有效赋权和基层行政处罚权正当的关键，也是判断基层行政处罚行为是否合法的重要标准。行政处罚法中赋权基层方式的本质特征在于行政管辖权的转移，但这不同于管辖权转移的一般规则，省级政府作为转移主体的正当性及其独特现实意义使之成为管辖权转移的一种新方式。实践中，地方政府在具体适用过程存在赋权规则笼统、赋权标准模糊以及与行政委托混用等问题，省级政府应根据自身角色定位分别寻求解困之策。关键词：行政处罚法；赋权基层；行政管辖权；行政处罚权中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1672-1020(2023)01-0062-092019 年 1 月 31 日，中共中央办公厅、国务院办公厅出台关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见（以下简称实施意见），要求省级政府将符合一定条件的县级审批服务执法等权限赋予乡镇和街道。在此背景下，2021 年新修订的中华人民共和国行政处罚法增加第 24 条，助推基层行政执法体制改革，为行政处罚权下放基层提供了法律依据。其中，第 24 条第 1 款规定的赋权基层方式，是各地下放基层行政处罚权工作走向规范化的重要导向。赋予基层行政处罚权的方式，决定着基层能否有效、正当地获得县级行政处罚权；同时，作为权力来源，它还是具体个案中基层行政处罚行为合法与否的判准之一。不过，自行政处罚法实施后，学界尚未对第 24 条第 1 款规定的赋权基层方式进行全面、透彻的分析和解读。为探讨行政处罚法中赋权基层的方式，本文首先考察了地方政府赋予基层行政处罚权方式的历史演变，尝试揭示行政处罚法规定的赋权基层方式在适用上的争议，然后运用体系解释方法探寻赋权基层方式的本质特征，进而分析其与别的完成行政任务的方式之间的关系，最后就若干赋权基层方式的适用问题做简要说明。一、地方政府赋予基层行政处罚权方式的历史演变基金项目：国家社科基金重大项目“新时代中国改革创新试验的法治问题研究”（18ZDA134）；2022 年江苏省研究生科研与实践创新课题“改革背景下行政机关职权转移问题研究”（KYCX22_1394）。作者简介：梁捷莺，南京师范大学法学院博士研究生。2020 年 6 月 28 日全国人大常委会法制工作委员会公布的关于中华人民共和国行政处罚法（修订草案）的说明中提到，根据基层整合审批服务执法力量改革要求，推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，特意增加赋权基层的规定。-63-回顾历史可以发现，地方政府曾采用过不同方式赋予基层行政处罚权，新行政处罚法规定的赋权基层方式便是在此基础上演变而来的。赋权基层方式的变迁过程可大致划分为三个阶段：第一阶段是本世纪初，地方政府实施经济强镇扩权改革阶段；第二阶段以实施意见的出台为标志，是全面推进基层行政管理体制改革的阶段；第三阶段起于 2021 年新修订的行政处罚法开始颁布施行，赋权基层方式由此迈入统一法定的阶段。（一）地方强镇扩权改革阶段赋予基层行政处罚权的实践最初可见于地方政府的强镇扩权改革过程。本世纪初，伴随社会生产力快速发展，我国城镇化水平大幅提升，相对发达的省份涌现出经济实力迅速壮大的乡镇。这些经济强镇无论在人口数量，还是经济总量，或是在居民生活水平等方面，均可与中小城市相匹敌。“但在看似风光无限的背后，这些乡镇却面临着责大，权小，能弱的窘境”，使它们难以承担起与中小城市几乎相同的管理职责。基于此，广东、浙江等部分地区决定先行先试，实施强镇扩权改革，通过下放县级行政管理权限给这些经济强镇，满足其在城镇化进程中的行政管理需要。2010 年 4 月中央编办、中农办等部门联合发布 关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知，决定在河北、山西、吉林等 13 个省份确定 25 个试点镇开展经济发达镇行政管理体制改革，要求试点地方“按照强镇扩权的原则，赋予部分县级经济社会管理权限，着力下放城建、环保、治安等涉及城市建设和管理方面的行政管理权限”。2016 年 12 月，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见（以下简称指导意见），经济发达镇扩权改革开始推行至全国各个省份。行政处罚权通常被纳入地方政府强镇扩权改革中下放的县级行政职权范围，而赋权主要采取的手段是 1996 年行政处罚法规定的“委托”方式，即由地方县级政府及其工作部门将县级行政处罚权委托给经济发达镇。如 2011 年广东省县镇事权改革若干规定（试行）第 12 条第 2 款规定，“不设区的地级市、县级政府及其部门根据本规定第七条第三款的规定，可以将法律、法规、规章规定由其行使的行政管理职权，委托乡镇人民政府行使。”2014 年，贵州省人民政府关于公布赋予行政管理体制改革试点乡镇部分县级经济社会管理权限基本目录的决定要求试点乡（镇）所在县人民政府的职能部门以委托形式向试点乡（镇）赋予管理权限，试点乡（镇）不得就委托事项再行委托。同年，浙江省人民政府办公厅发布关于印发浙江省强镇扩权改革指导意见的通知，强调“对于涉及行政许可、行政处罚等事项，没有法律、法规或规章依据明确由镇行使的，按照程序依法采取委托方式下放”。（二）基层“三整合”改革阶段2019 年，实施意见的出台标志着我国开始全面推进基层行政管理体制改革。实施意见提出，乡镇和街道组建统一的综合行政执法机构，相对集中行使行政处罚权，以自己名义开展执法工作；按依法下放、宜放则放原则，将点多面广、基层管理迫切需要且能有效承接的审批、服务、执法等权限赋予乡镇和街道，由省级政府统一制定赋权清单，依法明确乡镇和街道执法主体地位。根据“依法明确乡镇和街道执法主体地位”的改革要求，县级审批服务执法权限要真正下放给基层，后者以自己的名义开展执法工作。地方政府在强镇扩权改革时期普遍采取的委托手段不能继续运用于赋权过程，因为基层作为被委托主体不具有行政执法的主体地位。从各地改革实践可以看到，这一时期省级政府在关于赋权基层的政策文件中已不再明确要求采用委托方式，而代之以“省政府授权”“基层认领”“镇街承接确认”“市县政府确定具体下放职权”等术语，或根据相对集中行政处罚权的规定下放基层行政处罚权。在这一阶段，地方政府赋予基层行政处罚权的行为备受争议。有学者认为，“乡镇作为一级政府，街道作为市辖区、不设区的市的人民政府的派出机关，既不属于县级以上地方人民政府具有行政处李媛媛、王泽、陈国申：从“简政放权”到“强镇扩权”对改革开放后两次乡镇改革的比较分析，社会主义研究2013 年第 6 期。-64-罚权的行政机关，也不属于被授权、委托的组织，又没有法律、行政法规的依据，街道、乡镇执法普遍面临法律依据不足的困境。”即便以相对集中行政处罚权的方式下放基层行政处罚权，原行政处罚法第 16 条的规定能否作为赋权基层的合法性依据同样是有争议的，因为“从行政处罚法制定当时的社会背景看，并无意于将街道办事处纳入相对集中行政处罚权的体系中。”（三）新行政处罚法实施阶段为消弭基层“三整合”改革阶段赋权基层引发的合法性争议，推动行政执法力量和资源下沉，修订后的行政处罚法新增第 24 条作为地方政府赋权基层的法律依据。该条共设有三款，第 1 款规定地方政府赋权基层的条件、方式和程序；第 2 款规定承接行政处罚权的基层单位依法实施行政处罚；第 3款规定赋权基层单位后，县人民政府及其部门的执法监督、组织协调等任务。其中，第一款并未直接授予基层单位以执法主体资格，而是由省、直辖市和自治区（包括省级人大及其常委会和省级人民政府，以下统称“省级政府”）在满足一定条件下，决定将县级政府部门的行政处罚权交给基层单位，授权省级政府决定基层单位的执法主体地位。从此，地方政府在推行基层管理体制改革时必须依据行政处罚法第 24 条第 1 款规定的方式赋予基层行政处罚权。对于第 1 款的解读，不少学者认为由于条文中没有明确省级政府“交由”的具体途径，因此赋权基层的方式具有开放性。比如，有学者提出“交由”可以有多种形式，包括相对集中行政处罚权途径、交办途径、委托途径、设立县级政府部门派驻机构途径、通过地方性法规授权途径。也有学者认为，“交由既可以是授权，也可以是委托。”然而，若按此理解，一个显著的问题便在于把委托作为省级政府赋权基层的方式之一将与基层“三整合”改革要求相背离，行政处罚法增添第 24 条的意义将荡然无存。那么，行政处罚法第 24 条第 1 款规定的赋权基层方式究竟是一种开放性的，还是特定的赋权方式？这种赋权方式属于何种类型？这些核心问题有待进一步探讨，只有做出清楚的回答，行政处罚法规定的赋权基层方式方能得到有效适用。二、行政处罚法中赋权基层方式的本质特征无论国内还是国外，基于现代社会行政事务的复杂性和行政权的有限性，一些行政部门在实践中往往需要借助其他部门的力量，运用各种不同的手段或方式才能完成行政任务。在我国，要求其他行政机关帮助完成行政任务的方式有行政委托、行政授权和行政协助。这些方式之间的区分主要在于它们各自的本质特征。行政委托移植于民法上的委托代理理论，日本学者直接称之为“代理”；行政授权的核心在于行政职权转让；而行政协助实质反映的是行政机关间的互相支持与帮助。由此，也可以通过探寻行政处罚法中赋权基层方式的本质特征，以厘清其与上述协作方式之间的关系。（一）关于赋权基层方式的本质新行政处罚法施行后，学界对于第 24 条第 1 款赋权基层方式有着不同的看法。有学者认为，由于该条款未有明确“交由”的具体途径，省级政府具有选择赋权方式的裁量余地，赋权基层方式既可以是行政委托，也可以是行政授权。也有部分学者认为此处的赋权基层方式只能是行政授权，不包括行应松年、张晓莹：行政处罚法二十四年：回望与前瞻，国家检察官学报2020 年第 5 期。王敬波：相对集中行政处罚权改革研究，中国法学2015 年第 4 期。袁雪石：中华人民共和国行政处罚法释义，中国法制出版社 2021 年版，第 171-172 页。黄海华：新行政处罚法的若干制度发展，中国法律评论2021 年第 3 期。参见盐野宏的行政法：行政组织法（北京大学出版社 2008 年版）、薛刚凌的行政授权与行政委托之探讨（载法学杂志2002 年第 3 期）、黄娟的我国行政委托规范体系之重塑（载法商研究2017 年第 5 期）、胡建淼的有关中国行政法理上的行政授权问题（载中国法学1994 年第 2 期）和关保英的论行政执法中的行政协助（载江淮论坛2014 年第 2 期）等文献。参见黄海华的新行政处罚法的若干制度发展（载中国法律评论2021 年第 3 期）、袁雪石的中华人民共和国-65-政委托以及其他行政手段。可见，正是因为性质不明，才导致赋权基层方式模糊不清。行政处罚法修订过程中，曾有学者针对修订草案一审稿中第 22 条第 2 款有关“授权省级政府赋权基层”的性质作出界定，认为“从这项授权的性质来看，主要还是对地方政府级别管辖权的再分配”。行政处罚法修订草案一审稿第 22 条第 2 款规定的赋权基层方式与现施行的行政处罚法第 24 条第 2 款基本一致，后者增加了赋权条件和程序。也有学者专门讨论了实施意见中关于“行政执法权下沉到底”的性质，认为“执法权下沉到底是指将县级行政主管部门的部分行政审批权、行政处罚权和行政强制权交由乡级政府机关行使。”其认为“执法权下沉到底”在性质上既不是法律授权和行政委托，也不是行政职权转移制度，而是对执法事权的纵向配置。“这项改革体现了事权纵向配置的原则，坚持了中央统一部署，贯彻了事权和资源相统一，在法律性质上是一种事权的纵向再配置，是为了在全国范围内统一强化乡级政府的事权，旨在实现国家基层治理体系和治理能力的现代化。”行政处罚法第 24 条第 1 款是指导意见和实施意见有关赋权基层方式政策的体现，甚至是一定程度的法定化。照此逻辑，该条款规定的赋权基层方式的性质也应当属于执法事权的纵向再配置。由此可见，尽管学界未有直接关于新行政处罚法中赋权基层方式性质的观点，但上述学者对行政处罚法修订草案和基层“三整合”改革阶段中赋权基层方式性质的界定，在一定程度上已反映出学界对行政处罚法中赋权基层方式性质的认知倾向，即认为赋权基层方式的性质是权力再分配。（二）行政处罚法第 24 条第 1 款的解释行政处罚法中赋权基层方式的本质能否被认定为权力再分配，还需进一步探讨，这一过程离不开对行政处罚法第 24 条第 1 款的解释。“正如对某段文字的理解可以从文本的上下文脉络来确定，制定法中的某个语句或者表达也可以以同样的方式从制定法的意义脉络来理解。”前文已提及行政处罚法第 24 条第 1 款是关于如何赋权基层的规定，后面两款则是承接行政处罚权的基层单位和相关地方政府及其部门的义务性规范。从章节及内部体系层面来看，第 24 条位于该法第四章“行政处罚的管辖与适用”部分，其中第 24 条第 1 款与第 23 条属于原则-例外关系。第 23 条规定的是行政处罚级别管辖，而第 24 条第 1 款则是第 23 条级别管辖的例外规定，即除了县级以上地方政府等有处罚权的行政机关，乡镇人民政府和街道办事处在获得省级政府赋权的情形下拥有行政处罚的管辖权。这一点还可以从行政处罚法修订过程得以窥见。2020 年 7 月 3 日与 10 月 21 日公布的行政处罚法修订草案一审稿和二审稿，都将赋权基层方式与行政处罚级别管辖规定在同一条款中，直到最后的三审稿才没有把赋权基层方式与行政处罚级别管辖放在一起，而是与新增的两款内容组成一条单独条款。因此，行政处罚法第24 条第 1 款是行政处罚级别管辖一般规定的例外，通过将县级行政处罚的管辖权转移给基层单位，使之拥有行政处罚权。可见，行政处罚法中的赋权基层方式以行政管辖权转移为本质特征。（三）行政管辖权转移与权力再分配的关系在确定行政处罚法中赋权基层方式的本质特征是行政管辖权转移之后，有必要回顾和评析一下前述有关赋权基层方式性质的观点，以明确行政管辖权转移与权力再分配的关系。首先，需要对行政管辖权转移与权力再分配做出概念上的区分。管辖权转移是德国和我国台湾地区行政法上的学理概念，行政处罚法释义（中国法制出版社 2021 年版）等文献。参见江必新、夏道虎的中华人民共和国行政处罚法条文解读与法律适用（中国法制出版社 2021 年版）和卢护锋的行政执法权全面下移的组织法回应（载政治与法律2022 年第 1 期）等文献。应松年、张晓莹：行政处罚法二十四年：回望与前瞻，国家检察官学报2020 年第 5 期。叶必丰：执法权下沉到底的法律回应，法学评论2021 年第 3 期。同上。指导意见要求“省（自治区、直辖市）政府可以将基层管理迫切需要且能够有效承接的一些县级管理权限包括行政审批、行政处罚及相关行政强制和监督检查权等赋予经济发达镇，制定目录向社会公布，明确镇政府为权力实施主体。”实施意见要求“按照依法下放、宜放则放原则，将点多面广、基层管理迫切需要且能有效承接的审批服务执法等权限赋予乡镇和街道，由省级政府统一制定赋权清单，依法明确乡镇和街道执法主体地位。”德卡尔拉伦茨：法学方法论，黄家镇译，商务印书馆 2020 年版，第 409 页。-66-“一般而言，管辖权移转系泛指特定行政任务之权限由法规原指定之行政机关变更至另一行政机关之历程。”从这一内涵来看，行政管辖权转移通常会产生权力再分配的结果。然而，权力再分配并不必然发生行政管辖权转移。行政权力再分配既可以在不改变现有行政组织体制的情况下转移行政管辖权，也可以通过调整行政机构、人事变动等行政改组方式予以实现。管辖权转移只是权力再分配方式中的一种。行政处罚法规定的赋权基层方式的确与权力再分配相关联，这主要表现在赋权基层方式的立法目的上。关于中华人民共和国行政处罚法（修订草案）的说明提到，有关赋权基层方式的规定是根据基层“三整合”改革要求予以增加的。基层“三整合”改革旨在下沉行政执法力量和服务，把县级政府及其部门行政执法权下放基层，由此这一改革实质是行政权力的再分配。行政权力再分配一般有两种情形：一是外源型再分配，二是内源型再分配。“与行政权力再分配的两种情况相适应，作为其外在表现形式的行政改革表现为两种情况：一是作为外源型行政权力再分配表现形式的突破性改革，即新旧行政体制的交替；二是作为内源型行政权力再分配表现形式的经常性改革，即行政体系通常进行小幅度的个别调整。”基层“三整合”改革显然属于外源型的权力再分配，突破了传统行政管理体制层级之间的权力分配模式。因此，准确来说，权力再分配是赋权基层方式的目的而非其本质特征。三、行政处罚法中赋权基层方式的定位分析既然行政处罚法中赋权基层方式的本质特征是行政管辖权转移，那么赋权基层方式在行政管辖权转移体系中的定位又是如何的？这需要结合我国当下行政管理体制和政治制度才能准确把握。（一）超越管辖权转移主体的一般规则行政管辖权转移的方式在我国主要表现为行政授权，而在其他国家和地区也有类似的方式，如德国的“委任”，日本的“权限委任”，以及我国台湾地区的“权限委任”和“权限委托”两种类型。事实上，这些不同法域的行政管辖权转移方式具有同源性，均是以德国法的“委任”法律制度为母本发展而来的，所以它们共同分享着一套管辖权转移规则。德国法中，委任（Delegation）的“典型方式是通过法律行为移交自己的管辖权或者权限。根据委任而享有管辖权的机关（委任人）以自己的名义执行委任的任务”。由此，管辖权转移的一般规则可概括为转移主体、转移行为和转移效果等三个方面。享有被转移的行政职权或行政管辖权的行政机关充当转移主体，由其转移自身拥有的管辖权。管辖权转移的实现还需要转移机关实施经法律授权的权限转移行为，行为生效后即产生权限转移的效果。管辖权转移的效果具体表现为接受管辖权的行政机关能够以自己的名义行使管辖权，转移机关丧失被转移的管辖权。与管辖权转移的一般规则相比较，行政处罚法中的赋权基层方式在转移主体方面有着特殊之处。赋权基层方式同样要求有转移行为，县级行政处罚权转移给基层需要以省级政府决定行为的作出为前提条件，并能产生权限转移预期效果。不同之处在于县级处罚权的转移主体不仅包括省级人民政府，还包括作为立法机关的省级人大及其常委会，而且两者都不是原管辖机关，即县级政府部门。无论是我国还是域外，管辖权转移的主体通常都是拥有管辖权的行政机关；而赋权基层方式中转移县级政府部门行政处罚权的是省级而非县级政府，是省级政府将不属于自身的县级政府部门的权力转移给基层。由于赋权基层方式与管辖权转移一般规则之间存在的这一重大差别，其无法被直接纳入传统管辖权转移方式的范畴。赋权基层方式能否因此成为管辖权转移的一种新方式，还要在检视省级政府作为转移詹镇荣：行政法总论之变迁与续造，元照出版公司 2015 年版，第 64 页。王锐兰：行政管理学导论，清华大学出版社、北京交通大学出版社 2009 年版，第 8081 页。德汉斯J.沃尔夫、奥托巴霍夫、罗尔夫施托贝尔：行政法（第三卷），高家伟译，商务印书馆 2007 年版，第 170 页。-67-决定主体是否正当及其所具有的现实意义之后方能定夺。（二）省级政府作为转移主体的正当性通过行政处罚法的授权，省级政府作为县级行政处罚权转移主体获得了形式合法性。不仅如此，省级政府的管辖权转移主体身份还具备正当性基础，即合乎我国宪法秩序。省人大及其常委会和省人民政府虽然都是县级行政处罚权转移主体，但两者的正当性证明逻辑存在差异。省人民政府转移县级行政处罚权的正当性体现在我国集权制的行政管理体制中。在德国，“一般意义上的管辖权是指特定主体依法享有的针对特定事务（任务）的排他性主管权。”排他性是管辖权的重要特征，“行政管辖权的排他性是指任何一项行政事务只能由一个行政主体行使管辖权，从而确保行政主体行使行政职权的有效性。”易言之，一项管辖权原则上仅能由特定某一行政机关行使。相反，我国政府间纵向关系突出表现为“职责同构”，不同层级政府及其部门的管辖权重叠，管辖权缺乏排他属性。因此，在我国这种重叠式的行政体制内，县政府各部门与省政府各部门通常享有同样的法定行政处罚权限。那么，省人民政府决定下放县级政府部门行政处罚权的同时，也是对省政府相关部门法定处罚权的处分，符合地方政府与政府各部门之间的行政领导关系。“职责同构”的政府管理体制与集权制的行政领导关系都是我国宪法规范具体实施所形成的行政体制。中华人民共和国地方政府组织法第 73 条和第 76 条内容表明了我国地方人民政府职权的高度统一性，而且这两条最后一项均规定地方各级人民政府行使的职权包括上级人民政府交办的其他事项。“这一条简单的规定，以服从上级管理的名义，将政府的所有对内职责潜在地贯穿在整个政府体系中。”省级人民政府作为管辖权转移主体并未脱离我国现行宪法秩序，行政处罚法的这一授权安排是正当的。另外，行政处罚法赋予省人大及其常委会转移县级行政处罚权的决定权同样有其正当性。根据立法法第 8 条、第 72 条和第 73 条的规定，省、自治区、直辖市行政区域内的事权划分不属于法律保留范围，省人大及其常委会可以在不与法律相抵触的前提下，通过立法对行政区域内的事权进行划分和分配。行政处罚法授权省人大及其常委会转移县级行政处罚权的行为不违背立法法的规定，其授权行为仍在宪法框架之内。（三）省级政府赋权基层方式的现实意义转移主体的特殊性使赋权基层方式具有独特的现实意义。一方面，行政处罚法规定的赋权基层方式有助于破除县级政府任意放权的弊病。在地方强镇扩权改革阶段，一些学者实证调查发现，改革过程出现了权力下放不到位，“先放后收，明放暗不放，放小不放大，放虚不放实，放差不放好”等现象。究其原因，当时地方县级行政处罚权、行政审批权等权限下放的方式普遍是经县级政府或其职能部门委托给经济发达镇，至于放与不放、放哪些权力、怎么放等等均由县级政府和各职能部门决定。由此，强镇扩权改革变成县乡之间的利益博弈，县级政府的部分职能部门为维护部门利益不愿意下放权限，从而导致放权不到位问题的产生。正因为如此，指导意见和实施意见提出由省级政府赋权基层，制定下放基层的县级社会管理权限目录，以此遏制县级政府及其职能部门在放权问题上的随意性。行政处罚法第 24 条第 1 款延续了这两个政策性文件中有关赋权基层的做法，并扩大赋权主体范围，授予省级人大及其常委会和省级人民政府下放或转移县级行政处罚权的决定权。以省级政府作为赋权主体的赋权基层方式，能够有效防止县级政府固守部门利益、阻碍基层管理体制改革。另一方面，省级政府赋权基层的方式能够促进省内基层行政管理体制改革的统一推进。基层行政管理体制改革旨在改变乡镇和街道长期以来“权小责大”“看得见的管不着”状况，赋予基层单位以行政执法主体资格，因此，下放到基层的执法权限不会只是单项的、一时的，而是多项的、长期的。在顾建亚：行政管辖权重叠的法律解析，浙江大学出版社 2019 年版，第 9 页。张志红：当代中国政府间纵向关系研究，天津人民出版社 2005 年版，第 271 页。参见胡税根的 扩权强镇与权力规制创新研究以绍兴市为例（浙江大学出版社 2011 年版）和吴素雄、吴艳的 强镇扩权中的权责悖论与权力结构优化以温州市柳市镇为例（载中共杭州市委党校学报2012 年第 5 期）等文献。-68-各县级政府间权力清单互不相同，县级政府权限范围不相一致的情况下，倘若县级政府或其职能部门享有下放的决定权，那么全国 2846 个县级政府将根据各自的权力清单内容下放权限，改革便会陷入无序状态。因此，由省级政府而不是县级政府决定下放县级行政处罚权限，有利于确保放权的有效性和改革的有序性。四、行政处罚法中赋权基层方式的具体适用省级政府赋权基层作为行政管辖权转移的一种新方式，意味着其在适用上既要遵循管辖权转移的原理要求，同时又要与其独立地位相适应。基于赋权基层的主体包括立法机关和行政机关，因而不同赋权主体适用赋权基层方式也就有所差别。下文根据赋权基层的实践情况，分别讨论省级人大及其常委会和省级人民政府应如何适用行政处罚法规定的赋权基层方式。（一）赋权基层方式适用存在的实践问题从新修订的行政处罚法具体落实情况来看，该法第 24 条第 1 款规定的赋权基层方式未能得到有效适用。首先，虽然现阶段相关文件正逐步以更全面、更精准的方式来规范和引导基层执法改革，但地方政府有关赋权基层方式的规定还存在条款不具体、路径不清晰的问题。大多数地方政策或立法照搬行政处罚法的规定，未对赋权基层方式进行细化。如江西省实施中华人民共和国土地管理法办法第 53 条、江苏省行政程序条例第 11 条第 3 款除了明确赋权主体为省人民政府外，其他与行政处罚法中赋权基层方式的规定基本相同。其次，行政处罚法对省级政府下放基层行政处罚权附加了条件，即下放的行政处罚权必须是“基层管理迫切需要”，且是基层“能够有效承接”的。“基层管理迫切需要”和“能够有效承接”属于不确定法律概念，省级政府必须对此进行判断。但实践中，省级政府据此确立的赋权标准模糊，难以有效判断执法事项应否下放。如浙江省目前赋权基层执法事项的标准是“三高两易”（即高频率、高综合、高需求、易发现、易处置），满足这些标准的处罚事项将被下放到基层。这些赋权标准看似清晰，实则模糊，特别是何为“高频率”难以计算，因为有些执法事项在县级层面属于“睡眠事项”，而一旦下放到基层就有可能被“激发”成了高频率的执法事项。赋权标准不清容易引起行政处罚权不当下沉，进而引发下沉制度的异化，出现形式性和选择性下放处罚权的现象。最后，如前所述，行政处罚法规定的赋权基层方式是以行政管辖权转移为本质特征，独立于其他完成行政任务的新方式。行政处罚法实施后，省级政府赋予基层行政处罚权不得再延续基层“三整合”改革阶段的做法，其仅能适用行政处罚法规定的方式，并应当避免与行政委托、行政授权等其他方式混用。然而，在地方政府赋权基层的实践中，却时常出现与行政委托混用的问题。例如，陕西省人民政府关于公布赋予经济发达镇部分县级经济社会管理权限指导目录的决定中要求经济发达镇所在地的县级政府部门与经济发达镇政府就指导目录文件所列事项签订委托书，镇政府接受委托后实施行政处罚。面对上述三个问题，省级政府需进一步细化行政处罚法中的赋权基层方式，增强赋权基层标准的可操作性，并厘清其与行政委托的关系。（二）省级人民政府作为赋权主体的适用从内容和形式的关系角度看，赋权基层方式的内容主要是赋权标准，而赋权基层的形式则指向赋2020 年中国统计年鉴，http:/ 年 8 月 31 日。李辰星、肖竹：城市基层综合行政执法的发展导向与实践进路，学习与实践2021 年第 12 期。“大综合一体化”概念界定暨解决试点中存在问题的思路与对策以丽水改革试点为例，http:/ 年 9 月 14 日。徐晓明：行政处罚权下沉乡镇街道制度的内在取向及实施路径，中州学刊2022 年第 4 期。-69-权程序，因此，赋权基层方式的细化工作重点落在赋权程序上。省级人民政府根据行政处罚法赋予基层行政处罚权时，应受正当程序原则的约束。一般来说，在行政机关内部的事务分工、人员调整等领域，多数行为只在行政机关内部有效，而管辖权转移却例外地产生出外部法律效果。行政行为合法性要件之一是行为主体拥有法定管辖权，若管辖权发生变动，必然影响到公民和其他组织的利益。因此，管辖权转移应受制于正当程序原则，应向社会公众公开权限转移的结果。如同台湾地区学者解读委任和委托的法定程序时所指出的，“立法者之所以要求此等管辖权移转之正当行政程序，旨在考虑管辖权移转亦会形成一定程序之外部法效力，对人民权益仍有产生一定程序影响之可能性，故透过公告与刊登程序，俾使众人周知”。据此，省级人民政府的赋权程序应依照行政处罚法、政府信息公开条例以及相关地方立法予以明晰。赋权标准的可操作性依赖于“基层迫切需要”“有效承接”这两个不确定法律概念的具体化。“基层迫切需要”属于经验性不确定法律概念，涉及事实而非法律问题，可以通过经验证明加以确定。判断“基层迫切需要”的适当主体应当是基层单位，因其更加了解哪些处罚权是基层治理过程迫切需要的。现实中，省级人民政府往往不易断定哪些县级行政处罚权是基层迫切需要的，显然基层部门更能胜任这一判断工作。为了防止基层对权力的盲目追求，应要求其对于迫切需要的处罚事项说明理由。由于处罚权下放涉及执法人员的下沉，基层单位还需与县级政府部门协商，经协商后确定下放的事项范围。“有效承接”属于价值性不确定法律概念，但可以通过去价值性，将其中的“有效”转换成经验事实。已有学者开展了相关研究工作，认为基层能否有效承接县级处罚权可以从是否具有确定的执法机构、是否有足够且专业的执法人员以及是否有相对独立的财政权等三个方面进行判断。这一流程具体表现为：基层向县级人民政府及其职能部门汇报前述三个方面的情况，然后由县级人民政府及其职能部门进行查验核实，情况属实的可向省级人民政府提交有效承接的肯定结果，最后由省级人民政府决定赋权基层。省级人民政府赋权基层的方式与行政委托不能并用。但值得注意的是，排斥其他方式的运用，并不意味着拒绝县级政府及其职能部门参与执行赋权基层工作。省级人民政府赋予基层的是县级政府职能部门的行政处罚权，权限转移的具体实施还得依靠县级人民政府及其相关部门执行。县级政府作为省级人民政府的下级地方政府，应服从省级人民政府的赋权基层决定，执行赋权工作安排。不过，不能把县级政府执行权限转移决定的行为视为行政委托。权限转移后，赋权基层方式不影响基层单位使用其他辅助手段完成行政任务。基层单位行使行政处罚权过程中仍然可以根据实际情况，依法委托给其他主体，或采取行政协助等方式履行执法任务。（三）省级人大及其常委会作为赋权主体的适用省级人大及其常委会作为赋权主体，同样要遵循正当程序原则。与省级人民政府相比，不同之处在于其所遵循的是正当的立法程序。省级人大及其常委会以决定的形式赋权基层，该赋权决定属于立法性决定。立法性决定是对法律问题作出的具体规定，不同于法律规范的一般性规定。“有法律效力的立法性决定在立法过程中历经民主协商程序和遵循基本的立法程序而产生。”虽然目前未有立法性决定的专门立法程序，但为确保赋权决定的法律效力，省级人大及其常委会赋权基层决定草案的提出、审议、表决和公布应按照立法法第 77 条至第 79 条以及地方性法规制定程序进行。在赋权标准的问题上，由基层充当“基层迫切需要”标准的判断主体依然更为合适。不过，考虑到省级人大及其常委会会议召集难、时限短的特点，省级人大及其常委会无法逐一针对不同地级市乡镇和街道的赋权事项进行立法。可取的做法是，省级人大及其常委会通过立法调研，确定符合“有效承接”标准的乡镇和街道，并拟定出省级范围赋予基层执法事项的指导目录。基层按照自身迫切需要，詹镇荣：行政法总论之变迁与续造，元照出版公司 2015 年版，第 93 页。杨丹：赋予乡镇政府行政处罚权的价值分析与法治路径，四川师范大学学报（社会科学版）2021 年第 6 期。金梦：我国立法性决定的规范分析，法学2018 年第 9 期。-70-在省级人大及其常委会制定的指导目录中确定承接事项。为避免基层单位滥接权力，其需经与县级政府职能部门协商，确定最终要承接的执法事项。另外，省级人大及其常委会赋权基层与行政委托是相互排斥的关系，不得运用行政委托赋予基层行政处罚权。五、结语新行政处罚法第 24 条规定的赋权基层方式成为改革地方下放基层行政处罚权的主要法律依据，对其做出正确的理解和适用十分重要。通过对行政处罚法第 24 条第 1 款的解释可以发现，赋权基层方式的本质特征在于行政管辖权转移，而非权力再分配。但与管辖权转移的一般规则相比，赋权基层方式在管辖权转移主体上又有其特殊之处。赋予基层行政处罚权的主体不是拥有处罚权的县级政府部门，而是处于更高层级地位的省级政府。省级政府作为县级行政处罚权的转移主体，符合我国现行宪法秩序，具有正当性基础。同时，省级政府赋权基层方式具有破除县级政府任意放权弊病、促进区域内改革统一推进的独特现实意义。这足以使行政处罚法规定的赋权基层方式构成行政管辖权转移的一种新手段。省级政府在适用赋权基层方式过程中，应注意实践中出现的问题，并为之寻求解决方案。只有在正确理解和适用的前提下，行政处罚法规定的赋权基层方式才能发挥其应有的作用，为地方推进基层行政体制改革保驾护航。The Way of Empowering Grass-roots Power in Administrative PenaltyLawLIANG Jie-yingAbstract:The way of empowering grassroots level stipulated in Article 24(1)of the new AdministrativePunishment Law is not only the key to ensure effective empowerment and the legitimacy of grassrootsadministrative punishment power,but also an important standard to judge whether grassroots administrativepunishment behavior is legal.The transfer of administrative jurisdiction is the essential feature of this way,but the empowering subject goes beyond the general rule of jurisdiction transfer.The legitimacy and uniquepractical significance of the provincial government as the transfer subject make it a new way of jurisdictiontransfer.In practice,there are some problems in the specific application process of local governments,such asthe general rules of empowerment,vague standards of empowerment,and mixed use with administrativeentrustment.Provincial governments should seek countermeasures according to their own role positioning.Key words:Administrative Penalty Law;empowering the grassroots;administrative jurisdiction;power ofadministrative penalty责任编辑：王焱