国家司法救助二元结构的问题...基于财政垫付责任理论的分析_周林.pdf

书书书2023 年 6 月第 3 期 第 23 卷昆明理工大学学报(社会科学版)Journal of Kunming University of Science and Technology(Social Sciences)Jun.2023No.3，Vol.23收稿日期:2023 02 21基金项目:国家社会科学基金重大项目“完善弘扬社会主义核心价值观的法律政策体系研究”(20ZDA055);中国法学会部级法学研究课题一般项目“人民法院防止返贫的司法策略 基于 20202021 年间 208 份裁判文书的实证研究”CLS(2022)C05;中央高校基本科研业务费专项资金项目“后脱贫时代人民法院 防止返贫的司法案例研究”(CCNU22XJ002)作者简介:周林(1995)，男，讲师，博士，主要从事法理学、基层治理法治化研究。doi:10.16112/ki.53 1160/c.2023.03.211国家司法救助二元结构的问题反思与制度优化 基于财政垫付责任理论的分析周林(华中师范大学 法学院，湖北 武汉 430079)摘要:从现有的规范文本与制度实践来看，我国国家司法救助呈现“国家被救助人”的二元救助结构。二元救助结构不仅在理论上无法解释第三人造成的损失为何由政府来填补的问题，实践中更容易导致政府承担过重的救助负担，不利于救助水平的提高以及救助的可持续性;同时，还容易导致原本担负赔偿义务的第三人不当获得制度保护，造成法律实施机制的不公正。解决这一问题的关键在于重新确立第三人在救助结构中的地位。对此，可以用财政垫付责任理论来解释同级财政用于实施国家司法救助的做法，重新定位国家司法救助的行为属性，构建国家司法救助财政垫付论，国家司法救助机构籍此获得对第三人的追偿权。在此基础上，构建更加科学、现代化的国家司法救助制度，使其在防止返贫、人权保障等方面发挥更大的作用。关键词:国家司法救助;二元结构;财政垫付责任;追偿权;防止返贫中图分类号:D926文献标志码:A文章编号:1671 1254(2023)03 0001 09eflections on the Dual Structure of National Judicial Aid andIts Institutional Optimization:Based on the Analysis ofFinancial Advance esponsibility TheoryZHOU Lin(Law School，Central China Normal University，Wuhan 430079，Hubei，China)Abstract:From the point of view of the norms and practices，the national judicial aid presents the dualisticaid structure of“The country”and“The rescued person”Dualistic aid structure cannot explain why the gov-ernment should cover the losses caused by the third person theoretically;and on the other hand，it is more likelyto cause the government to bear too much of the rescue burden practically It is not conducive to the improve-ment of the standard and the sustainability of the aid At the same time，it may also cause the problem that thethird person originally bearing the obligation of compensation cannot properly obtain the protection of the sys-tem，resulting in the injustice of the legal enforcement mechanism The solution to this problem is to re estab-lish the position of the third person in the aid structure In this regard，we can use the theory of financial ad-vance responsibility to explain the practice of the national judicial aid，to redefine the characteristics of nationaljudicial aid，and to construct the national judicial aid financial advance theory Therefore，the national judicialaid institutions obtain the right of recovery against the third person Hereby，a more scientific and modern na-tional judicial aid system should be established so that it can play a greater role in preventing poverty returningand safeguarding human rightsKey words:national judicial aid，dualistic structure，financial advance responsibility，right of recovery，preventing poverty returning国家司法救助制度是伴随脱贫攻坚战整个过程的一项重要制度。2015 年 11 月 23 日，中共中央政治局审议通过了 关于打赢脱贫攻坚战的决定，11 月 27 日至 28 日，中央扶贫开发工作会议在北京召开，对脱贫攻坚任务作出重要部署。同年 12 月 7 日，中央政法委、财政部、公安部、最高院、最高检等单位发布 关于建立完善国家司法救助制度的意见(试行)，正式确立了国家司法救助制度。因此，国家司法司法救助制度自产生时起，就带有脱贫攻坚的深刻烙印。2020年，我国已经取得了脱贫攻坚战的决定性胜利，正式进入后脱贫时代，并迈上了共同富裕的伟大征程。在这个伟大征程当中，国家司法救助制度应当继续发挥防止返贫的作用，守住脱贫攻坚战的胜利成果，为共同富裕的有效实现提供坚实的司法保障。然而，国家司法救助制度实施以来，我国一直没有制定相关的法律或者行政法规对其作出进一步规定，而是由最高院、最高检在自己的工作范围内制定相应的实施细则。这导致国家司法救助制度在实际运行的过程中存在的制度性问题无法得到系统解决，主要体现为:国家司法救助所呈现的“国家被救助人”二元结构，二元救助结构过度依赖各级财政，不仅加重了各级财政负担，同时也使得国家司法救助始终处于低标准、低质量、保底线的救助状态1，无法真正解决当事人的经济困境;同时，受制于各个地方经济发展水平，经济落后地区财政能力较弱，影响了国家司法救助的可持续性。基于此，如何进一步完善国家司法救助制度的救助结构成为我们必须回应的理论与现实问题。一、国家司法救助的二元结构及其主要问题(一)国家司法救助的二元结构2013 年 11 月 12 日，中共十八届三中全会通过了 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定，提出要“完善人权司法保障制度”“健全国家司法救助制度”2。2014 年 1 月 17 日，中央政法委、财政部、最高院等印发 关于建立完善国家司法救助制度的意见(试行)(以下简称 意见)，其中，明确提出要“建立完善国家司法救助制度”，给予案件办理过程中无法获得有效赔偿的刑事案件被害人、侵权案件被侵权人等“适当经济资助，帮助他们摆脱生活困境”。意见对国家司法救助的实施主体作出了规定，即人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关，上述机关在案件办理过程中，可以对符合条件的有关个人实施国家司法救助。意见发布后，最高人民法院、最高人民检察院分别从各自的职能范围对国家司法救助的实施范围、救助程序、救助委员会的设置、未成年人国家司法救助工作等作出了更加具体的规定。从现有的规范与实践来看，我国国家司法救助在救助主体、互动关系、责任转化三个方面呈现了明显的二元救助结构:1.国家司法救助的二元主体构成。国家司法救助法律关系的主体构成主要包含救助者与被救助人。其中，救助者指的是在国家司法救助法律关系当中承担救助义务的主体，也就是国家，具体代表国家实施国家司法救助，具体履行职能的公权力机关主要包括人民法院、人民检察院、公安机关和司法行政机关。被救助人指的是在国家司法救助法律关系中依法提出申请并获得救助的具体对象。根据 关于建立完善国家司法救助制度的意见(试行)第二条的规定，国家司法救助对象范围主要包含刑事案件的受害人、侵权案件的被侵权人、涉法涉诉信访人等。2.国家司法救助的二元互动关系。从国家司法救助过程的互动关系来看，国家司法救助的实施过程主要包含“提出申请实施救助”的二元互动关系。刑事案件的受害人、侵权案件的被侵权人等因加害人、侵权人无法承担法定的赔偿责任，导致其合法权益受损并陷入生活困难时，可以向办案机关提出国家司法救助申请，有关机关2昆明理工大学学报(社会科学版)第 23 卷收到救助申请后，依法对救助申请人损害情况、经济状况、申请救助金额等进行审核，并作出是否实施国家司法救助、实施何种数额救助的决定。从整个国家司法救助流程来看，主要包含救助申请人“提出申请”与国家向救助申请人“实施救助”的二元互动过程。3.国家司法救助的内部责任转化。国家司法救助的出发点是为无法获得及时赔付的受害人、被侵权人提供一定的经济救助，具有损失垫付的性质。从法律责任的实现来看，国家司法救助的制度设计使得法定的赔偿责任通过直接给付资金补偿的方式转化为了国家的救助义务，使得部分赔偿责任在政府财政支出的形式下转变成为政府的内部责任。(二)国家司法救助二元结构的主要问题1.理论上的解释难题。国家司法救助是在刑事案件受害人、民事侵权案件的被侵权人等合法权益无法得到对方当事人有效赔偿的情况下，国家对其给予的经济补偿，具有补偿当事人经济损失的作用。那么，这就产生了一个问题，即第三人造成的损失为何由国家来填补?国家司法救助的行为性质是什么?对此，学界主要有两种理论观点:一是国家司法救助救济论，二是国家司法救助代偿论。国家司法救助救济论认为，国家对特定范围的经济困难当事人实施国家司法救助本质上是一种救济，这种救济根源于社会契约理论，政府权力源于人民的让渡，政府恪守契约，维护社会公平是其合法性之实质基础3。社会契约衍生了国家/政府责任，政府自建立时起就担负了对人民的“生存照护”职责。故而，国家责任理论要求国家承担责任，安抚弱势群体，促进社会公平4。在特定情形当中，政府甚至需要为当事人无法承受的损害负担赔偿责任5。国家司法救助救济论为国家救助贫困群体提供了一般性、普遍性解释，即国家对人民提供经济救助具备正当性根源。但这并不能解释国家为何只救助当事人不能获得对方有效赔偿的情形。对于不存在明确的侵权人或者侵权人已经给予了及时赔付，当事人仍然处于经济困难，政府为何不对其实施国家司法救助则无法做出解释。国家司法救助代偿论认为，国家司法救助本质上是一种“代为赔偿”行为6，即对刑事案件的加害人、侵权案件的侵权人无法赔偿的部分由国家在一定范围内代为赔偿。代偿论解释了国家司法救助为何只救助当事人不能获得对方有效赔偿的情形，一定程度上弥补了救济论存在的理论缺陷;同时，代偿论在事实上也否定了国家司法救助作为一种纯粹的国家经济救助的观点，使其能够与一般的社会保障制度或者政府急难救助等进行区分。但是，代偿论留下了另一个理论缺陷，国家司法救助制度本身缺乏内在的可以支撑代偿成立的法律关系基础，即代偿论无法回答国家代为赔偿的义务来源，为何当事人造成的损失要有国家代为补偿;同时，如果代偿论成立的话，为何国家只就该范围内的案件实施代偿，对于其他类型的案件存在另一方当事人无法赔偿的情况，也可能导致权利人经济困难，国家为何不实施代偿?即现有的国家司法救助制度不仅对于代偿的法律关系基础不明确，同时，对于代偿的范围、代偿的情形、代偿的法律后果均未作出妥善的制度安排。故而，代偿论同样无法在理论上对国家司法救助作出圆恰的解释。2.实践中的实施难题。受制于二元救助结构，国家司法救助制度在实践中面临一定的实施难题，主要体现为三个方面:(1)国家司法救助的二元结构在实践中，也受制于经费来源的单一性而陷入救助的低质量、低标准救助的困境，主要体现为国家司法救助的二元结构过度倚重各级财政，一定程度上加重了各级财政负担。(2)国家司法救助资金来源单一，过度依赖地方财政，受地方财政压力的影响，地方政府在民生领域的支出会明显减少7，地方政府势必在一定程度上合理控制国家司法救助的财政预算，这在某种程度上决定了国家司法救助是一种“保底线”的低标准救助。例如，在“边某柱申请国家司法救助案”(2020 鲁1603 司救执14 号)中，救助申请人边某柱遭受人身伤害，赔偿义务人无法履行判决确定的赔偿 15 718.48 元，特向滨州市沾化区人民法院申请国家司法救助。沾化区人民法院受理案件，并决定给予救助申请人边某柱国家司法救助金 500 元。在该案中，救助申请人边某柱年龄过高，已经没有劳动能力，也没有其他的稳定收入来源，家庭贫困，生活已经陷入困境。在这种情况下，沾化区人民法院给予其 500 元国家3第 3 期周林:国家司法救助二元结构的问题反思与制度优化 基于财政垫付责任理论的分析司法救助金实属杯水车薪。(3)我国各个地方经济发展水平差异较大，地方间财政不均衡程度有进一步扩大的趋势，这在某种程度上塑造了各个地方政府所提供各项服务的区域性差异8。以人民法院为例，我国法院不仅承担了审判核心业务，同时也承担了大量非审判核心业务9，如实施国家司法救助。通过对 2020 年“中国裁判文书网”公开发布的人民法院实施国家司法救助的案例进行分析，我们可以发现，影响国家司法救助金额的因素不仅包含案件的基本情况，如救助申请人实际遭受的损失、救助申请人的家庭经济状况与家庭负担、救助申请人所在地最低生活水平等，还与救助申请人所在地区有关。救助申请人在湖南、浙江等地获得的国家司法救助金额一般较高。例如，浙江省湖州市德清县人民法院给予救 助 申 请 人 沈 某 军 司 法 救 助 金 50 000 元(2020 浙0521 司救执2 号)，湖南省常德市中级人民法院给予救助申请人娄某军国家司法救助金 150 000 元(2020 湘 07 司救民 2 号)。而山东、安徽等地人民法院给予救助申请人救助金额一般较低。从 2020 年“中国裁判文书网”公开发布的案件来看，一般为 500 5 000 元之间，最高为 10 000 元(2020 皖 1182 司救执 1号)。故而，对于国家司法救助而言，不同地区国家司法救助的救助标准也存在区域差异性，有的地方受制于地方财政压力，可能不予救助，或者给予相对经济发达地区较少的救助，类似的国家司法救助申请案件在不同地域可能得到不同的处理，这可能会加剧各个地方公共服务不均衡的问题。二、财政垫付责任理论下的国家司法救助(一)财政垫付责任理论的基本内涵及其适用范围财政垫付指的是在突发事件中没有责任人或者有责任人但缺乏即时赔付的责任能力时，由政府垫付相关费用的一种财政支出行为10。这种财政支出行为相比其他财政支出行为具有一定的特殊性，主要体现为:从适用对象上看，财政垫付直接适用于特定的个体，适用对象具有明确性、针对性。而一般的财政支出行为适用对象主要针对不确定的多数人，具有一般性、普遍性。从目的上看，财政垫付是为了解决突发事件中个体的经济困难，具有个体生存保障的目的。而一般的财政支出行为服务于一定的公共目的，如行政管理、城市管理、交通建设等。从适用范围来看，财政垫付属于一种特殊的财政支出行为，适用于某些特定的、例外的情形，适用范围窄。而一般的财政支出行为适用于公共管理与服务、经济建设与发展等方方面面，适用范围广。垫付不仅存在于财政领域，也存在于法学等其他相关领域。在民事诉讼领域，垫付是一种法定的责任形式，指的是在侵权人无力承担相应的法律责任时，由与其有特定关系的第三人先行支付赔偿的一种民事责任方式11，是一种典型的替代责任12。我国 民法典第一千二百一十五条规定了交通事故中的保险人在机动车强制保险责任限额范围对抢救费用承担垫付责任，第一千二百一十六条规定了交通事故中责任人肇事逃逸或者未参加强制保险或者超过机动车强制保险责任限额，则由道路交通事故社会救助基金垫付抢救、丧葬等费用。这是我国 民法典规定的两种垫付责任情形。我国 民事诉讼法第七十七条规定了证人出庭作证的必要费用承担方式，其中规定了两种垫付责任情形，一种是当事人申请证人作证的情形，由当事人垫付证人作证的费用;另一种是法院通知证人作证的情形，由法院先行垫付证人作证的费用。我国侵权责任领域还曾规定了一种垫付责任的情形，为 最高人民法院关于贯彻执行 中华人民共和国民法通则若干问题的意见(已失效)第一百六十一条规定侵权行为人年满十八周岁但又无力承担侵权责任的，由原监护人承担垫付责任。故而，民事诉讼当中的垫付责任存在以下几个基本特征:一是存在侵权的事实，并且导致被侵权人经济损失或者人身伤害。也就是说，民事诉讼当中的垫付责任一般适用于侵权赔偿案件。二是侵权人无力承担相应的法律责任，这是垫付责任发生的基本动因条件。三是垫付责任人与侵权人存在某种特定关系，这种关系可以成为其承担垫付责任的法律关系基础。财政垫付与民事诉讼当中的垫付责任具有相似的构成要件，即以当事人的现实损失为前提，以当事人的损失无法得到侵权人的充分补偿为必4昆明理工大学学报(社会科学版)第 23 卷要。但是，财政垫付与民事诉讼当中的垫付责任存在明显的差异，主要体现为民事诉讼当中的垫付责任建立在特定的法律关系基础之上，而财政垫付责任的成立并不依赖于特定的法律关系基础:首先，政府与损害的发生之间可能并没有直接或者间接的因果关系，所以无法通过现有的民事归责理论确立政府的赔偿责任;其次，政府与导致损害的主体之间不存在劳动、代理或者其他合同法律关系，所以政府不具有代为赔偿的主体资格;再次，政府与被损害主体之间也不存在劳动、代理或者其他合同法律关系，所以政府欠缺弥补被损害主体的规范动因。从上述三个层面来看，财政垫付的适用并不属于私法的调整范围，与民事诉讼当中的垫付责任存在明显的区别。既然不存在特定的法律关系基础，那么，财政垫付何以成为一种责任?如果财政垫付是一种责任，那就意味着在特定情形出现时，政府对相关个体的损失进行财政垫付是其应当做出的符合政府内在职责要求和大众预期的合理反应。国家责任理论可以为财政垫付的责任化提供一个规范之外的理由。具体而言，在公民遭受自然灾害或者合法权益遭受不法侵害，并陷入生存困境时，国家应当对其损害进行填补，从而保障受害人基本生存条件13。国家责任理论从处理国家与个人关系出发，从责任的角度规定了国家与个人的关系模式14，即在民众出现生存危机时，国家应当承当相应的责任，迅速、果断采取财政手段缓和民众生存压力。概言之，在现代社会救助中，国家应当承担法定救助责任，而国家的救助责任包含了对救助申请人的给付责任，给付责任的有效实现有赖于财政垫付责任机制的完善15。从这个意义上看，财政垫付确切地说属于社会保障的功能范畴。但这并不意味着政府可以没有限度地为个人的损失承担所有责任。由于财政垫付属于一种特殊的财政支出行为，财政能够承担的垫付金额并不取决于需要垫付的缺口有多大，而取决于政府财政能力的大小，即政府所具有的在何种程度上能够有效统筹财力的能力16。故而，财政垫付的作用并不能确保当事人的所有经济损失得到全额补偿。侵权责任法中垫付责任的计算主要取决于侵权人依法应当赔付被侵权人的数额，遵循法律责任的等价垫付原理。财政垫付的作用在于保证民众基本生存权利，带有明显的社会保障性质。故而，财政垫付不同于侵权法领域的垫付责任的计算原理，不遵循等价垫付，而是以保障当事人基本生存权利为必要的基本原则，科学计算具体垫付责任金额。故而，不管是在财政学领域，还是法学领域，垫付责任均不是一种主要的责任承担方式，而是一种特殊情形下的补充性、替代性责任方式。从适用范围来看，财政垫付责任主要适用于两种情形:一是没有责任人的突发事件中的损害补偿，如在发生重大自然灾害造成民众财产损失、人身伤害时，由于缺乏能够对其负责的侵权人，导致建立在侵权法律关系基础之上的传统法律救济方式失灵，如果政府不对其进行适当补偿，当事人的基本生存权利将难以保障，政府担当了整个社会的保险人职责;二是虽有责任人，但是由于责任人缺乏即时赔付能力，导致生效的司法裁判无法实现，遭受损害的当事人因责任人无法赔付而陷入经济困难。随着国家社会保障体系的不断完善，财政垫付责任的适用范围有适当进行适当的拓展，以扩大公民基本生存权利的保障范围。(二)国家司法救助财政垫付论目前，我国学界对国家司法救助性质的理论阐述主要有“救济论”与“代偿论”两种观点，这两种观点都存在一定的解释难题;同时，由于我国没有制定专门的国家司法救助法，民事诉讼法 刑事诉讼法等程序性法律规范也没有对国家司法救助作出规定，导致这一问题很难从规范层面得到有效的解答。从国家司法救助的经费承担来看，2015 年，关于建立完善国家司法救助制度的意见(试行)规定，国家司法救助资金由财政部门拨付办案机关，同级地方政府财政部门列入财政预算，对国家司法救助予以资金保障，中央财政通过政法转移支付对所需资金进行“适当补充”。根据该意见的规定，国家司法救助事实上由地方政府承担了主要的财政支出责任。这意味着国家司法救助也是一种地方财政支出，那么，这种财政支出是否也属于财政垫付责任?我们需要结合财政垫付责任的构成要件作具体考察:首先，从前提条件来看，国家司法救助5第 3 期周林:国家司法救助二元结构的问题反思与制度优化 基于财政垫付责任理论的分析结构中存在一方当事人的现实损失，这种损失可能是纯粹的经济损失。例如，特定的债权无法实现，也可能是一种人身伤害，主要表现为刑事案件当中的被害人人身伤害等。其次，从结果来看，当事人的损失无法得到侵权人或者加害人的充分补偿，导致生效的司法裁判无法真正实现，当事人合法权益无法得到保障。再次，从救助的目的来看，国家司法救助的目的在于保护当事人的基本生存权益。也就是说，只有当事人损失无法得到有效补偿极有可能使当事人陷入经济困难，使其基本生存权益无法得到有效保障，国家司法救助机构才对其实施经济救助。这一救助目的符合国家责任理论的价值内涵，体现了国家对公民的“生存照顾”职责。这表明，国家司法救助符合财政垫付责任理论的构成要件，我们可以运用财政垫付责任理论来解释同级财政用于实施国家司法救助的现象，进而构建国家司法救助的财政垫付论。三、财政垫付后对第三人追偿的制度优化(一)对第三人追偿的必要性国家司法救助属于一种财政垫付行为，这意味着国家仅仅是出于基本生存权益保障的目的代替原本担负赔偿义务的第三人对当事人予以暂时性补偿，国家司法救助机构在承担财政垫付责任后，籍此获得对第三人的追偿权。对第三人进行追偿的必要性主要体现为三个方面的内容:一是从地方财政能力有限性的角度看，对第三人进行追偿有助于提高救助的标准及可持续性;二是从法律实施机制的公正性角度看，对第三人进行追偿能够避免第三人不当获得制度保护;三是从域外经验来看，对第三人进行追偿已有国际先例，这对于完善我国国家司法救助制度而言是一种可能的制度参考。1.提高救助的标准及可持续性。1993 年 12月 15 日，国务院关于实行分税制财政管理体制的决定发布，我国正式建立了由中央税、地方税、中央与地方共享税构成的分税制财政管理体制17。有研究表明，分税制改革后，地方财政压力不降反增，主要原因在于分税制改革虽然明确了地方税收的范围，但是提高了中央财政税收的比例。而在财政支出方面，现有规定没有对中央与地方财政支出作出明确的划分，导致中央与地方政府的支出责任划分不够清晰，地方政府往往需要承担一定的额外财政支出18;同时，事权与支出责任之间存在密切的关联，“清晰的事权关系是合理配置政府间财力和划分支出责任的前置条件和现实依据”19。但是，我国中央事权与地方事权划分存在一定的模糊性地带，这也使得地方政府所承担的责任存在一些不确定的因素。体现在国家司法救助的费用承担上，2015年 关于建立完善国家司法救助制度的意见(试行)规定，国家司法救助资金由财政部门拨付办案机关，但我国并没有从国家层面统筹设立国家司法救助基金，而是规定由同级地方政府财政部门列入财政预算，对国家司法救助予以资金保障，中央财政通过政府转移支付对所需资金进行“适当补充”。根据该意见的规定，国家司法救助事实上由地方政府承担了主要的财政支出责任。受区域经济发展水平的影响，我国各个地方政府财政收入不均衡的状态呈加深的趋势 20。由地方来承担国家司法救助的财政支出进一步加重了地方财政负担，尤其是经济欠发达地区的财政收入与财政支出之间的紧张关系将进一步显现。这将导致以下几个方面的问题:一是救助的标准难以提高，使得国家司法救助逐步陷入低质量、低标准的困境;二是国家司法救助的可持续性可能会受到影响，一旦地方财政收入受疫情、战争、重大自然灾害等因素的影响，国家司法救助资金可能无法得到有效保障;三是国家司法救助的区域不均衡将进一步凸显，经济发达地区与经济相对落后地区政府能够为经济困难当事人提供的救助经费不均衡，这意味着不同地区的救助申请人是否能够获得救助以及救助金额都有可能是不同的，这将使国家司法救助陷入区域不公平的状态。解决上述问题的关键在于协调国家司法救助资金的“支”与“收”的问题。现有规范文本只解决了财政支出责任的配置，即由同级地方财政为国家司法救助提供经费保障，但并没有很好地处理好国家司法救助资金的收回问题，故而难以保障经费的充裕性以及救助的可持续性。将国家司法救助的行为属性定义为“财政垫付”实质上就是要厘定财政支出的性质，将其界定为代替原本担负赔偿义务的第三人对当事人予以暂时性6昆明理工大学学报(社会科学版)第 23 卷补偿。在第三人具备赔付能力时，国家司法救助机构应当按照法定程序，追回已经垫付的国家司法救助款项，从而捋顺国家司法救助资金“支”与“收”的关系。2.营造公平的法律实施机制。从法律实施来看，对原本担负赔偿义务的第三人进行追偿同样是必要的。从现有实践来看，在很多民事、刑事案件当中，人民法院作出的生效判决由于赔偿义务人没有即时赔付能力无法实现，而权利人可能因为判决无法实现而陷入生存困境，在这种情况下，法院会给予权利人一定金额的国家司法救助;同时，出具裁定书终结原判决的执行。例如，在“黄某妹与吴某军刑事附带民事赔偿责任纠纷”一案当中，由于被执行人吴某军名下没有可供执行的车辆、房产、存款等财产，执行人申请人黄某妹亦提供不出被执行人有可供执行财产线索。在这种情况下，综合考量执行人申请人黄某妹由于判决无法实现而陷入经济困境的问题，法院裁定给予黄某妹国家司法救助人民币 10 000 元，同时，裁定终结贵州省晴隆县人民法院(2019)黔 2324刑初138 刑事附带民事判决书的执行。这意味着在某种程度上国家司法救助已经成为第三人的一种制度保护，使其可以豁免生效判决的执行。这使得法律的实施呈现出两种状态:一种是拥有一定财产的人，这部分需要严格按照法律的规定，如果违反法律的规定则需要依法承担相应的法律责任;另一种就是没有足够的财产，或者个人财产较少，仅够维系个人生存，这部分人则在违反法律规定之后可以通过国家司法救助的方式豁免法律责任的担负。这种法律实施机制虽然充分考量了个人的经济承担能力，具备一定的人文主义关怀，但也在事实上促成了法律实施机制的不公正，对应当承担赔偿责任的第三人不当构筑起制度保障。故而，在制度设计当中将对第三人的追偿充分纳入考量，有助于促进公平公正的法律实施机制。3.向第三人追偿的国际先例。早在二十世纪初，意大利犯罪学家 Garofalo 和 Ferri 就提出:“政府赔偿是对犯罪受害者的适当对待”21，主张通过政府补偿的方式弥补刑事犯罪被害者损失。在美国、新西兰、英国等国家，犯罪受害者补偿计划(Crime Victim Compensation Plan)是一项已经实施的较为成熟的制度，该计划是在刑事受害人无法得到不法分子有效赔偿的情况下，对受害人进行的经济补偿。该计划与我国国家司法救助制度相类似。新西兰是第一个实施犯罪受害者救助计划的国家，于1963 年10 月通过立法规定了该计划 22，后美国各个州也逐步推行类似计划 23。英国政府则创建了一个刑事伤害赔偿委员会，专职处理刑事案件中人身伤害赔偿问题，以下两种情形可以获得赔偿:一是警察在制止犯罪或者普通公民在协助警察制止犯罪中遭受人身伤害;二是因犯罪行为导致的被害人人身伤害 24。犯罪受害者救助计划的资金来源主要是由政府出资设立补偿基金，或者由政府与社会组织设立联合基金，但这种方式在部分西方国家受政府部门和外部利益集团竞争金钱的影响，有时并不能保障司法救助资金的稳定性25。对此，为了进一步保障司法救助资金的充裕性，部分国家或者地区也对第三人追偿制度作出了规定。例如，新西兰制定法案规定，在司法救助基金对受害人进行补偿后，“律政司司长可作出命令，指示违法者归还已预支的款项”;同时，如果违法者不能主动履行偿还义务的，在违法者处追回的款项“必须用于偿还该基金”26 202。加拿大萨斯喀彻温省制定法案规定，刑事赔偿委员会“从罪犯获得的任何金额”中扣除委员会已经给予被害人的补偿金。而在古巴，“如果犯罪分子没有钱支付，他可以被关在惩教机构里，直到他服刑完毕，并挣到足够的支付给他的标准工资，以补偿该基金。”26 202这些具体制度与经验对完善我国国家司法救助制度具有一定的借鉴与参考价值。(二)对第三人追偿的范围与限度1.国外部分地区的追偿范围与限度。国外部分地区对第三人追偿的范围与限度作出了规定。以萨斯喀彻温法案为例:该法案规定，对第三人的追偿及于其“因伤害而获得的任何财产”，以及其“所拥有的任何财产”，但也存在追偿的限度，即“以退休金方式支付的款项”不得进行追偿。在我们探讨对第三人进行追偿的时候，也应当进一步明确追偿制度所及的第三人财产范围，以及明确追偿的限度，确定对于何种范围的财产应当在追偿的范围之外。由于国家司法救助制度是财政对第三人造成损失的暂时性垫付，一般而7第 3 期周林:国家司法救助二元结构的问题反思与制度优化 基于财政垫付责任理论的分析言，追偿也就及于第三人的所有个人财产。但是，由于国家司法救助制度的适用情形是第三人缺乏即时赔付能力，这就预设了一个基本前提，即第三人现有财产较少，赔付能力不足。故而，与一般的追偿不同，国家司法救助当中的第三人追偿的重点范围应当是第三人可能隐匿、转移的财产，以及第三人将来可能获得的预期收益或者财产。从追偿的限度来看，我们应当充分考虑第三人的基本生活需要，为其预留必要开支，这需要在追偿过程中结合第三人实际情况来考量预留的具体金额。2.我国追偿范围与限度的确定。目前，我国并没有建立国家司法救助的追偿制度，部分地方对国家司法救助的追偿作出了规定，但并不完善。2015 年，关于建立完善国家司法救助制度的意见(试行)发布，其中规定了骗取国家司法救助资金的有关单位应当向其追回救助资金，但是并未规定针对赔偿义务人的追偿制度。但是，针对赔偿义务人的追偿制度并非没有先例，而是早已有之。2009 年，中央政法委、最高院、最高检等部门联合印发 关于开展刑事被害人救助工作的若干意见，其中规定了刑事被害人救助资金的追偿制度。从刑事被害人救助升级为国家司法救助后，追偿制度并没有相应建立起来。部分地方通过制定国家司法救助资金使用管理办法等形式探索建立国家司法救助资金的追偿制度。例如，2015 年，中共河南省委政法委、河南省财政厅、河南省高院等印发 关于建立完善国家司法救助制度的实施意见(试行)，意见规定，“办案机关应继续加大工作力度进行追偿。追偿金补足当事人应当获得的赔偿或补偿款后，余款补充为国家救助资金”。珠海市中级人民法院国家司法救助资金使用管理办法(试行)(2015)第十三条规定，国家司法救助机关“有权行使代位追偿权，追偿到款项的，及时返还财政部门”。这些规定表明，部分地方已经开始探索建立第三人追偿制度，但现有规定仅对追偿制度作出概括性要求，对于具体追偿范围、追偿限度等缺乏明确规定。建立国家司法救助资金追偿制度的关键在于确定追偿的范围和限度，主要包含以下两个方面的内容:(1)追偿的范围。国家司法救助资金的追偿范围主要包含三类:一是赔偿义务人的现有财产，不仅包含其拥有的现金、股权、债券、不动产等，也包含其拥有的债权，在必要时候，符合法定条件的，国家司法救助机关可以通过法定程序行使代位求偿权。二是追偿的范围不仅包含赔偿义务人个人财产，也及于夫妻共同财产;同时，需要着重核查赔偿义务人是否通过各种方式隐匿、转移个人财产，对于存在此类情形的，国家司法救助机关应当依法将其追回。三是赔偿义务人的未来财产，在赔偿义务人具备劳动能力的情况下，应当鼓励其通过劳动获得报酬，国家司法救助机关有权对其劳动报酬进行追偿。(2)追偿的限度。主要包含以下内容:一是必须保留赔偿义务人基本生活费用，为其留有必要的生活开支;二是如果其家属没有生活来源、或者有父母需要赡养、子女需要抚养的，应当保留相应的财产，避免让其家庭陷入返贫的困境;三是养老金、失业保险、城市及农村低保等基本生活保障类资金不应纳入追偿的范围。总而言之，国家司法救助资金的追偿必须控制在合理的限度内，应当保障赔偿义务人及其家庭基本生活条件。(三)第三人主动偿还的激励机制进一步构建第三人主动偿还的激励机制不仅有助于完善国家司法救助制度，也有助于公正有效的法律实施机制的构建。从国外相关经验来看，在英国的刑事被害人补偿计划当中，对刑事被害人进行经济补偿后，如果违法者能够主动偿还基金所支付的款项将能够获得减轻处罚或者假释。这样做主要基于三个方面的考量:一是鼓励违法者主动偿还基金垫付款项，保障刑事被害人补偿计划的可持续性;二是将偿还与犯罪收益相关联，可以通过这一机制向违法者表明最终失去犯罪收益的确定性，有助于减少针对个人的经济犯罪;三是将惩罚与偿还相关联，有助于鼓励违法者主动赔偿来换取处罚的减轻，也有利于违法者的自新。我国也有类似的制度，主要体现为建立在刑事谅解基础上刑事和解制度，该制度将违法者对被害人的主动赔偿并获得其谅解纳入量刑考量，在特定案件中能够实现非刑罚化或刑罚轻缓化27。但是，我国国家司法救助制度并没有建立相应的配套性制度措施来激励违法者主动偿还救助款项。对此，我们可以将违法者主动偿还8昆明理工大学学报(社会科学版)第 23 卷情况纳入减轻处罚的考量因素，以构建第三人主动偿还的激励机制。四、结语党的十八届三中全会通过 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定，其中明确指出要完善人权司法保障制度，健全国家司法救助制度。社会主义建设新时期，深化国家司法救助制度改革具有重要的人权保障意义。在深入推进国家司法救助制度改革的过程中，我们应当进一步转变低质量、保底线的改革思路，不断提高国家司法救助的救助水平与救助标准。基于此，对国家司法救助的二元结构进行反思与优化，并重新确立第三人在救助结构中的地位，是我们可以作出的一种有益尝试;同时，这也只是我们优化国家司法救助制度的起点，而不是终点，构建更加科学、现代化的国家司法救助制度需要不断突破限制其高质量、可持续性发展的制度与规范桎梏，使其能够在防止返贫、