政府采购存在的问题与解决路径--本科毕业论文.doc

黑龙江大学成人高等教育本科学生毕业论文 论文题目：政府采购存在的问题与解决路径 学习形式： 函授 年 级： 2014级 专 业： 行政管理 层 次： 专升本 姓 名： 徐婷婷 学 号： w0314030121012 指导教师： 教军章 2016 年 3 月 8 日摘 要 政府采购制度作为目前国家公共支出管理的一项重要制度购规模大、范围广，它对各国的经济发展都具有很大影响。因此，为了促进一国社会经济的进一步蓬勃发展，关注政府采购制度问题，是十分必要的。我国己经建立了社会主义市场经济体制，我国的政府采购制度正是在市场经济体制的框架下建立和逐步完善的，但是在这一过程中，我们还有许多问题要处理。例如，政府采购制度框架的建立，纳税人、政府与采购代理人之间关系的处理、采购信息电子化平台的搭建等，这些都是完善政府采购制度必须要解决的根本问题。而解决这些问题的实质就在于如何有效地节省制度成本。 本文力图在介绍我国政府采购制度理论和现状的基础上，在吸收和借鉴国内外有益的理论观点和研究方法的同时，从新制度经济学的角度出发，探索出适合我国政府采购制度改革和发展的理论，以期指导实践，解决我国政府采购制度存在的问题。本文在借鉴其他学者的理论基础上，对政府采购进行重新定义。并且本文首次比较系统的应用新制度经济学的相关理论，如契约经济学理论、委托代理理论、交易成本理论和制度变迁理论，来分析和评述我国政府采购制度存在的问题并提出相关的对策建议，这是本文的创新点。但是由于作者水平有限，加之我国政府采购研究起步较晚，相关的数据资料搜集难度较大，导致本文缺乏定量与图表分析，在研究的广度与深度上都有所缺陷，这虽是本文的不足之处，但也可以作为今后继续研究的方向。关键词 政府采购，新制度经济学，政府采购制度目 录摘 要2关键词2第一章 绪论42.1 政府采购的内涵52.1 政府采购的内涵5第二章 政府采购与政府采购制度概述52.1 政府采购的内涵52.2政府采购制度的内涵62.3政府采购制度的功能62.3.1节约财政支出，优化政府采购资金的使用效益112.3.2促进廉政建设，提升政府形象112.3.3维护各方合法权益，建立公平有序的市场环境122.3.4调控宏观经济运行，推动社会经济协调发展12第三章 我国政府采购制度的现状与存在的问题73.1我国政府采购制度的产生与发展73.1.1我国政府采购制度的建立113.1.2我国政府采购制度的全面实施113.1.3我国政府采购制度的逐步完善123.2我国政府采购制度的现状83.2.1我国政府采购规模持续快速增长，分布渐趋平衡113.2.2我国政府采购范围及构成渐趋合理113.2.3我国政府采购2015年的工作重点123.3我国政府采购制度存在的问题83.3.1政府采购法律体系不完善113.3.2政府采购监督管理体系不完善113.3.3政府采购的电子化制度水平较低123.3.4政府采购从业人员培养机制有待完善113.3.5政府绿色采购制度尚末确立12第四章 完善我国政府采购制度的对策104.1完善我国政府采购法律体系104.2完善我国政府采购监督管理体系104.3提高我国政府采购的电子化程度114.4培养专业的政府采购从业人员，提高政府采购效率114.5扩大绿色采购规模，有效发挥引导绿色消费的功能11结论14参考文献15前言 著名制度经济学家道格拉斯诺斯对制度变迁的研究取得了卓越的成绩，他在制度变迁与经济增长一文中阐述了对经济发展原因的新观点:“以往所认为的经济发展的原因，如技术进步、投资增加和专业化分工的发展等，并不是经济发展的原因，而是发展的本身;经济发展的原因要到引起这些现象的制度因素中去寻找。”政府采购制度应该算作这些因素之一。因为政府采购制度作为目前国家公共支出管理的一项重要制度，由于其采购规模大、范围广，它对各国的经济发展都具有很大影响。因此，为了促进一国社会经济的进一步蓬勃发展，关注和分析政府采购制度问题，是十分必要的。 从世界范围来看，早在十八世纪八十年代，英国政府就设立了文具公用局，专门负责政府部门办公用品的采购，并就本国政府采购存在的问题进行了一系列机构改革与制度建设，这标志着政府采购制度的初步形成。至今，政府采购制度在西方己有200多年的历史，且在西方各个发达国家己得到了广泛应用。同时亦形成了较为规范的法制化体系。 从我国的情况来看，1995年首先在上海市进行政府采购的试点工作，到1998年在全国范围内逐步展开，并取得了良好的效果。这一期间，我国的政府采购规模进一步扩大，为了适应这一发展现状，2002年九届全国人大常委会第二十八次会议审议通过了中华人民共和国政府采购法，并于2003年1月1日起正式实施。政府采购法的出台，标志着我国建立了相对完善的政府采购法律体系。 同西方各国一样，我国的政府采购制度，也是政府管理社会经济生活的一项重要财政支出职能，遵循着公开、公平、公正的原则。随着政府采购功能的强化，它的职能己经从单纯的“消费性采购”，进化为专门性的政府职能。2且在国防、教育、公共健康和公共基础设施等公共需求方面，政府的财政支出比重越来越大。不但如此，政府采购还包含着多重公共政策的职能。一方面，从政府采购法的立法目的来看，政府采购可以“提高财政资金的使用效益、扶持少数民族和不发达地区、保护环境、维护公共利益和促进中小企业发展”等;另一方面，从我国经济发展阶段的需求上看，政府采购还可以“调整产业结构、优化产业升级和转变粗放的经济增长方式”等。 总之，经过多年的发展，我国政府采购的理论与实践工作己经取得了长足的进步，但是，和国外相比毕竟起步较晚。因此，我国的政府采购制度还存在许多问题，在研究的广度与深度上还不够，在理论研究与实践探索方面还存在很大的拓展空间。如，相应的政府采购配套措施不健全、政府采购的法律体系不完善、监督管理不到位、采购效率低下、招投标和信息系统不完备、电子化程度低和从业人员素质有待提高等。 因此，通过借鉴国际经验，分析我国政府采购方面存在的问题，研究探索完善我国政府采购制度的对策，对于推动经济社会全面发展是很有必要的。 第一阶段以美国的福布斯为代表，其代表性作品为20世纪20年代末出版的政府采购。这本著作的出现，使得学者们在进行政府采购的理论研究时，以及政府部门在进行采购活动时，都有了较为系统的理论参考依据。福布斯在这本书中第一次定义了政府采购的概念，他不仅在理论上推动了政府采购的发展，而且在实践上深入企业，将企业进行的采购与政府进行的采购作比较，以不断探索提高政府采购效益的方法和途径。另外，他还探讨了集中采购与分散采购之间的联系和区别，提出了政府采购是“采购组织通过对招标过程中标准化规范的应用，对所需货物进行采购，以达到降低成本、简化采购程序的目的而采取的经济行为。” 第二阶段以英国的鲍莫尔为代表，其代表作是20世纪40年代在经济学杂志上发表的政府采购论。这篇文章首次同时将价格和宏观经济形势对政府采购的影响进行了深入剖析，另外，对于政府采购方式的分类，鲍莫尔也进行了研究，分别为公开价格购买法、讨价还价购买法、招投标法和正常采购法。 第三阶段以美国的布坎南为代表，布坎南作为公共选择学派的代表人物，他的思想是恢复“古典预算平衡理论”，制定规范可行的采购程序，降低政府采购资金规模，主张采购的廉洁高效，反对仅仅依赖政府采购来促进经济发展，以及通过借债来增加政府采购规模。 第四阶段以美国的李拉默(Lamaz. Lee)和多布勒(Dobler)为代表，1977年，他们共同完成了著作采购和物料管理，这篇文章指出作为政府采购的代理人员应通过公共推选和相关考核来认定，而不应简单的由行政任命。另外，他们还主张建立健全内部控制制度来防范和治理采购代理公司在采购过程中可能产生的舞弊问题。 第五阶段的代表人物是麦克阿菲和麦克米兰，其代表作是1989年他们在国际经济学杂志上共同发表的政府采购与国际贸易，他们在这篇文章中首次以国际贸易的视角论述了政府采购在全球经济合作中的地位与影响。 第六阶段以普雷姆詹德为代表，主要作品为1993年出版的公共支出管理，普雷姆詹德通过分析资源的有效分配和利用，从组织管理学的角度探讨了其对公共支出管理的重要作用，并提出了政府采购的本质属性为管理财政支出的一项重要手段。 第七阶段以麦肯尼为代表，主要作品为20世纪90年代中期出版的公共部门和非赢利机构的有效财务管理，麦肯尼从政府采购过程中存在的腐败问题出发，探讨了如何控制和防范这一现象的产生与扩大。 (2)近期研究成果 随着各国政府采购制度缺陷的突显，各国对政府采购的关注逐渐加大。近期国外学者在这一领域的研究成果十分丰硕，在这一主题的不同领域内都形成了独特的研究视角。如在政府采购的制度研究方面，法国著名经济学家，激励理论之父让雅克拉夫和让梯若尔提出了关于政府采购的规制和激励理论，这一理论通过建立实际可行的操作模型，得出了一套探索分析政府采购中规制与激励问题的研究方法3;在当前国际贸易竞争口趋激烈的背景下，英国学者阿伦布兰奇、加拿大学者米歇尔R利恩德斯和美国学者哈罗德.H费伦，将政府采购理论与国际贸易理论相结合，研究分析出了具有实际操作意义的国际间政府采购理论;美国学者戴尔尼夫、玛丽莲格林斯坦和托德法因曼分别从电子采购的基本原则和具体实施技术为切入点，对新兴的电子采购理论进行了初步的研究。4 综上，通过国外学者对政府采购理论的深入钻研，政府采购无论在理论层面还是在实践层面，其体系己经初步形成。而且在对电子采购和绿色采购等新兴采购方式的理论研究方面，国外的经济学家们也取得了显著的成果。1.2.2国内研究综述 与国外相比，我国对政府采购的探索起步较晚，理论研究也较落后，但是理论界和实践部门都积极地吸收和借鉴国外学者对政府采购研究的理论成果，在此基础上，我国学者从不同的视角采用不同的方法对政府采购制度进行了深入的分析与探讨。(1政府采购和政府采购制度的内涵 我国学术界对政府采购基本概念的研究观点主要有以下四种:第一种将政府采购行为与政府的购买性支出行为相混淆，学者们将其称之为“购买支出论”;第二种将政府采购行为与政府采购制度相混淆。学者们将其称之为“采购制度论”;第三种是政府采购法中对政府采购含义的解释，学者们将其称之为“大宗采购论”;第四种以政府采购和私人采购的本质为切入点，对政府采购进行定义，学者们将其称之为“采购本质论”。 (2)政府采购的范围与规模 我国学者将对政府采购范围的研究分为两方面，一是采购的主体范围，二是采购的对象范围。从法律层面可以看出，我国政府采购制度中规定采购对象的范围与西方发达国家的法律规定基本相同，因此我国学者对政府采购范围的研究主要体现在政府采购的主体范围上。通常来说，对于国家机关、社会团体和政党组织是否应纳入政府采购范围，我国学者己经达成共识，但对于事业单位，则有不同意见:马国贤认为“政府拨款占其总支出达50%以上的事业单位应纳入其中”s;曹富国认为“那些己经走向市场化的事业单位不应该纳入其中”6;还有学者建议凡是使用财政资金的都应纳入其中。在对政府采购规模的研究上，经济学家李安泽认为“一个国家的政府采购规模受到经济发展水平、政府职能和经济开放程度等因素影响，政府采购的规模要从供给量、需求量、相关指标以及对财政资源进行内外配置的合理比例等角度进行衡量。n 7大部分研究者都认为，目前我国的政府采购规模较小，为了不限制其发挥应有的功能，我国应进一步扩大政府采购的规模。 (3)政府采购的政策功能 我国学者认为主要有三方面的功能，经济功能、政治功能和社会功能。经济功能的表现主要有三点，一是使财政资金的使用效益得到提高，二是在宏观上调节经济总量，三是调整经济结构;政治功能主要表现在反腐倡廉方面;社会功能表现为以下三点:一是保护民族企业和中小型企业;二是节能环保，支持高新技术产业的发展;三是有效提高落后地区的经济发展水平。目前，国内学者认为政府采购在节能环保等绿色采购方面能够引导绿色生产和绿色消费，提高绿色生产技术水平，改进经济增长方式，促进经济的可持续发展。另外，政府采购能够引导科技创新的方向，并为科技创新提供了巨大而稳定的市场。 (4)政府采购存在的问题及对策研究 由于政府采购制度引入我国的时间不长，其存在的问题还有很多。从目前来看，我国学者主要对以下问题进行了研究:如政府采购的法律体系不健全、监督管理不到位、采购效率低下、招投标和信息系统不完备、电子化程度低以及从业人员素质有待提高等。针对这些问题，学者们分别从政府采购的起源与现状出发，同时借鉴国外政府采购的理论经验，提出了一些有利于解决我国政府采购问题的对策:如完善政府采购的监管制度、优化政府采购的组织管理、抑制采购过程中的寻租腐败行为、加强采购人员的培训等。 第2章政府采购与政府采购制度概述2.1政府采购的内涵 目前，我国学者对政府采购的定义并不统一，经查阅分析，主要有以下几种概括性较强并且比较贴切的观点:一是我国政府采购法的规定，政府采购是指“各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”;s二是“公共部门利用财政资金取得货物、工程和服务的行为”9三是指“各级国家机关、使用财政性资金的事业单位和团体组织在财政监督下，以法定的方式、方法和程序，对货物、工程或服务的购买。” 10 观点一是法律条文，采购的对象仅限于列示在“集中采购目录”中的或者超过“采购限额标准”的物品、工程项目和服务项目，这些一般被划分为大宗采购项目，属于集中采购，主要采取公开招标的方式。但是这种定义却将集中采购目录以外的和采购限额标准以下的对象排除在外，并且使得那些应用其他方式的分散性采购被排除在法律约束之外。观点二对于采购主体“公共部门”的限定显然过于宽泛。观点三将采购法定义中的事业单位加上限定语“使用财政性资金的”显得有些多余，因为上述这些部门进行政府采购使用的一定是财政性资金，而法律己经规定了政府采购的方式、方法和程序，所以在采购行为的限定上“依法”就可以。 综上所述，笔者认为政府采购可以这样定义，政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金依法采购货物、工程和服务的行为。2.2政府采购制度的内涵 对于政府采购制度可以这样理解，它是通过对政府采购行为进行约束和管理而形成的一整套规范和法则，具体表现在相关法律法规的制定和实施上。一般来说，政府采购制度包括以下内容:一是政府采购的相关政策，体现在政府采购的原则和目标上;二是政府采购的方式和程序;三是政府采购的组织管理，包括采购主体、供应商、中介组织等;四是对政府采购的质疑和救济制度。 通过以上对政府采购和政府采购制度的分析，可以得知，政府采购的本质是一种采购行为，而政府采购制度是约束政府实施采购行为的一系列制度规范总称。政府采购应当以“公开透明、公平竞争、公正和诚实信用为原则，”mo以公开招标为主，以邀请招标、询价、单一来源采购和竞争性谈判等其他方式为辅的采购方式，按照规定的采购程序依法采购。2.3政府采购制度的功能 当前市场经济条件下，我国政府采购制度在加强公共支出管理、规范政府采购活动上发挥着不可小觑的作用。根据政府采购法第一条:本法的立法宗旨为“规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设”。以下我们将依据政府采购法的立法宗旨，对政府采购制度的功能进行深入分析。2.3.1节约财政支出，优化政府采购资金的使用效益 节约财政支出是现代政府采购制度最基本的功能。政府采购资金来源于财政性资金，也就是预算资金。根据发达国家的统计数据，现代化的政府采购制度可以节约百分之十左右的采购资金，而节约幅度最大的是项目工程类，甚至某些项目的节约率可以达到百分之五十。这种节约是如何实现的呢? 众所周知，财政活动包括财政收入和财政支出两个阶段，而财政支出包括政府采购和转移性支付，因此，政府采购对整个财政活动具有重大影响。在组织财政支出时，首先要编制预算，而政府采购预算具有较强的计划性和专款专用性，这样政府采购制度就可以减少采购的随意性和采购资金被挪用的风险，同时也节约了不必要的财政资金浪费。 更进一步地说，在采购过程中，政府采购部门要以提高财政资金的使用效率为目标，在保证货物或工程质量相同或更优的基础上，力求以最小的成本采购到所需要的物品。而目前我国为达到这一目标所进行的实践探索主要体现在以下两方面:首先，政府采购法的实施使得公平、公正、有序的市场竞争环境得以建立，而对公开招标方式的规定，尤其是近年来电子化信息平台的建立更使得采购信息公开化、共享化，这又便于政府通过公平的竞争机制与国内外市场上的供应商进行市场交易，获取质优价廉的货物、工程和服务;其次，先进的现代信息技术的应用，也极大的节约了采购成本，提高了采购效率。2.3.2促进廉政建设，提升政府形象 由于我国政府部门庞大，采购项目繁多，采购规模较大，政府部门的采购合同经常被各家供应商竞相争夺。因此，在具体的采购过程中，采购人经常将政府行为等同于普通的商业购买行为。这时，如果缺乏有效的监管机制，就会滋生贪污腐败等道德败坏问题。在计划经济时期，政府采购主要是一种政府支出的管理模式，这种模式主要靠道德自律来预防腐败，这却在客观上为合谋和暗箱操作提供了便利。随着现代政府采购制度的建立，政府采购逐渐被纳入法制范围内，法律明确界定了政府采购官员权力行使的范围，建立了有效的责任追究机制，以实现对政府自身的约束;同时政府采购法规定了采购过程的公开性和透明化，以最大限度的抑制供应商的潜在行贿行为，从而在侧面上限制了政府行政权力的过度膨胀。这样，采购官员和供应商之间原有的“合谋型博弈”在法律规定的公开招标的竞争原则下，就不得不转变为“囚徒困境型博弈”。一方面，采购人通过权力寻租而合谋的风险增加，成本过高，而成功的可能性很另一方面，由于招标过程的公开化和透明化，使得供应商因行贿而中标的性大为降低。从而从制度层面有效地减少了政府官员在采购过程中的权钱低可交易、权力寻租等腐败现象，推动了政府的廉政建设。2.3.3维护各方合法权益，建立公平有序的市场环境 根据政府采购法的规定，采购的当事人包括直接采购当事人和间接采购当事人，直接当事人包括为政府提供商品或服务的供应商以及政府采购的代理机构;间接当事人包括各级相关的政府机关、事业单位和团体组织等。在进行采购交易过程中，政府和供应商都属于平等的市场参与者，他们之间为正常的买者和卖者的关系。但是，在实际工作中，政府较之普通供应商，拥有更强大的公权力，政府采购人常常将行政权限带到交易活动中，给其他供应商造成损失，造成事实上的不平等。而政府采购法规定:要建立起各当事人之间平等互利的关系和按规定的权利和义务参加政府采购活动的规则，使其他供应商在同一环境下进行公平、有序的竞争。另外，为了保护采购当事人中地位较弱的一方，政府采购法还特别规定，供应商拥有对采购机构在采购活动中违反采购原则的行为进行投诉的权利，这也加强了对采购行为的监督和制约。 政府采购法在保护当事人合法利益的同时，也在一定程度上制止了地方政府和行业主管部门的垄断，遏制了不正当竞争。地方政府和行业主管部门常常片面追求地方和单个行业的经济利益，利用行政权力搞地方保护主义行为，不顾性价比高低盲目排斥外来供应商。而根据政府采购法第5条规定“任何单位和个人妨碍和限制供应商自由进入本辖区或本行业政府采购市场的行为，都会受到法律的制裁。”第22条也强调“在对供应商准入条件的规定上，政府采购官员可以根据采购项目目录的特定要求，但是不允许设置不合理的条件限制供应商的准入。”这样一来，行政垄断和行业垄断就会得到一定程度的遏制。2.3.4调控宏观经济运行，推动社会经济协调发展 政府采购与一般的商业采购活动不同，即它与企业、个人或其他采购活动不同，它是以政府为主体的采购行为，要体现国家和社会公共利益的要求，实现国家政策目标;同时，由于在市场经济条件下，存在着市场失灵，而通过政府采购制度，政府可以对国民经济进行宏观调控，减少市场失灵带来的不利影响。 (1）实现国家经济政策目标 我国在经济上的政策目标包括两方面:一是宏观方面，政府采购制度可以推动国民经济整体健康发展。二是微观方面，政府采购制度能够壮大民族经济，推动科技进步与技术创新。 首先，在宏观上，国家通过政府采购活动可以调控经济总量，主要通过两方面来体现:一是通过对采购数量的控制，引导生产和消费，实现社会供需平衡。社会总需求=消费+投资+政府购买+出口，政府购买是国民经济总需求的重要组成部分，而政府采购的乘数效应会影响社会生产与分配的变化。根据我国经济运行的需要，在经济处于膨胀时期，市场供给大于需求，可以通过缩小采购规模的方式来平衡供求关系;在经济处于收缩时期，要扩大采购规模来解决市场需求不足的状况;二是对采购标的进行挑选，实现市场的优胜劣汰。众所周知，当政府对市场上某种产品进行大批采购时，会促进该产品所在行业的发展，反之对那些更新换代缓慢、不符合社会发展需要的行业，政府可以少购买甚至不购买，这样可以促进产业结构的升级和优化，从而实现国民经济又好又快的发展。因此，政府可以根据经济发展的需要，采取某些措施限制或鼓励特定行业的发展。 其次，在微观上，现代政府采购制度能壮大民族经济，保护民族产业，推动科技进步与创新，同时推动国内产品早口进入国际政府采购市场。随着全球经济一体化的加速发展，我国也己加入了WTO，曾经相对封闭和独立的政府采购市场也逐步走向开放。而当前保护民族产业并使其走向世界就显得尤为迫切，在这一点上，我国政府可以效仿西方发达国家，适当增加一些保护民族产业的法律条文，进一步完善政府采购法。例如美国政府二十世纪三十年代经济大萧条时颁布的购买美国货法案，虽然经历了立法部门的数次修改，目前仍然在使用。该法规的核心宗旨是“在进行工程招标或物资合同的采购时，联邦政府有义务与制造该产品的美国本土企业签订合同”。与美国类似，法国为了保护本国的民族企业，也制定了诸如公共工程招标条件和政府采购合同条例等法律法规，这些法律对电力、交通、航运等政府部门的采购活动进行限制，规定这些部门应优先与本国企业合作。从一方面来说，保护民族产业是为了壮大民族经济，但是另一方面，如果对其保护过度，将会使民族产业的竞争力和开拓市场的进取心下降，反而适得其反，甚至会被市场淘汰。因此，保护民族经济一定要遵循公平、公正的市场竞争秩序;壮大民族产业，一定要鼓励科技进步与创新，这样才能使得民族企业步入国际市场，提高其国际竞争实力。 (2)实现国家社会政策目标 首先，现代政府采购制度有助于实现我国地区经济的均衡发展，缩小贫富差距，促进和谐社会的构建。众所周知，由于上世纪八九十年代改革开放的发展需要，我国实行优先发展东南沿海地区的宏观经济政策，为了吸引外资，深幼l、珠海等地享受各种经济优待。但是这却造成了东南沿海与内陆地区的经济发展差距过大，带来了各种社会问题，威胁了社会的稳定与安全。然而，目前我国可以通过充分发挥政府采购的功能，重新调整宏观调控的布局，从各个地区经济发展的实际情况出发，调整采购的规模、范围和价格，平衡各地区经济发展差距过大的状况。 其次，绿色采购有助于保护生态环境。各国政府可以通过国际合作，建立各种环保组织，制定大量环保法，以实现保护环境和可持续发展的目标。另外，各国也可以通过制定绿色采购制度，引导产业发展。政府采购法可以明文规定环境因素是影响供应商中标与否的重要因素，例如我国为了扩大绿色采购规模，采购法中规定了要优先采购具有环保标志的产品。这样，在政府推行绿色采购政策的同时，促进了大批绿色环保产业的发展，扩大了环境保护在经济社会中的影响，同时也实现了人与自然的和谐发展。 第3章我国政府采购制度的现状与存在的问题3.1我国政府采购制度的产生与发展3.1.1我国政府采购制度的建立 20世纪80年代随着我国改革开放政策的实施，为适应经济形势的发展，以招标、投标为主要形式的采购方式应运而生。1980年我国颁布的关于开展和保护社会主义竞赛的暂行规定中指出:“对于可承包的生产建设项目和经营项目，可以以招投标的方式进行”。21随后，我国逐渐在以下领域实现了招投标的采购制度，包括公共工程项目建设领域、机械电子设备领域和高校科研项目领域等。鲁布格引水系统工程是我国在工程采购中首次实行国际招标的项目。此后，招标投标制度逐渐被引入我国建筑业工程项目中。1985年，我国建立了机电设备招标中心，为我国物资采购招标事业的发展奠定了良好的基础。尽管这一阶段的政府采购行为还不是完全意义上的政府采购，但却为建立规范的政府采购制度进行了有益的尝试与探索。 一般认为，我国较为规范意义上的政府采购行为始于1995年，根据财政专项资金用途的安排，上海市率先通过政府采购对需要的设备进行购置，并取得了良好的经济和社会效益;河北省于1997年以行政和司法两个部门为试点，在这两个部门内开始实施政府采购，随后政府将试点范围逐步扩展到省直机关和事业单位;深圳市于1997年首次采用邀请招标的方式邀请了两家保险公司，为政府提供公车保险服务;1997年11月重庆市首次对地市级的行政事业性单位所需要的60余辆公务用车以公开招标的方式进行采购。1998年政府采购的试点工作在全国范围内迅速开展起来，标志着我国政府采购制度逐渐走向成熟。3.1.2我国政府采购制度的全面实施 经过多年的理论论证与法律起草，我国政府采购法于2002年6月在第九届人大常委会第28次会议上表决通过，规定新法于2003年初正式颁布实施，标志着政府采购制度在我国法律层面上的正式确立，政府采购工作全面展开。 随着政府采购法的实施，我国的政府采购活动可以在法律的监督与维护下正式开展，从此，我国的政府采购制度不断向制度化和规范化方向发展，标志着我国政府采购制度试点阶段的结束，全面推行阶段的到来。而随着我国 政府采购法的贯彻落实，财政部陆续颁布了政府采购信息公告管理办法等部门规章40多项，这标志着我国政府采购法律制度框架初步形成。3.1.3我国政府采购制度的逐步完善 自政府采购法实施以来，在其与实践相结合的过程中出现了一些新情况和新问题，为了应对这些新出现的问题，从“十一五”规划的第一年即2006年开始，政府部门结合实际情况，对己经取得的经验进行分析和总结，逐渐开始对相关的法律法规进行修改。这一阶段，政府采购逐渐向自主创新的产业倾斜，与此同时，政府采购也被国家第一次单独列为国家经济发展规划的重大政策。政府采购的目标和功效应该从简单的节省采购资金转移到提高采购的整体绩效上，包括经济、政治和社会效益。因此，接下来我国应该通过进一步完善政府采购政策来推动经济社会的发展进步。另外，这一阶段我国的政府采购逐步走上了国际舞台，2007年12月28口我国履行了对WTO的承诺，提交了政府采购市场开放清单。加入WTO的政府采购协定，对我国国际贸易的发展将产生深远影响。3.2我国政府采购制度的现状3.2.1我国政府采购规模持续快速增长，分布渐趋平衡 2001年全国政府采购预算731.6亿元，实际的采购金额为653.2亿元，节约预算资金78.5亿元。当时只有江苏省、辽宁省、广东省、浙江省、山东省、上海市和北京市七个地区的采购规模在20亿到50亿元，这七个地区的采购规模为272.7亿元，占地方采购资金总额的54.7%。政府采购规模在十亿到二十亿元的只有十二个地区或城市，其余地区采购规模都不到10亿元。可见，当时我国政府采购规模小，各地区政府采购金额相差很大，分布不均。 在经济发展的十一五年计划期间，我国政府采购规模不断扩大。根据财政部公布的统计数据显示，2011年我国政府采购规模突破1万亿元，达到1.13万亿元，占全国财政支出的10%，并且节约资金1500多亿元。对比十年前1009亿元的规模，其规模增长了10倍。22据统计，2011年我国的 GDP达到47万亿元，然而进行政府采购的财政支出额仅占国内生产总值的百分之二，距离西方发达国家10%的平均值差距还很大。3.2.2我国政府采购范围及构成渐趋合理 通过分析2001年己经完成的采购目录，其中货物类的采购金额规模最大，为413亿元，占比63%;工程项目类的采购金额为188亿元，占比29 %;服务类的采购金额为52亿元，占比8%。从采购物品的种类来看，主要是政府部门口常办公所需要的电脑、公务用车、扫描机、复印机和传真机等商品。从当前的状况来看，我国进行政府采购的对象范围逐渐扩大，政府采购己经不只是局限于商品货物，而是向服务、工程项目类拓展。其中，对货物类的采购标的由传统的、一般大众的项目向具有较高技术含量和具有专门用途的项目进行拓展;服务类项目的采购标的由各政府部门具体需要的项目向能够服务大众的以及新兴的外包服务类进行拓展;另外，为了对政府采购项目进行全面管理，采购部J也将工程项目类纳入采购管辖领域。随着我国的社会政策目标越来越向国计民生方面倾斜，为了适应国家的发展目标，政府也将更多具有公益性，且利国利民的项目纳入采购计划之中，包括农业机械用具、义务教育的教材、农村地区医疗设备及医药制品、文化产业所需物资等，这些项目的采购金额占政府采购规模的比重越来越大。另外，政府除了积极扩展政府采购的范围、增加政府采购的规模，还利用政府采购来鼓励节能环保产业的发展、壮大民族经济。2007年，为了扶持节能减排企业的发展和扩大环保节约观念在社会上的影响，政府部门统一建立了环保节能产品的强制采购制度。共有二十八个类别、三万多个品种被列入强制采购目录中。其中，带有环境标志类的商品有二十四类、两万多个品种。随着对节能环保产品的大力支持，“十一五”期间这类商品的采购金额己经达到了两千七百多亿元。3.2.3我国政府采购2012年的工作重点 关于2012年的政府采购工作，可以关注政府发布的2012年政府采购工作要点，其中需要各级采购部门和采购官员认真学习的采购指导原则有:继续贯彻落实关于去年政府工作的指示，继续推进针对我国政府采购协议谈判的相关工作会议准备，继续扩展政府采购的对象范围和主体范围，继续推进现代化的政府采购制度建设。在完善政府采购制度方面，具体来说有以下几点: 第一，着力扩大政府采购的实施范围和规模。今年在采购范围方面主要以扩大服务类项目的规模为重点，包括商务类、公益类、公共部门类以及专业化服务类。 第二，进一步完善政府采购法规制度。各部门要将本地的法律规章制度与采购的现实情况相结合，针对目前规章制度存在的问题与缺陷，进一步推进政府采购的法制化进程。 第三，加快构建政府采购政策功能体系。拓展完善政策功能的实施领域，增强政府采购对经济社会发展的宏观调控作用。23参照西方发达国家对本民族产业进行保护的做法，加快制定购买本国货物的立法工作。 第四，增大政府采购监管的覆盖面、有效提升监督管理的水平。积极探索有效的监管方式，可以从对采购人员的道德素质培训教育出发，从根源上减少采购环节的违规操作，推进政府内部诚信体系建设，同时加强与审计、监察等部门的协调联动。 第五，加快构建现代政府采购制度科学化体系。各级采购部门以及立法部要将建立具有国际标准的政府采购体系摆在更加重要的地位上，并带动政府采购信息公平化、公开化和共享化建设。 第六，扎实开展宣传培训和调查研究工作。多渠道、全方位宣传改革成效，提高依法采购意识。大力开展对采购官员的培训工作，提升他们的业务操作技能和职业道德素质。 第七，履行wTo承诺，组织成立加入政府采购协议的研讨方案组。继续支持对加入政府采购协议的相关调研工作，广泛征求可行的对策建议，做好相应准备工作。3.3我国政府采购制度存在的问题3.3.1政府采购法律体系不完善 只有健全政府采购法律体系才能实现政府采购的依法规范监管。自从2003年政府采购法出台以来，我国政府采购制度的雏形己经基本形成。另外，通过这几年的努力，我国的政府采购在采购操作规程、预算资金管理与支付、绩效考核管理等方面己经形成了一套比较完善的组织管理体系，但是从整体的操作运行情况来看，这一领域的法律法规还很不健全，许多地方尚需进一步的修改和完善。首先是立法层次低，相关法律法规不够配套，缺乏具体的实施细则，如供应商合规管理制度、采购合同备案制度等制度应进行具体的明确和细化，并需要着力提高法律制度的科学性、有效性和规范性。其次是政府采购法律体系内部规则之间的不协调并与国际采购规则相脱轨，政府采购法与之前实施的招标投标法，以及其他相关法规制度之间存在一些矛盾;同时，我国在进行政府采购所依据的原则上，以及采购法对采购范围的规定等方面上与西方发达国家不一致，尤其在采购的流程监督上，国外的制度更为先进。因此，我们要吸收和借鉴国外先进的采购经验，尽快建立起完善的现代政府采购法律体系。3.3.2政府采购监督管理体系不完善 目前，我