基于平衡计分卡的PPP项目绩效评价探究——以郑州市轨道交通3号线一期工程PPP项目为例.pdf

85现 代 工 程 科 技Modern Engineering Technology第 3 卷第 3 期2024 年 2 月Vol.3 No.3Feb.2024基于平衡计分卡的 PPP 项目绩效评价探究以郑州市轨道交通 3 号线一期工程 PPP 项目为例季红雷1，李传林2，张雪迎31.郑州中建深铁轨道交通有限公司，河南郑州 450000；2.郑州市财政局，河南郑州 450000；3.中国建设基础设施有限公司，北京 100020摘 要：分析平衡计分卡绩效管理工具的特点及其在政府与社会资本合作项目（Public-Private-Partnership Project，PPP 项目）绩效评价中的适用性，提出基于平衡计分卡构建 PPP 项目绩效评价体系的改进思路。与其他绩效管理工具进行对比，平衡计分卡更侧重于战略宏观方面的任务分解，同时财务、客户、内部流程、学习成长四个考核维度与 PPP 项目“为社会提供准公共物品”“兼并经济效益与社会效益”的评价需求相契合。基于郑州市轨道交通 3 号线一期工程 PPP 项目平衡计分卡绩效评价实践成果，提出优化考核频次、动态调整指标、实现闭环管理、突出财务重点的建议。关键词：PPP 项目；绩效评价；平衡计分卡；城市轨道交通中图分类号：F426.92;F272.92 文献标识码：AExploration and Practice of PPP Project Performance Evaluation Based on Balanced Scorecard Taking the PPP Project of Zhengzhou Metro Line 3 Phase I Project as an ExampleJi Honglei1,Li Chuanlin2,Zhang Xueying31.Zhengzhou Zhongjian Shenzhen Railway Rail Transit Co.,Ltd.,Zhengzhou,Henan 450000;2.Zhengzhou Finance Bureau,Zhengzhou,Henan 450000;3.China Construction Infrastructure Corp.,Ltd.,Beijing 100020Abstract:Analyze the characteristics of the Balanced Scorecard performance management tool and its applicability to the performance evaluation of Public Private Partnership Projects(PPP projects),and propose improvement ideas for constructing a PPP project performance evaluation system based on the Balanced Scorecard.Compared with other performance management tools,the Balanced Scorecard focuses more on task decomposition in the strategic macro aspect,while the four assessment dimensions of finance,customers,internal processes,and learning and growth are in line with the evaluation needs of PPP projects to provide quasi public goods for society and merge economic and social benefits.Based on the practical results of the balanced scorecard performance evaluation of the PPP project of Zhengzhou Metro Line 3 Phase I,suggestions are proposed to optimize the assessment frequency,dynamically adjust indicators,achieve closed-loop management,and highlight financial priorities.Keywords:PPP projects;performance evaluation;balanced scorecard;urban rail transit作者简介：季红雷（1986），女，硕士，郑州中建深铁轨道交通有限公司经济师，研究方向为轨道交通运营。随着政府与社会资本合作（Public-Private-Partner-ship，PPP）模式的推广，项目全生命周期绩效管理也陆续开展，PPP项目绩效目标与绩效指标体系如何设置，与绩效评价结果是否真实合理、客观公正紧密相关，更是决定了PPP模式下一步能否规范、有序、健康发展。基于此，在分析平衡计分卡特点及其与PPP项目绩效评价适用性的基础上，文章以河南省第一条轨道交通示范项目郑州市轨道交通3号线一期工程PPP项目为例，探索如何基于平衡计分卡绩效管理模式，建立更加科学合理的PPP项目绩效目标与绩效指标体系。1 平衡计分卡概述平衡计分卡是从财务、客户、内部流程、学习与成长862024 年 2 月第 3 卷第 3 期现 代 工 程 科 技86四个角度，将组织的战略落实为可操作的衡量指标和目标值的一种新型绩效管理体系。1.1 平衡计分卡特点平衡计分卡具有以下特点：平衡计分卡可以有效维护企业长期利益与短期利益、财务指标与非财务指标间的平衡，为实现企业战略目标提供有力支持；平衡计分卡注重内部流程指标，有助于提高企业内部管理效率；平衡计分卡中学习与成长指标的设置，有利于提高员工的积极性和参与意识，激励员工在完成目标过程中提高个人技能，进而加强企业的凝聚力。1.2 平衡计分卡适用性广泛的原因分析1.2.1 平衡计分卡内部四要素间的关系分析四个维度本质均是为企业整体的可持续盈利的战略目标所服务。平衡计分卡的关键核心理念是“平衡”。该理念从组织的战略目标出发，充分考虑了财务目标与非财务目标、组织内部目标与外部目标、长期利益与短期利益、过程与结果、战略落地与企业经营管理间等多种关系的平衡。四要素覆盖面广、考虑周全，从全局出发看问题，适用性较广1。1.2.2 平衡计分卡与PPP项目绩效评价适用性分析（1）在平衡计分卡理论中，财务指标与非财务指标的平衡很好地诠释了PPP项目中经济效益与社会效益应当建立怎样的关系。社会公众作为PPP项目的直接利益相关者，对PPP项目的满意度即为PPP项目整体社会效益的实现程度。这一指标也可以在平衡计分卡的顾客维度中予以体现。（2）PPP项目一般周期性较长，设置绩效评价时，需考虑如何确保项目公司健康、可持续发展。平衡计分卡中的内部流程着重关注公司的财务成本管理、组织管理、人员安排、制度管理、信息公开等，确保公司健康发展；学习成长维度注重对环境、经济、社会等方面的影响，旨在确保公司可持续发展。从内部流程维度出发，组织内部可以建立起一套相对完善的评价体系，从而更好地解决委托人和代理人之间存在的冲突。（3）PPP项目中的利益相关者尽管各自的利益出发点不同，但是其最终想要达成的目的则具备一定的内在趋同性，PPP项目本身得到良好的运转，这样各利益方的初始目的才能实现。因此，PPP项目绩效评价维度应尽可能地全面，以全局视角对PPP项目做出绩效 评价。2 郑州市轨道交通3号线一期工程PPP项目绩效评价分析2.1 项目基本情况郑州市轨道交通3号线一期工程全长25.488km，全部为地下线，共设车站21座，静态总投资191.76亿元。全部建设内容划分为A、B两部分：A部分主要包括土建及铺轨工程，为政府直接投资项目；B部分主要包括车辆、信号、自动售检票系统等机电设备，PPP项目概算总投资588820万元，由中标社会资本方与政府出资人代表组建SPV项目公司，负责项目的投融资、建设及全部项目设施的运营、维护。项目已于2020年12月26日开通运营。2.2 项目绩效评价方案按照财政部 政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引（财金 2020 13号），交通运输部 城市轨道交通服务质量评价管理办法（交运规 2019 3号）及其修订办法等文件精神，2022年4月，项目实施机构发布了 郑州市轨道交通3号线一期工程PPP项目绩效评价工作方案，并于4月15日至21日顺利完成首次绩效评价工作。该方案确定了项目产出（80分）、效果（10分）、管理（10分）的分值体系，其中，项目产出中运营服务质量及设备设施维护考核内容主要采用交运办 2019 43号 城市轨道交通服务质量评价规范 内容，绩效评价分值为70分2。2.3 绩效评价方案内容与平衡计分卡四要素对应关系郑州市轨道交通3号线一期工程绩效评价方案 具体评价指标的设计运用平衡计分卡四维度平衡理念，将客户因素、内部流程、学习与成长等未来驱动因素引入其中，具体对应关系如下。（1）财务维度，就PPP项目特征而言，项目自身特征中的合作关系与传统模式有差异，PPP 融资模式以引入社会资本及间接融资的方式来减轻财政压力，因此在绩效评价时须设置对项目公司的资金周转能力、营运能力、资金投入能力和未来盈利能力等指标的考核，同时，为了确保项目的顺利进行，还需要对资金到位情况、项目公司的财务状况等进行考核，以便对项目进行结果上的跟踪与监控3。郑州市轨道交通3号线一期工程PPP项目绩效评价方案将财务维度指标体系分为2个二级指标和8个三级指标，如表1所示。（2）客户维度，平衡计分卡中客户维度主要体现为87季红雷，李传林，张雪迎：基于平衡计分卡的 PPP 项目绩效评价探究以郑州市轨道交通 3 号线一期工程 PPP 项目为例应用科技客户需求，类比PPP项目，则是项目的利益相关者，主要是政府方、社会资本方、社会公众方及项目公司，PPP项目绩效评价方案须通过明确各方需求确定满意度指标。郑州市轨道交通3号线一期工程PPP项目绩效评价方案将客户维度指标体系分为4个二级指标和10个三级指标，如表2所示。表1 财务维度指标体系一级指标二级指标三级指标财务维度投融资能力项目公司股权结构项目公司债权结构建设资金的到位率财务效益可持续性总资产收益率运营能力偿债能力资产保值增值率政府补贴的到位率表2 客户维度指标体系一级指标二级指标三级指标客户维度相关部门满意度财政资金使用效率沟通协作满意度问题解决效率社会资本方满意度投资回报率回报机制设计合理性社会资本声誉政府配合与支持程度社会公众满意度乘客满意度评价项目公司满意度政府提供的保障体系社会资本方支持程度（3）内部运营维度，平衡计分卡中内部运营的提升是满足客户需求的重要措施，类比到3号线PPP项目，即以保障各利益相关者的利益为出发点，设置各类管理维度指标，包含了成本控制管理、质量安全管理、风险控制能力、风险识别能力以及风险分担机制等共8个二级指标和16个三级指标4。（4）学习成长维度，平衡计分卡中学习与成长维度主要集中于公司员工能力、公司激励授权与团队协作能力，该维度旨在激发人员的内生动力，确保项目可持续发展，类比PPP项目，还包括项目的结果造成的影响，如社会效益、生态效益等。郑州市轨道交通3号线一期工程PPP项目将该维度指标体系归纳为6个二级指标和11个三级指标。3 基于平衡计分卡模式探索完善PPP项目绩效评价建议（1）因考定“频”，根据项目绩效目标与绩效指标体系特点确定不同考核频次。PPP项目一般周期较长，一些有关区域社会效益或者经济效益指标，在短时间内很难看到显著成效，按年考核无疑会给项目公司带来不必要的压力和负担。政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引（财金 2020 13号）也因时制宜地进行了规定，如对项目实施机构的“物有所值”考核指标，明确采用阶段性考核方式。因此，建议根据不同行业、不同性质绩效目标和绩效指标体系特点，通过年度与阶段性考核相结合的方式进行绩效评价。（2）因时校“准”，根据项目实施阶段动态调整绩效目标与绩效指标体系。PPP项目实施的时间跨度较长，以郑州市轨道交通3号线一期工程PPP项目为例，该项目合作期为30年，其中，建设期5年，运营期就长达25年。在项目初期就完全设定项目绩效目标与绩效指标体系不啻刻舟求剑，有待商榷。建议根据PPP项目不同运营阶段，动态调整绩效目标与绩效指标体系，如运营关键指标的设置应分为初期运营标准、正式运营标准、设备大修期标准，确保考核标准与项目实施情况更精准匹配。（3）闭环管理，确保考核对象完整，全面反映实施 效果。从平衡计分卡客户层面分析，PPP项目涉及利益主体多，在利用平衡计分卡设置绩效指标时，需要充分考虑政府、股东、项目公司等多个利益主体，评价项目实施进展情况5。政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引（财金 2020 13号）也明确规定，考核对象不仅包含项目公司，还应有对项目实施机构的再评价、后评价。依882024 年 2 月第 3 卷第 3 期现 代 工 程 科 技88据“PDCA循环管理法”分析，部分PPP项目实施过程中，只有计划、执行，缺乏检查、处理等环节要素，不利于指导推进后续新增项目。因此，建议财政部门按照 政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引（财金 2020 13号）文件要求，提前着手谋划再评价、后评价。（4）突出重点，加大财务考核力度，保障项目持续 运营。PPP模式的最终目的是实现公私合作的互利共赢，这就需要具备项目持续运营的前置条件。在绩效评价设置时，不仅需要对项目公司的资金周转能力、营运能力、资金投入能力和未来盈利能力等指标重点考核，还需要从以下三个层面加强关注。（1）股东层面：为确保项目持续运营，须适度保证民间资本的盈利预期，看是否达到投标时预期内部报 酬率。（2）政府层面：重点关注是否节省了政府投资，在财政预算方面是否减轻了政府资金紧张的压力。（3）项目公司层面：关注现金流、投融资、政府付费等情况，确保可持续性发展。适当加大对项目实施机构及项目公司的财务指标考核力度，如尝试在PPP合同中增加相应“财务风险应急处置”相关内容亦尤为必要。参考文献1 财政部PPP中心.全国PPP综合信息平台管理库项目2022年半年报EB/OL.https:/www.cpppc.org/jb/1002294.jhtml.2 曹珊律师团队.如何设定开发性PPP项目的行业绩效指标EB/OL.https:/ 大岳咨询.PPP项目绩效评价指标EB/OL.https:/ 吕鍠芹.基于平衡计分卡模式下PPP项目绩效评价体系的几点思考 以XX林业循环经济产业园PPP项目为例J.现代商业,2020(21):95-96.5 金国建.基于平衡计分卡原理的委托管理模式下酒店管理层绩效考核体系研究以BMH酒店为例J.企业改革与管理,2022(7):83-85.