大学章程评估：理念、框架与方法_张媛媛.pdf

年第 期总第 期黑龙江高教研究 ，收稿日期：基金项目：教育部人文社会科学青年基金项目“法治高校建设研究：基于责任与问责的视角”（编号：）；山东省研究生教育优质课程项目“高等教育管理专题研究”（编号：）。作者简介：张媛媛，山东师范大学教育学部博士研究生，研究方向：教育基本理论；陈大兴（通讯作者），山东师范大学教育学部副教授，研究方向：高等教育政策与法律。大学章程评估：理念、框架与方法张媛媛，陈大兴（山东师范大学，山东 济南）摘要：随着法治高校进程的推进与现代大学制度的建立完善，我国高校进入了章程制定后的执行实施阶段。为了提升大学章程的实质性影响，应通过评估的方式来推进其发展与规范。大学章程评估是检验法治高校建设的基本途径，是纠正执行偏差、调整执行目标与手段的前提条件，是高等教育领域进行科学决策的重要依据。所以我们应该明确大学章程评估的内涵及特征，把握其公共利益、民主、可行性等原则，关注大学章程评估的主客体，厘清具体的评估标准，使大学章程评估程序进一步规范，并通过自我评定法、同行评议法、大数据等方法推进大学章程评估的健康有序发展。关键词：大学章程；评估；理念；框架；方法中图分类号：文献标志码：文章编号：（）作为连接国家法律规范与规章制度的大学章程是大学落实与推进依法治校的重要法律基础，也是大学制定相关规则、按照大学办学定位执行人才培养义务的重要根据。自中华人民共和国教育法将章程作为学校设立的基本条件、其法律地位得以确立之后，在 年教育部印发的教育部关于加强教育法制建设的意见、年教育部关于加强依法治校工作的若干意见教育部办公厅关于开展依法治校示范校创建活动的通知、年的高等学校章程制定暂行办法以及 年的教育部办公厅关于加快推进高等学校章程制定、核准与实施工作的通知等文件中都十分强调大学章程的重要性。当前，我国各高校已经基本完成了章程建设的工作，而关注其执行与实施问题成为高校未来的工作要点。为了进一步提升大学章程的实质性影响，真正将章程落到实处，应通过评估的方式来推进大学章程的发展与规范。在实现该目标的过程中，我国部分省份陆续对已核准章程的高校开展了章程执行落实情况的评估，对法治高校建设起到了重要推动作用。虽然实践中的大学章程评估已经开始启动，但在学术研究领域大学章程评估问题研究相对不足，仍需要进一步深入探索。一、大学章程评估的表达与定位（一）大学章程评估的内涵及特征从当前的大学章程评估理论研究与实践探索来看，大学章程评估是章程评估主体依据一定的标准与程序，对章程系统、过程及结果的质量、效果、效益等方面进行判断或评价的一系列活动，其目的是进一步改善章程系统，提高章程的执行质量，保证章程目标的实现，进而推动法治高校建设。大学章程评估作为章程反馈与调控的重要方式与手段，能够保证章程建设进一步充实与完善。从大学章程评估的特征来看，主要包括行政性、诊断性、预测性与持续性等方面的特征。从当前大学章程的评估活动来看，其主要体现为教育行政评估，因为无论是其制定、审批还是具体评估发起都以教育行政部门为主体。这种教育行政评估与通常意义上的评估，如专家评估具有一定的差异性。评估从其本质上来看是一种价值判断活动，具体来说是评估主体在评估的过程中依据一定的价值标准而对评估客体与评估目标之间的关系作出比较、衡量与选择。评估活动是紧紧围绕着“公论”的价值开展的，而大学章程评估却有其独特之处，即其不可能仅以此为价值来开展，而应更多地回归到国家教育政策、法规的贯彻落实上，并以此为基本指向。大学章程评估活动是基于当前大学章程贯彻实施过程中存在的问题而展开的，通过教育行政部门、该领域的专家团队通过问题分析来“把脉”“会诊”，进而作出判断并提出“处方”的过程。大学章程评估从其应用来看，可以将其理解为一种学校咨询诊断研究的一种方式，即通过将学校管理学、教育科学、管理科学等理论的应用，观测大学章程执行领域所表现出来的内部治理、制度建设、权力分配等方面的经验与问题，从而不断推进其持续改善。大学章程是对一所高校办学目标、组织架构、治理模式、DOI:10.19903/23-1074/g.2023.07.003内外部关系、权力结构等方面的系统设计，是高校未来发展的行动方案。由于评估的对象是方案，因此这也就决定了章程评估不可避免地具有预测的性质。这种预测性特征从其本质来看，是一种常态化和持续性的活动，所以在此过程中应避免“运动式”误区，不能将其仅仅理解为教育活动周期结束后的终结性评价。大学章程评估工作应该是有规划、有步骤的评估，同时也应该注意评估与整改建设相结合。通过评估，促进章程执行不断完善，在章程完善的过程中，不断调整评估的体系与机制。（二）大学章程评估的定位大学章程评估的研究与实践同时需要解决定位问题，即对当前大学章程评估地位的认识应该取得共识。我国 年 月颁布的依法治教实施纲要（年）明确指出：“全面完成高等学校章程制定与核准工作。在此基础上，健全章程核准后的执行和监督评价机制建设，督促学校以章程为统领，完善内部治理结构和规章制度。”从这可以看出，评估也与大学治理现代化、现代大学制度建设紧密结合起来，进一步促成了大学章程评估的定位。明确与理顺大学章程评估的地位及其在法治高校建设中的作用，是正确定位大学章程评估的基本要求，同时也是我们切实把握大学章程评估的逻辑起点。大学章程评估是检验法治高校建设成效的基本路径在高等教育领域，法治高校建设不容忽视，它是用法律来保障高校内部师生及外部利益相关者权益不受侵害，调节教育中纠纷，规范教育关系和管理模式，实现我国高等教育发展的强有力手段。法治高校建设的核心问题是“有法可依”，此“法”除了通常我们所熟知的国家及教育主管部门制定的相关法律法规以外，还包括由各高校制定并经教育主管部门核准的大学章程。大学章程执行正确与否是法治高校关注的重要落脚点，其检验标准也更应该基于章程的实践。大学章程评估即在通过客观、科学采集大量章程实际执行效果与效益信息的基础上，利用一系列方法来判断分析其预期目标实现程度，进而判断章程的效益效果。推进大学章程评估工作是完善大学内部治理结构、完善现代大学制度、推进法治高校建设的重要举措。推动大学章程及其配套制度的具体执行与落实是法治高校建设的核心工作之一，也是监督高校法治行为的重要抓手。其核心目的是使政府、学校、社会能够形成依章管理、依章办学和依章监督的多元共治办学格局，使高校的法治建设进入良性轨道。大学章程评估是纠正执行偏差、调整执行目标与手段的前提条件大学章程的制定是一个系统性、复杂性的工程，而章程的执行与落实作为章程建设中的核心环节则显得更为重要和艰难。在大学章程的贯彻落实过程中，我们要着力于章程宣传、配套制度建设与执行等环节。大学章程应该成为高校办学中的行动准则，高校要通过多种宣传方式来使校内师生员工知晓和遵守章程，并能够通过章程来维护自身权益，进而强化与提升学校管理者依章办事的自觉性。章程在高校的建设发展中并非孤立存在的，其是通过一系列与之配套与衔接的规则制度而搭建的系统性工程，所以要使章程能够落到实处，就应该建立健全高校制度体系。这其中就要求高校能够对校内规章制度体系进行“废、改、立、释”等相关工作，并围绕大学章程内容与高等教育发展实际进行调整，要以此制度体系为中心进行贯彻落实，推动高校治理结构与管理体制的创新，实现学校各项事业的良性发展，进而实现现代大学制度体系建设不断完善。同时要紧密关注章程的执行与实施，要围绕学校核心职能、内部治理、外部关系、权益保障等章程内容不折不扣地落实，进而不断强化章程意识，实现依章治校、科学决策、民主监督、社会服务。从当前的章程执行情况来看，仍然存在对章程的学习与宣传缺乏持续性、章程的运行体制仍然不够健全、以章程为核心的配套制度体系建设较为滞后、章程执行缺乏责任落实与监督问责等问题。“徒法不足以自行”，监督评估是保障大学章程有效实施的重要方式，其能够保障章程执行得及时、有效。这就需要我们通过大学章程评估来及时发现章程执行过程中存在的问题与不足，找到章程执行中的困境原因，通过高校、政府、社会等多元主体的参与来及时纠正，共同推进大学章程的发展。大学章程评估是高等教育领域进行科学决策的重要依据决策在高等教育领域是一个十分复杂的过程，其是一定时期对高等教育发展作出的选择和规划，是对教育秩序的理性追求。在进行高等教育决策时要充分了解当前的教育发展实际并对利益格局进行适当调整。科学的高等教育决策需要经历一系列程序，包括形势的分析、问题的明确、目标的设定、方案的制订与选择、实施中的追踪与后续改革等基本环节。在进行高等教育决策的过程中无论任何环节都需要对当前高校的实际运行状态进行把握，都需要关注大学章程中所规定的核心问题，这些内容的核心表现就是当前高校各领域的信息源。信息是影响高等教育决策者行为的关键变量，现实中一旦出现信息不对称就会影响决策者科学决策。通过大学章程评估能够准确把握当前高校的使命履行情况、制度体系建设与执行情况、学校内部治理情况、权益保障与监督情况、校园文化建设等情况，这些信息的使用能够为在高等教育决策过程中消除不确定性提供必要的支持。从当前我国高等教育领域的评估来看，主要集中在本科教学等评估领域，缺乏涉及大学运行的系统性评估，所以大学章程评估能够在这些领域进行补充和丰富，从而建立可以用的数据集。当然，这同时也要求大学章程评估过程中能够通过多种渠道建立、保存科学有效的数据集，从而为未来高等教育决策服务。大学章程评估：理念、框架与方法二、大学章程评估框架的若干原则和重点领域（一）大学章程评估的原则 遵循公共利益原则众所周知，高等教育具有公共属性，而作为大学章程评估而言，也要与之相弥合，具体表现就是要坚持公共利益原则。高等教育的公益性主要是指所有教育活动在具体的运行中应该符合与尊重社会全体成员的共同利益。从其内涵来看，基本上包括社会共享性、公益私益相统一性、平等性、公共服务性等内容。所以国家和学校必须维护与贯彻教育的公益性原则，既要使国家履行发展教育事业的职责，也要使学校能够全面贯彻党和国家的教育方针，促进教育内涵式发展。确立民主原则在具体的大学章程评估过程中，由于评估主体的经历、个性及爱好之间的差异，其也会坚持不同的价值观念，所以章程评估活动容易出现评估主体的随意性与主观性。在评估的过程中，评估主体会接触不同的机构及个体，评估对象也较为复杂。在此背景下，为了实现大学章程评估活动的客观与公正，提高工作的权威性，就不能忽视民主原则。这种民主原则主要应该注意如下两个方面的问题：一是大学章程评估活动的公正与信息公开的程度、章程评估主体的多元化程度，这也能够有助于防止单一价值观对评估活动的垄断；二是允许出错，即在较为复杂的主客观环境中，评估结果实际上并不能百分之百地符合客观事实，所以在这个过程中，无论是评估对象还是评估主体都应该坚持宽容的态度，这可能更多地体现在评估过程中被评估者基于自身利益而得出的非客观结论。落实可行性原则从大学章程评估的可行性来看，大学作为具有高度惯性的组织群体，主要应以评估条件的可行与评估活动操作的可行为重点。前者要求在进行大学章程评估活动时，应统筹人力、财力、物力等方面资源，形成统一平衡的系统性保障。评估活动操作的可行要基于活动前评估方案的科学性论证，使其在具体运用中能够符合实际、高效科学。在此过程中，坚持可行性应该注意两个方面关系的处理：一是科学性与可行性之间的关系，主要指评估体系、指标、程序、方法应该以评估理论为指导，同时注重教育实践；二是准确度与复杂性之间的关系，在评估过程中由于评估环境的复杂以及评估主体自身的影响，多边性与复杂性往往较为容易出现，所以在此过程中，在进行质性判断的同时，也要通过定量分析来最大限度地使评估结果接近现实。把握权变原则权变原则最初是指管理方式和管理手段要随着管理的条件和管理对象的变化而变化。组织的多变量性是权变观点的关注要点，即组织行为应该不断与内部、外部环境相适应，从而采取有效合理的方法，自觉变革、自求适应。大学章程评估要关注内外部环境因素，尤其是当评估环境发生变化后应该及时对评估活动的标准、内容、范围及手段作出优化与调整。坚持信息完整与真实原则信息的真实性是科学判断的基本前提，所获信息要能够与事实基本一致，要能够符合本质上的真实原则，这也是评估成功与否的关键条件。所以在具体的大学章程评估过程中，为了实现该原则，应该做到的要点包括：一是把握关键信息，即对能够影响评估结果、对评估起决定作用的信息一定要真实有效地把握好；二是做好信息的补充与修正工作，即在具体的大学章程评估活动中，难以搜集到所有方面的信息，在信息处理时，可能评估前与评估过程中所获得的信息会出现差异，当此种现象出现时就需要做好信息的补充与修正；三是拓宽信息渠道，即为了使政策评估信息能够真实有效，在评估过程中就应该多方面获取信息，同时做好信息的获取、传递、处理与储存等各个环节。（二）大学章程评估的主客体从大学章程评估的主体来看，其具有复杂性特点。章程评估中诸如政府机关、学术研究机构、社会中介组织、利益集团及社会成员个体等都可能成为其重要构成。这种评估主体的复杂性与多元性，往往也使大学章程评估成为不同利益相关主体为了能够使章程能更有利于自身特殊利益而开展的一场辩论与博弈。大学章程是否合理、科学在一定程度上受到评估主体的影响，大学章程评估既是“价值的”又是“事实的”，作为理性的个体或组织，其评估过程中自身的价值标准与评估的合理性是高度契合的，反映了主体与评估合理性的契合，即评估主体的差异会导致评估结果的不同。在大学章程执行情况评估结果的确定过程中，除了章程本身的因素以外，更为关键的影响因素是该评估是如何论证的以及哪些人员与机构参与了论证，所以明确由谁来进行大学章程评估就显得尤为重要。大学章程评估的主体分为内部评估者与外部评估者。其中，内部评估者从机构上看主要包括决策部分、执行部门、咨询部门、监督部门以及绩效考核部门，从人员上来看则既包括普通行教育行政人员也包括各级教育行政领导；外部评估者主要是指章程主体外的组织或个人，既可以是官方的也可以是第三方或大众传媒等。从高等教育领域评估的发展历程来看，大学章程评估应该建立多元化的评估主体。所以，在大学章程评估主体的设定中要坚持多元化，使评估活动从传统的单一官方型走向多元的官方与非官方统一型，进而实现评估主体的理想状态。在明确大学章程评估主体的同时，我们也要科学界定评估的客体。大学章程评估体系构建的逻辑起点就是对其评估客体的界定与理解，其作为评估过程的重要组成部分直接大学章程评估：理念、框架与方法制约着评估结论。大学章程评估客体是实践认识活动中的实践对象与认识对象以及主体行为的对象本身。评估客体从其属性来看，首先要具备“可评估性”的特点，才能成为可评估对象，即评估对象需要具备价值同时能够通过评估实现一定的目的。大学章程评估的客体不等于一般的客观存在物，围绕大学章程领域的所有客观存在物都是潜在的客体，但只有进入大学章程评估活动领域，围绕章程活动的部分才是现实大学章程的评估客体。（三）大学章程评估的标准大学章程评估标准包含章程制定、执行与效果等三个过程，在三个过程中会不同程度地涉及共性标准与个性标准两个维度。在制定环节，既包括公平公正、科学和可操作等三个方面的共性标准，也包括目标性、适当性、投入工作量等个性标准。在大学章程执行过程中，应该更为关注系统性、回应度、充足性和影响力标准。系统性主要关注大学章程的实施活动是否统一协调好各系统要素，要素间的信息收集、长效推动、监督与反馈互动机制是否建立，是否有效运行；回应度，即在大学章程评估过程中，我们要关注章程的回应度问题，即这种章程制度规范能否真正使校内管理者、教职工、学生及校外利益相关者广泛充分参与，评估者以此来进一步观测、考察大学章程的执行与反馈在核心利益相关者中的具体表现；充足性具体来讲包括两个方面，即考察大学章程是否真的得以贯彻落实和有效执行、政策执行中相关制度体系建设的创新性内容与创新过程之间的契合程度；影响力即大学内部利益主体、外部利益主体对大学章程的认知程度，以及大学章程对相关利益主体带来的影响。在大学章程的效果过程中，我们更应该关注绩效与效率标准，其中，绩效标准会涉及章程目标群体的满意度、章程目标的实现程度及其他影响等内容；效率标准则更多地关注投入与产出之间的比例，通过对大学章程制定、执行等环节中人力、物力、财力等资源投入成本与章程成效之间进行分析与评价。三、大学章程评估的程序与方法（一）大学章程评估的程序评估程序在整个大学章程评估过程中处于核心地位，其开始于评估计划的目标，进而探索发现每个目标或重点领域在现实中所隐含各种行为的证据。这就需要通过建立制度、收集与处理评估信息、发现评估结果进而提出改进措施与建议等步骤与环节来推进其实施。为了使大学章程评估工作能够真正起作用，必须加强评估规划设计。在大学章程评估规划设计的过程中，会涉及评估对象及内容的明确、章程过程的解析、评估方案和评估组织制度的设计与建立等内容。在大学章程评估的具体内容中主要包括校内外相关主体对大学章程的知晓度、大学章程的配套制度建设与落实情况、校内的决策程序的民主性与规范性、师生的权益保障、治理结构、办学活动、经费财务和资产管理情况等。章程过程分析需要明确章程从制定到终结的整个过程情况，其中会涉及大学章程制定的参与者、大学章程的执行主体、监控主体、执行环境、执行过程、监控程序等内容。评估方案的设计与制订关系到政策评估目标的实现程度以及评估活动的成效。在评估方案制订中应该解决评估目的、意义、对象、要求、指标、时间、场所、进度、经费来源等内容。这其中评估指标的确定是方案中的难点与重点，其内容中的指标体系及权值应该综合客观规律与主观价值，以期实现定量分析与定量判断的有机统一。同时，不可忽视评估组织制度的建立，要加强评估工作制度的确定与落实，这其中要重点关注大学章程评估的组织、监控、程序与激励制度。（二）大学章程评估的方法大学章程评估的方法是大学章程评估赖以完成的一系列过程以及实现其目标的重要方式，是大学章程评估的重要有机组成内容。大学章程评估的成功与否在其他主客观条件都相同的情况下，就主要取决于评估方法的确定与使用情况。随着高等教育改革的深入及现代科学技术方法的发展，大学章程评估的方法也应该从经验、直观为主转向以价值选择和技术计量的融合，体现出高等教育领域评估的代际特点，从而实现大学章程评估从内容到形式的多样化。定量评估方法能够通过数据资料分析来进行精确的数学计算和逻辑推理，克服了评估活动的主观倾向，使结果更为科学客观；定性评估方法能够根据指示与经验，运用逻辑思维来对章程评估对象的性质进行判断与分析。作为大学章程评估目标实现的中介与桥梁，评估方法在我们具体使用过程中应该将经验主义与理性主义结合起来。具体来说，大学章程评估宜采用自我评定、同行评议、统计抽样、对比分析以及大数据分析等方法。自我评定法是大学章程评估中不可缺少的基础性方法，其通过调查者依据研究目的来使被调查者通过文字等形式来进行自行测试。这就需要大学章程的相关制定与执行者要通过自我评估的方式来审视章程目标、内容、价值的实现程度，并以评估报告等形式呈现。当然自我评定会受到被调查者个人态度、价值观等主观因素影响，这就需要在评估中对敏感问题采取委婉、灵活的方式进行调查。同时在评估中也要注重使用同行评议法，即以高等教育或相关领域专家为核心人员来开展大学章程评估，此种评估方式使评估执行者独立于章程制定与执行者之外，符合当前我国高等教育第三方评估的发展趋势，其除了在利益关系方面能够与章程执行者保持距离以外，专业性优势也更为明显。统计抽样法也应该应用到大学章程的评估之中，其主要以抽样调查的资料数据为基础，通过对诸如大学管理者、教师、学生等核心利益相关者进行问卷等方式的调查来积累数据与资料，并通过整理、分析、推断而形成数理统计模型，发现调查问题的总体特征，并以统计检验等方式获得较为大学章程评估：理念、框架与方法客观的评估结论。对比分析法主要应用于具体的入校评估之中，通过对大学内相应制度文本、信息公开、网络资源建设等方面来进行调查，并结合“有无”“投射实施”“前后”等维度来具体观测大学章程的实施效果。除了传统的相关评估方法以外，随着我国教育领域数据资源的发展，以数据驱动评估也成为大数据时代提高高等教育评估能力的一个新视角。数据是大学章程评估中的核心要素，而传统评估方式中数据量的有限性制约了评估的效果，大数据能够在一定程度上弥补此方面的不足，其通过对所有相关数据进行统计分析来使结果更为接近事实。大数据更能够关注大学章程评估的全局性，使大学章程评估不仅仅局限于“执行产生的结果”，同时也能够准确捕捉到需求、效果、过程以及影响等环节。在具体的操作中，大数据可以通过信息沟通渠道、行动者再决策、对象动态监控等方面来进一步分析大学章程的各个环节的整体情况。这种从海量信息中进行可视化技术及大数据挖掘能够较为深入地评估大学的资源建设、制度建设、文化建设以及章程行为主体的回应度。除了进行分析与监督以外，大数据同样可以观照章程评估后的信息反馈，通过建立分析技术测验方案来不断丰富反馈机制，使高校在评估期间、评估后期都能够及时地收到反馈信息，使其能够及时地发现问题，纠正章程执行中的偏差。参考文献：湛中乐，高俊杰 大学章程：现代大学法人治理的制度保障 国家教育行政学院学报，（）：徐 靖 以教育督导助推大学章程实施 湖南师范大学教育科学学报，（）：，：，（）：陈大兴 以评估推进大学章程建设 中国社会科学报，教育部 关于印发依法治教实施纲要（年）的通知 教政法 号杨雪芬，李子江 我国大学章程建设的行动、成效与展望 黑龙江高教研究，（）：周光礼 中国高等教育治理现代化：现状、问题与对策 中国高教研究，（）：张维平 维护教育的公益性 求是，（）：余雅风 重构中国高等教育公共性的法律保障机制中国教育法制评论，（）：，（）：陈大兴，张媛媛 论法治高校的建设逻辑 高教探索，（）：王 美，曲铁华 我国高等教育政策的历史演进、现实困境与疏解策略 教育科学，（）：钟秉林 大学的走向 北京：商务印书馆，：张 丽 权力与权利的制衡：大学章程功能实现的行动者分析 高等教育研究，（）：谢 明，刘爱民 可行性及其路径：刍议大数据方法在公共政策评估中的运用 现代管理科学，（）：，（，）：，：；大学章程评估：理念、框架与方法