城市空间治理的底层逻辑与首都规划治理实践_石晓冬.pdf

4城市规划 CITY PLANNING REVIEW2023年 第47卷 第6期 VOL.47 NO.6 JUN.2023P l a n n i n g S t u d i e s规划研究【修改日期】2023-05-11【中图分类号】TU984.11【文献标识码】A【doi】10.11819/cpr20230602a【文章编号】1002-1329(2023)06-0004-09【摘要】做好城市工作，关键是顺应城市规律、洞悉底层逻辑。长期以来，规划学科的理论建构偏重于顶层逻辑，带来规划理论与微观实践的脱节现象。本文首先梳理了我国不同时期城市规划治理模式的演进脉络，结合“治理天平”视角，指出规划治理的使命是价值统筹与利益平衡，规划师需要从社会底部、微观底层重新解构城市规划治理体系。其次，比照当前城市运行规律与规划体系建构之间的关系，指出科层式规划体系与上下结合的城市发展逻辑之间仍然存在一定错位，其间存在的治理偏差提升了规划实施的难度。最后，结合首都规划治理经验，围绕“八向八力”提出响应新时代规划治理底层逻辑的能力建设框架。【关键词】城市规划治理；底层逻辑；北京ABSTRACT:Only by following the law of urban development and understanding the underlying logic can we do a good job in urban work.For a long time,the theoretical construction of urban planning has focused on top-level thinking,leading to a disconnection between theory and practice.This article first reviews the evolution of planning governance in different periods.From the perspective of“governance balance”,it points out that the mission of planning governance is to balance spatial values and interests.Planners need to reconstruct the urban planning governance system from the bottom level and micro perspectives.Secondly,by comparing the current relationship between urban operation and planning system,it points out that there is still a mismatch between the hierarchical planning system and the logic of urban development,which increases the difficulty of planning implementation.Finally,based on the experience of Beijings planning governance,it proposes a capacity framework centered on the“Eight Directions and Eight Forces”that responds to the underlying logic of planning governance in the new era.KEYWORDS:urban planning governance;underlying logic;Beijing底层逻辑是看底层、看本质的实践型思维方法。与之相对，顶层逻辑看宏观、看长远，属决策思维。底层逻辑与顶层逻辑的认知角度不同，唯有两者打通才能做到知行合一。空间规划是一个“既要解决问题、又要谈些主义”的学科。规划工作中实用和适用的“主义”总是围绕着解决特定阶段的问题而发展演化。偏重顶层逻辑建构、缺乏广泛社会认同的理论往往会成为城市体制性问题的源头。20世纪70年代，规划行业出现过一次针对性的批判基于顶层逻辑的规划策略注重理想蓝图的描绘，但缺乏对于组织实施的有效考虑，使得规划的编制、实施体系与城市发展运行逻辑的匹配性并不高，“结果，许多地方规划当局的规划文件架上堆满了用处不大的规划，实施起来困难重重”1。这种宏观规划理论与微观具体实践的脱节现象在世界范围普遍存在，也导致了传统规划实践的经验主义、工具理性、技术治理色彩。因此，从底层实践视角辨析规划的作用，研判其如何推动全社会的公共治理进程，是新时期城市治理和规划研究的重要方向2-3。城市空间治理的底层逻辑与首都规划治理实践*UNDERLYING LOGIC OF URBAN SPATIAL GOVERNANCE AND THE PRACTICE OF BEIJING石晓冬 徐勤政 王吉力SHI Xiaodong;XU Qinzheng;WANG Jili*“十四五”国家重点研发计划课题“城市可 持 续 规 划 建 设 与治 理 的 基 础 理 论”(2022YFC3800201)。【作者简介】石晓冬(1970-)，男，硕士，北京市城市规划设计研究院院长，首都区域空间规划研究北京市重点实验室副主任，中国城市规划学会常务理事，教授级高级工程师。徐勤政(1979-)，男，博士，北京市城市规划设计研究院规划研究室副主任，教授级高级工程师。王吉力(1991-)，男，硕士，北京市城市规划设计研究院工程师，首都区域空间规划研究北京市重点实验室主任助理，中国城市规划学会会员，本文通信作者，。51 城市规划治理模式演进的底层逻辑1.1 古代城市：“墙内之城”与国家治理体系的高度一致我国最早的城市是从原始聚落向综合中心功能聚落演化而来4。将“以王权为中心”的理念5在空间体系层面展开，在交通能力的制约下形成了区域层面的“五服八荒”6和城市层面的“匠人营国”，体现出我国古代城市规划、建设和治理构成的相辅相成的体系。城市规划和国家治理思想高度一致，强调战略思想和整体观念、城市与自然结合、严格的等级观念，并集中体现在作为“四方之极”“首善之区”的都城建设上。同 时，受 商 品 经 济 规 模 和 消 费 能 力 的限制，古代的城市多为“墙内之城”7，“城”“市”“人”的空间组织基本在城廓范围解决，如管子大匡所记载的，“凡仕者近宫，不仕与耕者近门，工贾近市”。总体上，中国城市规划以政治(官府)为中心，西方城市规划以(宗教)思想(教堂)为中心，中国的都城更强调“都”对中央集权统治的意义。1.2 计划经济时期：“树形结构”的资源统筹配置模式在计划经济模式下，政府按事先制定的计划提出国民经济和社会发展的总体目标、制定合理的政策和措施、有计划地安排重大经济活动，调节经济运行方向，达到国民经济的协调发展。同时，通过单位制、街居制和人民公社制度对国民实行全员的行政化管理8。城市治理的第一步是整合城市社会，居民的社会经济生活围绕单位开展，形成“单位人”的概念。这种治理结构塑造了“集中力量办大事”的能力，有效地弥补了后发现代化国家工业化进程中资源的缺乏9，但也形成了按照“树形”结构组织社会活动、配置社会资源的特征，并相应地影响了城市规划的逻辑。在重工业优先战略下，新中国成立初期的城市建设更多围绕重点工业项目推动；1952年9月，中财委召开城市建设座谈会，揭开了优先发展工业城市的序幕。“树形”模式的体现，例如商品流通领域形成国营商业和供销合作社的城乡二元结构，同级之间基本不交流10。软性的制度，如社会保障也按城乡、单位或集体、职业群体分割，各行其是、各负其责，并随着单位的稳定特征形成各类相对固化的壁垒，在客观上限制了城市间的人员流动11-12。计划经济带来的相对供给不足也影响了这一时期的城市发展，社会和市场力量在这一时期难以进行有效的补充。1973年北京城市建设总体规划工作的总结指出，一是“骨头与肉”失衡，生产型的单位占地比例大，而居住用地占比过少；二是旧城持续衰败，虽然解放后对旧城进行部分改建，但仍有大量遗留下来的破旧危险房屋，且给排水、煤气热力等市政管道供给不足；三是生活服务设施建设跟不上人口的增长等。1.3 改革开放以来：城市活力再造与治理重心下移改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，城市发展波澜壮阔，取得了举世瞩目的成就。“以工业为核心功能、人为压制城市发展以消灭城乡差别的做法被放弃”，城市经济体制改革带来了城市活力的再造、第三产业的发展、经济结构的转变9。与此同时，城市管理所依托的以“单位制”为主、“街区制”为辅的双重治理结构也在市场化、城市化、社会化的冲击中逐步瓦解，基层治理围绕街道和居委会为主体构建了新的组织方式，伴随着城市管理的资源、权力和责任逐渐下沉，形成“两级政府、三级管理”的城市治理重心下移转型。但从“单位重心”向“基层重心”的转换过程中，也存在着基层政权“小马拉大车”、人才缺乏、组织虚弱涣散等现象13。造成这一时期治理形态偏差的机制，有学者总结认为，一是城市治理重心的逆向“上移”，科层体制遵循的“对上负责”原则与政策创新追求的“为下服务”目标之间存在错位替代现象，导致治理重心无法按照既有的逻辑设定进行有效下移；二是城市治理重心的横向“悬浮”，在现有的组织架构体系中，管理和服务等方面的责任往往更容易被下放到基层政府，“有限能力”承担“无限责任”，城市基层政府的权责失衡现象突出；三是城市治理重心的机械“下移”，各级政府致力于通过将科层权威嵌入社会各个子系统中的“泛行政化”方式，单向度推进政策创新的落地执行14。可以说，虽然告别了计划经济体制，但仍然存在一个“计划社会”15，社会转型没有跟上经济转型的步伐，不仅对市场的深化产生了严重阻碍，也使得“计划型规划”的残余难以根除。1.4 城市发展与城市规划治理的底层逻辑城市规划治理方式是社会发展的产物。古代“礼制”社会，营城建都的基础是儒家文化、等级形制，也受山水人文因素影响，但总体上在“家国同构”思想下，黎民百姓在城市建构中主体作用不突出。近代由于大工业发展和城市聚落的快速发展，出现了从底部、底层(下水道、贫民窟、社城市空间治理的底层逻辑与首都规划治理实践石晓冬 徐勤政 王吉力6城市规划 CITY PLANNING REVIEW2023年 第47卷 第6期 VOL.47 NO.6 JUN.2023P l a n n i n g S t u d i e s规划研究区等)解决城市问题的城市规划“规制”，表观上以空间环境改造为手段“治病补短”，深层次的变化来自于为缓解社会矛盾、稳固经济(财税)增长而进行的城市政体优化。进入现代社会，城市自组织增长的意义大大超出了被组织的建构，城市发展的底层逻辑在于人-社会、企业-市场、创新-密度、空间-治理的关系，利益链-权力链、知识链-价值链是城市规划技术背后的支配因素和适配基础。就中国而言，国家治理朝着“社会本位”方向前进，是我国经济崛起的内生力量，而适应市场经济的“增长主义”规划似乎也是历史的必然。然而，当前城市规划治理的理论困境在于，学科与行业、理论与实践相对脱节，学者有决策思维但是不参与决策过程，规划师有价值理性但是局限于工具使命，管理者知底层真相但囿于任务落实，最终满足老百姓“最后一公里”需求的治理手段不足、治理路径不清16-17。因此，新的社会和新的城镇化期待新的规划治理实践18-20，但这方面的理论发展尚存不少空白。当前，我国对外开放的格局变了、对内改革的形态变了，国家治理进入一个新的理论探索和实践创新阶段，中央自上而下推动了批量式的改革，重置经济发展的底层逻辑、重设社会治理的目标路径、重构空间规划的价值体系。面向未来，规划要深刻反映国家治理逻辑在空间规划领域的改革转变，实现高质量发展必然需要高水平投入和强内生动力，并保持低环境负荷、低社会风险、低公共负担。城市建设的目标是提供公共产品，城市治理的性质在于惩恶与秩序，规划治理的使命是权衡与平衡利益，规划师需要重新思考和建构城市规划治理体系：一是在治理主体层面，协调好行政主体权力、市场主体权利、市民主体权益，减少社会摩擦和制度阻尼，做好凝聚公共利益和公共价值的代理人21；二是治理关系层面，处理好府际关系、条块关系、政企关系、官民关系、社群关系，当好城市运行环节公共治理协调者22-23；三是空间治理层面，处理好不同用地空间在经济用途、生态用途、社会用途等方面的功能和权利关系，调节城市治理的生产函数、效益函数、分配函数，做好治理成本(评估)权衡者和空间政治协调的技术代理人24-25(图1)。2 规划上移与治理下移：城市规划治理的偏差“市民能用、部门管用、地方好用”的城市规划，要求城市客观运行的规律与主观建构的规划体系相契合。然而，科层式规划体系与上下结合的城市发展逻辑之间仍然存在一定错位，其间存在的治理偏差既提升了规划实施的难度，也制约了规划对城市发展引领作用的发挥。2.1 当前以科层式为主的规划体系我国的现代城市规划体系综合了苏联、欧陆与北美三大体系的特点。其中，主要的规划框架借鉴苏联、欧陆的规划体系，体现出与科层制的行政管理体系高度匹配，并通过1990年城市规划法、2008年城乡规划法的施行进一步明确。这一模式下，规划的核心参与者主要来自公共部门内部，包括各级政府的规划管理人员、依托于设计院制度组织起来的专业技术人员。规划过程中主要的空间发展权博弈也来自公共部门图1 治理“天平”：城市规划治理的定位与体系示意Fig.1“Governance balance”:positioning and system of urban planning governance7之间(包括上下级的资源分配、同级之间的资源竞争)。这个模式强化了城市规划与公权力的深度绑定，在我国建设“四个现代化”时期，通过行政自上而下的统一协调、集中力量，一定程度提升了规划工作效能，并在经济增长导向和“唯GDP论”的行政考核的推动下，为地方政府“经营城市”提供了“为增长的规划”，也见证了改革开放以来我国波澜壮阔的城市化进程。新时期以来，国家进入高质量发展阶段，发展动能与模式转换背景下，一些原本被高速增长所掩盖的问题逐步暴露出来。一方面，增量式规划的逻辑相对简单。在我国不断融入全球经济体系的阶段，商品房制度形成的短期高回款模式、出口导向型经济形成的要素低成本特征，使得不论是旧城改建还是新区建设，规划实施的前期成本均可以通过继续扩大用地、建筑规模并引入更多人口规模来摊薄。随着我国经济结构的转变，这一模式的可持续性不断降低。进入存量和减量时代，规划师开始需要学习精确地计算规划实施账单。另一方面，市民和市场诉求的获取通道仍然相对薄弱。在现行制度下，规划编制过程集中在管理和技术精英内部，规划与公众的互动主要在公示期以“末端参与”的形式开展，且其“公告”属性更强；同时，虽然在详细规划层面借鉴北美“区划制度”引入了公众参与的机制，但具体指标的生成逻辑仍然缺乏科学的支撑围绕控规的形成与修改，市场主体之间、市场与相关利益主体之间的博弈机制尚未充分构建，控规修改后合理的土地增值收益分配机制有待完善。2018年，随着国家机构改革，自然资源部整合了原有各部门的空间类规划，改善了“政出多门、九龙治水”的空间规划管理困局。但新的“五级三类四体系”国土空间规划体系仍以科层式为主，进一步强化了指标分解逻辑，建构了更强的下行传导与监督机制；市民与市场参与规划的能力、调和市场主体之间的规则尚未进入新体系的建构重点。2.2 上下结合的城市发展动力机制政府、市场与民间社会是世界各国城市化的普遍动力来源26。我国城镇化的主要动力来自于自上而下的政府主导，但改革开放以来，市场和社会力量在其中的作用不断提升，形成了自下而上的新活力、新动能。新中国成立初期，我国城市发展的目标是在空间上实现国家经济计划所确定的建设任务，呈现强自上而下的特征，形成了“优先发展重工业”的国家战略。而重工业发展“资本需求大、劳动需求少”，与乡村大量劳动力供给的现实产生了需求的错位，因此需要管控人口自农村向城市的流动。有学者认为，这一制度设计在快速累积工业经济利润的同时，也形成了典型的“城乡二元结构”分化格局，一定程度上限制了城乡、地区之间的劳动力流动，使得中国的城镇化在该阶段不具有匹配工业化发展所应有的基层活力与动力27。改革开放以来，我国成功地完成了由计划经济体制向市场体制的转型，劳动要素的流动能力大幅提高，市场成为资源配置的主要手段，带来城市发展动力与城市治理重心的不断下沉。随着农村劳动力向城镇流入，如何引导基层动力的集聚，形成了“小城镇论”与“大城市论”的城镇化发展道路的辩论。一些学者认为，在户籍制度放松和农村人口可以自由流动的背景下，进入小城镇的成本要比进入大城市的成本低28，而且向邻近城镇和小城市的流动还能够较好地促进城乡融合发展，吸纳过剩的农村劳动力人口。1978年第三次全国城市工作会议中提出的“控制大城市规模，多搞小城镇”与1980年全国城市规划工作会议纪要所提出的“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展方针均明显体现了对“小城镇论”思想的支持29。在对内改革与对外开放并行释放国内生产活力的背景下，持续扩大的对外开放也成为城市发展的重要动力源泉30。2.3 底层逻辑视角的城市规划治理体系优化综上所述，就城市运行端而言，改革开放以来我国的城市发展呈现以公共部门为主导、市场和社会力量不断增强的动力特征，依托科层制度的自上而下规划模式，以大量政府内、政府与市场、政府与社会、市场与社会之间的多层次、多主体、多目标微观博弈活动为补充，形成了上下结合的动力机制。而在规划体系的供给端，既有的制度建设则侧重于建立并不断完善规划的“下行”传导机制，仍然缺乏对市场与社会动力的有效响应。因此，形成了城市治理的重心下移与规划治理的重心上移之间的错位，带来治理偏差31。究其体制机制方面的原因，一是治理主体方面，长期以政府为主动力，自上而下的行政管理过程，尚未形成政府、市场和社会多元治理结构。二是治理对象方面，对治理对象和任务缺乏统筹。例如在跨界协同治理中，缺乏顶层设计的改革，不同省市地区治理的标准不一、分别考核影响治理效果且事倍功半。三是治理路径方面，规划治理制度与政策供给滞后。既存在制度和政策空白，规则模糊，导致基层一事一议、自由裁量、特事特办、非正式制度，各方漫天要价，共同行动的环境摩擦系数增大，极大地提升了规划治理的交易成本；也存在部分领域制度沿袭与发城市空间治理的底层逻辑与首都规划治理实践石晓冬 徐勤政 王吉力8城市规划 CITY PLANNING REVIEW2023年 第47卷 第6期 VOL.47 NO.6 JUN.2023P l a n n i n g S t u d i e s规划研究展现实脱钩，如老城大量建设先于规划和特定历史时期遗留问题的解决难题。国家“十四五”规划提出“推动有效市场和有为政府更好结合”的要求，规划目标的逐级落实能力受行政维度“下行”机制的影响，而规划体系中的“横向”与“上行”机制的完备性也将支撑“下行”目标逐级落实，包括层级公共部门横向沟通衔接的顺畅程度、规划目标与市场经济需求的匹配程度、基层社会诉求的响应程度，应成为新时代规划治理体系的完善重点。3 新时代首都规划治理的实践经验首都北京的规划建设始终与国家发展同频共振，体现了党在不同历史时期的对国家道路的探索。过去，规划建设中曾出现过“大控制小发展，小控制大发展，不控制乱发展”以及“规而未建、建而未规”等问题，反映出一定时期经济与空间互动不协调、行政权力与实施责任不平衡，以及主体权益与公共利益博弈失衡等深层次的根源。进入新时代，首都规划治理在行动体系上不断探索深化，通过向上的战略领悟力、向下的实施穿透力、向左向右的专业咬合力、向前的改革创造力、向后的历史判断力、向内的自我革命力、向外的城市统帅力和向心的政治向心力等八个维度综合推进，把握城市发展规律、实现战略引领与管控、落实“以人民为中心”、维护规划的严肃性和权威性，做到“同心、同步、共时、共情”，开创了新时代首都超大城市规划治理新格局。3.1 向上的战略领悟力：强化首都意识，提高政治站位，协调好都与城的关系“看北京首先要从政治上看”，北京的城市总体规划实质上是首都城市规划，不仅关系到北京的城市发展，更关系到党和国家工作大局。首都规划治理的首要能力就是提高“向上的战略领悟力”以协调好“都”与“城”的关系。以党的十八大以来三个党中央国务院批复的规划为例，北京城市总体规划(2016年2035年)明确了“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”的战略定位，并提出了相应的空间布局保障；北京城市副中心控制性详细规划(街区层面)(2016年2035年)在“战略定位”部分提出“规划建设城市副中心要处理好和中心城区“主”与“副”的关系加强对中心城区首都功能的服务保障，实现以副辅主、主副共兴”；首都功能核心区控制性详细规划(街区层面)(2018年2035年)在“战略定位”部分提出“核心区是全国政治中心、文化中心和国际交往中心的核心承载区”。同时，落实“首都规划权属党中央”要求，加强了首都规划建设委员会(以下简称“首规委”)的组织协调作用：一是加强了首规委的组织建设，做实首规委办公室，抓好首都规划建设重大事项督促和服务保障；二是做好首规委全会、主任办公会和办公室会议的统筹协调和日常工作，落实首都规划重大事项向党中央请示报告制度；三是加强首都规划建设发展中的重大问题调查研究，及时向首规委建言献策；四是完善首都规划建设委员会专家库和北京历史文化名城保护委员会专家库，更好地发挥专家咨询作用。3.2 向下的实施穿透力：在多次博弈和动态实施中确保总体规划向下无损传导各层级空间规划内容的逐级传导，是确保总体规划关键目标、指标有效落实，实现编制、实施、监督互动的基础。中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见提出“健全规划实施传导路径”，构建“纵向到底、横向到边”的规划传导体系是国土空间规划能否有效实施的关键，也是支撑实现国土空间治理现代化目标的必要条件。北京将规划事权与行政事权对应，强化总体规划刚性传导与多规合一，将规划实施和行政管理联动起来。在体系建设方面强化了最重要宏观控制指标的逐层传导分解落实。将城市总体规划确定的用地减量、规模管控、职住结构、“两线三区”等底线约束性指标在首都功能核心区规划、城市副中心规划、14个分区规划(区级国土空间规划)中图2 北京“三级三类”国土空间规划体系Fig.2 Territorial planning system of“three levels and three categories”in Beijing资料来源：参考文献32。9传导落实；进而将分区规划确定的人、地、房等指标分解落实在街区，将约束要求下沉到管控分区。形成了上下闭合、左右衔接、覆盖全域的规划管控体系(图2)32。因地制宜深化控规刚性管控要求，加强引导与预留。城市副中心控规划定了16类管控边界及分区，以街区为基本单元，整合城市设计和各专项规划的核心要求。首都功能核心区控规明确了高度管控的刚性地位，同时强化综合统筹治理，推动文物腾退置换、改善平房院落与老旧小区人居环境、综合配置交通空间与设施。重视整体管理维护的运行规则建设。形成一套成体系的、相互支撑衔接的“1+X”规划管控运行规则，其中“1”为分区规划实施管理办法，“X”为运行规则，突出针对性和指导性，以保障分区规划有效实施33。3.3 向左向右的专业咬合力：建立事前、事中、事后全过程联动机制推动多规合一规划实施涉及多领域多部门多专业协调，围绕实施的时序，需要有效实现各专业的统筹协调。事前统筹部署重大规划实施工作方案。总体规划获批复后，北京市组织制定了总体规划实施工作方案，任务落实到各区、各部门。城市副中心控规、首都功能核心区控规分别围绕其实施，也形成关于扎实推进北京城市副中心规划建设的指导意见北京城市副中心控制性详细规划实施工作方案(2019年2022年)和首都功能核心区控制性详细规划三年行动计划(2020年2022年)等文件。事中建立督查问责机制，开展实施过程调控。每年分阶段督察各区、各部门对总体规划实施任务清单的落实情况，作为年度自然资源和国土空间规划督察的一项重要内容并纳入政府绩效考核。同时，重视时间维度上的过程调控，国土空间近期规划与国民经济和社会发展规划同步编制，并依据国土空间近期规划以及年度体检情况，编制年度实施计划。事后创新城市体检评估机制。党中央、国务院对北京城市总体规划(2016年2035年)批复提出“建立城市体检评估机制，完善规划公开制度，加强规划实施的监督考核问责”，北京市建立了“一年一体检、五年一评估”的城市体检评估机制，确保城市总体规划确定的各项内容得到落实，并对规划实施工作进行反馈和修正33。3.4 向前的改革创造力：在合法合理的框架内推动每一个“向前一步”的节点在科层式的规划体系下，传统规划存在重物轻人、重城轻乡、重划轻规等一系列问题，很多时候，一张“闪亮的规划蓝图”，既缺乏严密的理论推导，又缺乏合理的制度路径，从而使规划编制和实施陷入“形态主义”和“随机主义”。解决上述问题需要从技术维度和组织维度双向发力，推动政策体系框架和制度构建的更新。以城市更新为例，总体规划实施以来，通过制定北京街道更新治理城市设计导则北京市城市更新专项规划(北京市“十四五”时期城市更新规划)北京市城市更新行动计划(20212025年)等一系列法规、规划，不断创新城市更新的政策体系框架和制度构建路径，优化“都”与“城”，释放“能、量、权”，配套“财、税、金”，协同“民、企、政”，实现全生命周期投融管退与运维，解决了三类城市更新的瓶颈问题：一是已有政策制定过程中缺乏用户调查、缺少顶层设计，对瓶颈问题的回应不精准、对实施路径的考量不够、对市场预期的提振不充分，政策之间缺乏协同和接口，政策落地缺少制度设计；二是用户需求导向下，政策存在缺位，导致更新推进中的“盘不活、走不通”问题凸显；三是在更新实际操作中显现出价值导向不明、系统调控乏力、历史保护观念不足、市场机制不健全，以及部门之间条块分割等深层次问题。3.5 向后的历史判断力：以“回头看”的体检评估和历史研究推动“向前进”自2018年起，伴随着总体规划实施和国土空间规划体系重构，面向解决交通拥堵、房价高涨、大气污染等“大城市病”，北京建立并不断完善“一年一体检、五年一评估”的城市体检评估机制，对总体实施和城市发展情况开展实时监测、定期评估、动态维护，有效对接国家上位要求、响应首都城市发展需求、保障规划实施不走样、提升城市高质量发展水平。从已开展的体检评估内容来看，分析领域以战略定位、底线管控、规模结构、空间布局、支撑体系、实施保障为基础，结合每年城市治理工作重点进行动态调整，重点研判各领域工作成效、重点难点，并提出下一步优化实施的政策建议。体检评估工作成果形成年度体检报告，上报北京市委市政府、首都规划建设委员会，作为北京市向中央报告重要事项，为决策提供支撑，推动城市精细化治理(图3)34。从历史的角度看，从20世纪50年代起，北京已经多次组织各类专项调研工作，开展规划实施阶段性总结，推动城市规划“向前进”。1961年北京城市建设总结草稿和1964年关于北京城市建设工作的报告的起草，都为后续规划建设工作提供了政策准备。城市空间治理的底层逻辑与首都规划治理实践石晓冬 徐勤政 王吉力10城市规划 CITY PLANNING REVIEW2023年 第47卷 第6期 VOL.47 NO.6 JUN.2023P l a n n i n g S t u d i e s规划研究3.6 向内的自我革命力：以刀刃向内的决心完善规划和自然资源领域的闭环监督体系规划可能涉及的问题具有全局性、战略性、长期性、复杂性的特点。北京在实践过程中不断增强思想自觉和行动自觉，完善“规划编审、实施监督、法规政策、技术标准”为一体的国土空间规划架构，形成严谨透明的管理闭环。围绕控规管理、行政审批、土地利用、监督执纪等关键事项，研究出台多项政策文件。一方面结合上位指导要求，持续推进各类违法占地、违法建设专项治理，同时对已经治理到位的做好后续工作。另一方面，不断完善规划自然资源领域相关法规制度和长效机制，加强规划实施管理，严格落实“两线三区”管控要求，划定“三区三线”，推进“多规合一”；深化“村地区管”体制，建立健全考核评价机制，健全自然资源自主督察制度体系。3.7 向外的城市统帅力：以规建管统筹释放城市工作的系统性能量2018年新版城市总体规划批复后，为加强市委对城市工作的统一领导，统筹推进总体规划实施，专门设置了议事机构城市工作委员会，负责城市工作的总体安排、统筹协调、整体推进、督促落实。围绕新版北京城市总体规划，重点从推进规划实施、促进减量发展、完善城市管理等角度，推动首都高质量发展，取得了显著进展，规划运行体系进一步走向严格、闭合、清晰、高效，有效弥合结合部缝隙，打通管理系统，推动改革“最后一公里”落地。在统筹城市规划建设管理的过程中，确保分级分责不分散的国土空间规划管控体系作用的发挥，实现要素跟着项目走，项目跟着规划走。例如，深化控规体制机制改革，系统构建新型控规管理制度，按照控导结合、刚弹兼备、编管一体的原则，加强空间、时间、实施、运行等多维度统筹，按需有序滚动编制中心城区和新城地区街区控规；全面推动教育、医疗、养老、防疫、园林绿化等公共服务设施和交通、市政、人防等基础设施专项规划编制，加强专项规划、特定地区规划、重点地区城市设计与街区控规等的衔接，推动“多规合一”向落地实施深化。3.8 向心的政治向心力：健全“党管城市”“营城建都”的工作体系在党中央、国务院先后批复北京城市总体规划、城市副中心控规、首都功能核心区控规的基础上，由首都规划建设委员会办公室、北京市委城市工作委员会、北京市委城市副中心工作委员会形成的工作体系，为总体规划102项任务、副中心控规100项任务、核心区控规80项任务有序实施提供了领导保障。与此同时，践行“以人民为中心”的理念，聚焦“七有”“五性”补齐民生短板。围绕存量资源的腾笼换鸟和存量空间的留白增绿，见缝插针补齐民生设施短板，努力提升公共服务能力、基础设施效率、人居环境品质。既开展如温榆河、广阳谷森林公园、崇雍大街改造提升等大设施、大绿地、大线条项目，也开展“小空间大生活百姓身边的微空间改造行动计划”，改善了一大批群众身边的小设施微空间。推动责任规划师制度下沉街乡，精准把握市民需求。全市17区已入驻301个责任规划师团队，覆盖333个街道、乡镇，有力促进城市有机更新落地、落细，并逐步搭建起了共建共治共享的社区治理格局。4 结语规划是决策的先行官，规划治理对城市运行治理、城市发展治理起着战略性、结构性、基础性作用。当代城市发展的根本动力在于市场和社会构成的基层主体活力不断增强，牵动城市规划治理的底层逻辑不断重塑。同时，城市治理的先发能力大多集中在公共部门内部，科层式的规划体系仍然是当前有序有效开展规划工作的重要基础。响应新时代要求，首都规划仍需要围绕“八向八力”在治理能力建设上进一步升维破局。一是首都功能新高度，在非首都功能疏解基础上，进一步推动“四个中心”建设统筹一体、融合升级。二是首都经济新思维，一体化推进产业结构调整、土地利用优化与财税体制改革。三是首图3 北京城市体检评估体系Fig.3 Evaluation system of city examination in Beijing资料来源：参考文献34。11ArchitecturalHistoryEssays，2001，14:44-56，268.5 陈宏胜，王兴平，李百浩.“天、地、人”的权衡与平衡论中国古代“三元”并进的城市规划思想J.中国名城，2015(3):8-14.CHEN Hongsheng，WANG Xingping，LI Baihao.TheBalanceof“HeavenEarthandHuman”:OntheAncientChineseUrbanPlanningIdeasJ.ChinaAncientCity，2015(3):8-14.6 吴良镛.中国人居史M.北京：中国建筑工业出版社，2014.WULiangyong.HistoryofHumanSettlementinChinaM.Beijing:ChinaArchitecture&BuildingPress.7 孙晖，梁江.唐长安坊里内部形态解析J.城市规划，2003(10):66-71.SUNHui，LIANGJiang.AnalysisontheInternalStructureofFangliUnitsofChanganinTangDynastyJ.CityPlanningReview，2003(10):66-71.8 向春玲.城市治理：处理好活力与秩序的关系EB/OL.(2001-01-11)2023-03-21.http:/ Chunling.Urban Governance:Handling theRelationshipBetweenVitalityandOrderEB/OL.(2001-01-11)2023-03-21.http:/ 宋学勤.中国共产党探索城市治理的历史进程EB/OL.(2021-04-26)2023-03-21.http:/ 张杨.计划经济时期的“规划遗产”：概念界定、体系建构及案例研究D.武汉：华中科技大学，2021.ZHANGYang.PlanningHeritageinthePeriodofPlannedEconomy:ConceptDefiniton，SystemConstructionandCaseStudyD.Wuhan:HuazhongUniversityofScience&Technology，2021.11 郑功成.中国社会保障40年变迁(19782018)制度转型、路径选择、中国经验J.教学与研究，2018(11):5-15.ZHENG Gongcheng.Forty Years of Social InsuranceinChina(1978-2018):InstitutionalTransformation，PathSelectionandChineseExperienceJ.TeachingandResearch，2018(11):5-15.12 纪芳.从“城乡二元”到“城乡三元”:村改居社区研究的范式转换J.探索，2022(6):134-145.JIFang.From“Urban-RuralDual”to“Urban-RuralTernary”:TheParadigmTransformationofVillagetoResidentialCommunityResearchJ.Probe，2022(6):134-145.13 容志.推动城市治理重心下移:历史逻辑、辩证关系与实施路径J.上海行政学院学报，2018，19(4):49-58.RONG Zhi.Promoting the Shift of the Center ofGravityofUrbanGovernance：HistoricalLogic，DialecticalRelationshipandImplementationPathJ.TheJournalofShanghaiAdministrationInstitute，2018，19(4):49-58.都治理新路径，不断动员社会主体参与和实施规划，在存量更新和城市建设过程中提升公共产品质量。四是首都发展新动能，系统性提升产业升级、城市更新、区域发展的内生动力。五是首都安全新场景，提前筹划布局，做好首都和首都区域的高水平安全保障。六是首都生态新赛道，完善拆违减量和生态修复机制，以人为本、以用为功，做到“拆后有人用、复耕有人种、复绿有人去”。七是规划实施新起点，在