地方预算执行资金绩效审计探讨_李子璇.pdf

2014 年 预算法 重新修订，国家在战略层面第一次提出预算工作应该遵循绩效原则，此后预算执行审计类型逐渐转变为绩效审计，审计工作转变为持续关注预算绩效管理情况。党的十九大要求全面开展绩效管理工作，加快建立现代财政制度以及全面规范透明、标准科学、约束有力的预算体系。2021 年，国务院出台 关于进一步深化预算制度改革意见，加速了全过程、全方位、高覆盖的预算绩效管理体系目标的建成和具体措施的实施，重点强调预算绩效管理全覆盖的重要作用。预算执行审计是审计法赋予审计机关的法定职责，监督财政支出。按照审计法相关规定和地方政府的预算执行审计工作部署，对财政预算执行情况实施审计并公开 年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告，根据 2011 年重新修订的 财政支出绩效评价管理暂行办法，要求积极推进预算绩效管理工作，规范财政支出绩效评价行为，建立科学、合理的绩效评价管理体系，提高财政资金使用效益。目前，中央以及各省市都在其 年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告 中对预算支出资金使用情况做出汇报。由此可见，预算执行财政支出资金使用情况是地方政府预算执行审计工作的重要内容。一、文献回顾自 2012 年各地方政府探究并深化预算绩效管理改革，我国学者对预算执行资金绩效审计展开研究并有力阐述各自观点，丰富了地方预算执行资金绩效审计的研究理论。审计署成都特派办理论研究会课题组（2019）从统计分析党的十八大以来中央部门预算执行审计结果公告内容入手，提出要将审计监督的内容从财政资金管理使用的合法合规性向政策实施效果和绩效管理拓展。寇理（2020）提出预算执行审计地方预算执行资金绩效审计探讨文/李子璇（江苏科技大学江苏 镇江）提要 当前，财政支出作为政府预算的关键组成部分，监督其使用效果尤为重要。本文基于地方政府本级预算执行审计公告视角，对预算执行资金绩效审计的目标、内容和成效进行阐述，对地方政府财政支出使用绩效现状及存在的问题进行分析，针对地方政府预算执行资金绩效审计工作的开展提出有效措施。关键词：预算执行；资金绩效审计；审计公告中图分类号：F239文献标识码：A收录日期：2022 年 11 月 14 日14 王建红.乡村振兴战略视角下的精准扶贫审计优化策略 J.山西农经，2021（13）.15 何瑞铧，廖金锋，朱灵通.乡村振兴视角下环境审计的治理价值研究 J.会计之友，2020（10）.16 章莹.大数据技术在乡村振兴战略审计中应用 J.新会计，2021（03）.17 李涛，吴彧端.国家审计促进乡村振兴战略的路径探索 J.财会通讯，2020（03）.18 王雯婷.后脱贫时代扶贫政策绩效审计态势分析 J.审计月刊，2020（08）.19 陈建萍，朱朝晖.中国农村集体经济审计模式制度变迁及路径创新 J.财经论丛，2009（04）.20 王秀菊.乡村振兴战略视角下农村审计要素研究 J.农家参谋，2021（11）.21 杨雪滢.精准扶贫资金审计问题研究 J.合作经济与科技，2021（20）.22 刘亚男.乡村振兴战略下农村集体经济审计优化研究 J.农业经济，2022（02）.23 黄越，李娇.乡村振兴战略驱动农村审计的作用机理剖析 J.财会月刊，2020（23）.24 靳思昌.大数据背景下国家审计服务国家治理的路径 J.财会月刊，2016（12）.25 秦荣生.区块链技术在会计、审计行业中的应用 J.高科技与产业化，2017（07）.26 赵怀宇，佟林杰.数据赋能全面助力乡村振兴的内涵特征与路径探索 A/智启雄安第九届公共政策智库论坛暨乡村振兴与“一带一路”国际研讨会论文集，2021.27 李晓冬，马元驹，南星恒，等.精准扶贫政策落实跟踪审计：理论基础、实践困境与路径优化基于审计结果公告文本分析的证据 J.理论月刊，2020（08）.财会/审计No.8x2023合作经济与科技159-DOI:10.13665/ki.hzjjykj.2023.16.058绩效主要是对政府部门履行公共责任、行使公共权力进行检查评价，政府本级要建立发布审计公告后的审计整改回头看机制，构建审计整改的问题清单，强化审计整改，促进这些部门合理决策并改善管理、提高绩效，有效利用公共资源，实现预定的社会经济等发展目标。郭旭（2020）总结了与会人员的观点，提出了在预算执行审计中要深化财政资金使用绩效审计的对策及建议，明确要加强审计理论方面的研究，强化审计成果即出具的审计公告的运用，建立相应的评价指标体系。二、资金使用绩效审计概述（一）资金使用绩效审计内容的界定。进行资金使用绩效审计时，由于财政支出资金的使用需要预算规划，所以审计工作中要监督资金的使用是否根据编制的预算进行了控制与管理。财政支出绩效审计开展的目标是确保资金支出和资金使用的合理性与科学性，所以审计过程中要监督是否在预算范围内使用财政资金，并且提升了资金的使用效率。由于财政支出资金是政府掌控下提升社会综合效益的资金，所以在审计时要监督其是否按照相应的程序进行了管理，并且每一环节都制定了合理的规章制度，遵守了程序规则。财政支出绩效审计工作需要制定合理的审计程序，对各环节进行审计及优化。通过优化，对地方级别的政府财政支出行为进行审计监督，保障政府财政目标的顺利实现，促进职能的转变，提高政府与市场的协调能力。（二）资金使用绩效审计特点。基于资金绩效审计的目标，资金使用绩效审计的特点分为两项：1、效率性。效率反映的是投入和产出的比例关系，在高效目标下，政府在使用既定的资源时，期望取得最优产出，或在资源缺乏的情况下期望取得规定的产出。在效率性要求下审查政府的公共活动是否能达到投入与产出的最佳比例，并审查管理活动的优劣性和形成的原因，来督促政府高效运作，优化资源配置。2、效果性。对于效果的监督，关注的是预期成果与实际成果之间的差距。效果性审计评估政府活动的成果及其形成的原因，包含计划完成情况、预期目标实现程度、效益优良状况及资源利用程度。效果性的目标是为了促进政府积极完成指标，更好地履行公共责任。从审计结论出发的特征是：审计结论全面性。全面预算绩效管理视角下经济责任审计评价体系中，应当从高至低分为三个等级指标，其中一级指标包含定量与定性两大部分，对于审计绩效主要从定量角度具体分析，又分为绩效与修正两个部分，其中绩效指标包含经济绩效指标、财务绩效指标、管理绩效指标和生态绩效指标。二级指标下再细分至三级具体评价绩效，力求各项资金使用做到分门别类，精准定量评价。资金使用绩效审计应当在构建全面的绩效管理评价体系的基础上出具结论，保证绩效评价的真实性、合理性、合规性。三、地方预算执行资金绩效审计现状（一）资金绩效审计重点内容。在预算执行资金绩效审计的全过程中，从财政预算管理的环节出发，对资金使用绩效审计时需要重点关注的内容进行列示。具体审计重点内容如表 1 所示。（表 1）（二）资金绩效审计覆盖现状。经统计，2020 年地方省市及自治区、计划单列市共 36 个样本中，预算支出业绩评价的覆盖率占比，如图 1 所示。根据各省（区、市）2020 年度 本级预算执行审计工作报告 的相关披露，地方政府重点支出或重大投资的执行情况中财政部门的资金使用绩效评价体系这项内容未在地方预算执行审计中达到全覆盖。（图 1）（三）资金中问题资金现状。经统计，20182020 年有关使用资金的问题金额在年度总违规金额的占比情况如表 2 所示。从表 2 可以看出，20182020 年三个年度的资金绩效审计出现违规问题资金的现状，“资金使用效果”的违规资金占比居高不下，在审计各项资金支出是否科学合理时，也是同样的问题，只做了金额说明，有预算支出绩效评价体系但并未说明该项支出是否完成绩效指标或者还未设立健全的预算支出业绩评价体系，导致资金支出的合理性无法判断；对于年底突击拨付、预算支出进度不均审计内容的问题在于报告中对年度支出金额具体说明却没有审计其预算支出进度，不利于预算支出的管理。这是由于预算执行审计工作权限的局限性，未将财政支出的方向与达到的效益有机结合，所以“资金使用效率低”的问题较严重。（表 2）（四）地方预算执行资金绩效审计存在的问题1、绩效审计标准欠缺。不同地区的政策和社会环境有差异，被审计的内容有所不同，相关的衡量标准也随之不同，并且环节安排环节内容1.检测预算按照新出台的重大政策编制2.项目申请预算前的绩效评估3.编制是否突出了绩效导向4.预算绩效目标的合理性1.执行过程中与绩效目标的“双监控”2.各项资金支出是否科学合理3.财政资金公款私存私放的情况4.违规出借财政资金、以“往来”方式将资金转出的情况5.政府性债务情况6.一般公共预算和政府性基金预算结余结转资金的使用情况1.是否按以政策与绩效为指导安排预算2.是否存在年底突击拨付、预算支出进度不均的问题1.审查政府履职情况、工作进度完成情况2.使用效果评价的真实性表 1资金绩效审计重点内容一览表编制环节执行环节决算环节图 1重点支出或重大投资执行情况内容覆盖率统计图重点支出或重大投资执行情况内容覆盖率统计图以支出预算为据对款项的细化，83.87%资金使用业绩评价，87.10%预算突击支付及进度，83.87%各项支出的合理性，80.65%专项资金的分配事项，90.32%160-201820192020违规问题资金总额9556434.399834878038321使用资金问题金额604590062325005771600占比（%）63.2762.4371.80表 2使用资金的问题金额统计表（单位：万元）年份资金使用效果完善路径问责机制表现方式改变避重就轻、故意拖延等错误认知，有意识地进行“全面整改”，及时采取有效措施予以纠正完善审计公告的内容，规范统一公告形式，多渠道发布审计公告以加强审计公信力和影响力落实问题责任主体、具化问题本身、涉及责任主体复杂层级多以及责任主体行政隶属关系的问题一并追责表 3审计成果完善路径一览表审计反馈审计公告资金使用绩效审计侧重评价效益和督促改善，审计中绩效指标设置不清晰（未细化）或未设置，没有完整的绩效评价体系起到审计揭露的功能，所以资金使用绩效在审计公告中的审计结论也并非强制性的，导致预算执行绩效审计的评价标准存在很大的灵活性，并且评价标准难以量化。所以，没有一套均适用的评价标准，会较大程度上依赖于审计人员的相关知识和经验。2、审计成果使用不足。同级审计模式导致审计成果的挖掘使用不充分，审计后整改监督难落实，审计的滞后性难以追责到责任主体，无法最大限度发挥审计抵御功能。在每年的审计方案中，“绩效、效果、效率”等字眼均多次出现，但开展审计时，审计机关对预算资金使用效益的分析和评价的关注不多，对仅有的问题并未按照绩效评价标准进行内在成因分析及本质研究。同时，上年度预算早已执行完毕，审计结果才在当年形成，从审计结果公告来看，部分预算执行审计项目仍主要关注对具体问题的揭示，审计发现多为预算编制不完整、支出进度慢、投向不符合规定等问题，对使用绩效层面的问题分析力度不足，缺乏对体制建设和问题机制的改善和完备，审计结果时效上的滞后也影响了同级财政预算资金绩效审计成果的使用。3、绩效审计覆盖不全。审计前目标制定的欠缺导致审计覆盖不全面，审计预防功能上有所欠缺，审计监督有盲区，造成了资金绩效审计覆盖不全面成为财政预算执行审计工作开展中存在的顽固问题，我国尚未明确出切实可行的标准和技术来实现。本级预算执行审计涵盖内容复杂、空间跨度大、时间历程久、综合性很强，所以资金绩效审计在全国范围内未能达到全覆盖。在年度审计公告中往往也只说明问题，还是不能解决资金使用效率低的实际问题。四、资金使用绩效审计提升路径（一）充分利用大数据审计。要落实科技推动审计的理念，加快财政大数据审计平台的建设，充分利用大数据审计的作用，推动财政资金绩效审计在广度和深度上有所拓展，要做到对预算绩效运行进行适时监控，重点对绩效目标完成情况、预算资金执行情况、预算决算情况、重点政策和重大项目绩效进行财政监督，这就要求进一步优化数字化监督平台管理措施，完善财政支出绩效监督管理模块，根据财政支出的特点与项目的实施情况建立财政支出资金动态监控平台与财政支出资金监控系统的绩效监管模块，将绩效监督的目标录入、监督意见的在线发送、整改情况实时反馈等功能嵌入监督管理平台，以提升监督管控水平，协助财政部门打破财政数据“信息孤岛”的壁垒，贯通各级财政部门及财政资金用款单位的数据，实现财政数据“横向到边、纵向到底”的目标。（二）健全审计绩效指标。审计财政资金使用绩效时，必须要找到可量化的、可操作的绩效审计评价标准和方法。审计机关应督促不同的行业、领域，逐渐形成各自的核心绩效评价指标标准，增强横向可比性，加强绩效审计评价结果的说服力。助力我国绩效审计评价的方法从理论层面迈向实践操作，真正在绩效审计实务中实际运用操作，将绩效评价的主观性降到最低限度。应当构建绩效指标核心基础数据库来量化绩效评价，通过获得某类同层次财政资金评价指标库、评价标准数据库，设立该类资金的标杆，并有效地形成标杆管理体统。截至目前，我国尚未建成适用于全国各层级统一的财政资金绩效审计的标准评价体系。地方政府因地制宜，所以在实际审计工作中，一般都由地方审计机关自行设计适用于本地方审计项目的评价指标，主观性较强，（三）强化利用审计成果。预算执行审计的成果一般是出具年度审计公告，为了保障群众利益与经济在我国高效发展，需要对预算执行审计成果充分利用，主要有三种路径，如表 3 所示。（表 3）预算执行审计的成果一般是出具年度审计公告，为了保障群众利益与经济在我国高效发展，需要对预算执行审计成果充分利用。在完善审计反馈机制过程中，必须要严格按照相应的法规进行相应的工作，同时要避免避重就轻、有意识地进行回避对于资金使用绩效评价的相关表述。财政预算审计报告不只是审计活动的总结报告，更是向社会公众公开化、透明化的信息作业，审计公告的内容应重点鲜明地反映出财政预算执行过程中存在的问题，以及清晰易懂地表述出重大资金专项、一般公共财政支出的使用效果，做到一目了然明白审计结果；建立相应的审计公告问责机制，确保审计公告制度有效落实，基层审计机关对被审计部门审计结束后，需要出具审计报告，并提出相关整改意见，审计机关应当享有对审计问题后期追查和对处理整改情况的监督权限。主要参考文献：1 审计署成都特派办理论研究会课题组，吴兆军，林笑冬，刘钰峰，张永春，孙清泳，李贺年.深化预算执行绩效审计研究J.审计研究，2019（03）.2寇理.以财政资金绩效审计推动全面实施预算绩效管理J.审计观察，2020（09）.3 郭旭.深化预算执行审计研讨会综述 J.审计研究，2019（02）.4 王文霞.基层预算执行审计浅析 J.现代审计与经济，2021（05）.5 杜吉羽.财政预算执行审计探究 D.南昌：江西财经大学，2020.6 潘日晓.大数据时代地方政府预算执行审计的优化对策研究 J.商业会计，2021（13）.161-