邻避现象的成因及法律治理_项梦曦.pdf

法学理论研究2023 年第 09 期 法制博览 54 邻避现象的成因及法律治理项梦曦中共肇庆市委党校，广东 肇庆 526000摘要：随着我国经济的快速发展和我国公民对物权等个人权利意识的增强，我国邻避现象引发的纠纷在近十年数量越来越多也越来越复杂，涉及邻避现象的法律问题也越来越多。本文对邻避现象的内涵和类型进行了界定，分析寻找引发邻避现象的原因，并提出邻避现象的法律治理措施。关键词：邻避现象；法律治理；成因我国现今城镇化快速发展，社会矛盾越来越复杂。时代对于社会治理提出更高要求，树立“以人民为中心”的社会治理理念是社会治理的最核心目标。党的二十大提出，要完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。邻避现象是我国城镇化发展中群众非常关注的问题，在国家治理现代化背景下，需对其慎重妥善看待，完善相应的法律治理，预防和化解邻避现象。一、邻避现象的内涵及类型邻避现象发生在我国城镇化快速发展过程中，由于实行改革开放，我国经济飞速增长，各种保障城市发展的公共基础设施应运而生，城市化进程加速，人口向城市汇集并形成密集的城市建筑，部分存在潜在风险的公共基础设施因为城市空间密集而不得不建在市民自家周围，由此引起市民在心理和行为上的抵触，从而发生邻避现象。自党的十八届三中全会起，我国进入全面深化改革的新时代。党的十九大提出我国社会主要矛盾发生了转变，现今我国人民的需要从对物质文化的需要转变为对美好生活的需要，人民对于自身安全、健康、财产及生活品质的维权意识越来越强，涉及邻避现象的社会矛盾尤其突显并频繁爆发。例如，2008 年 X 市海沧 PX 项目自立项以来受到众多质疑，一百多名政协委员联名建议项目迁址，并遭受市民集体抗议；2014 年 T 市为创建国家卫生城市、推进美丽乡村建设，全域实行“一把扫帚扫到底”，但却因难以消化大量垃圾产生困扰，故决定建造垃圾焚烧厂，但却因市民抵制在 2016 年被叫停；2018 年 3 月有市民从高新区规划局网站了解到，Z 市高新区化工路碧桃路口将要建石油化工厂，就在化工路北侧直线距离 300 米内有近五万人的社区、两个村、中小学和中储粮粮库，因石油易爆，石油化工厂的潜在危险波及范围广，遭到民众强烈反对。通过分析近十年我国的邻避事件，我国邻避现象包括污染类、风险类、抵触类和心理因素类共四种类型1。污染类邻避现象的发生，是因为市民认为像垃圾焚烧厂或污水处理厂等设施对水、土地或空气等方面有潜在污染，故对其强烈反对；而风险类邻避现象涉及的设施污染不大但有巨大风险，一旦发生会造成巨大损失，如核电站、加油站等设施；抵触类邻避现象则是基于某些邻避设施容易引起群众不安，导致在群众心目中名声差，群众对其容易持抵触情绪，如监狱、精神病医院等机构；心理因素类邻避现象是基于社会风俗习惯而言对殡仪馆、火葬场等设施有畏惧等情绪，从而反对在自家附近进行建造。二、邻避现象的成因分析（一）房屋制度的改变和公民对物权等个人权利意识的增强，使公民对邻避设施变得尤为敏感实行改革开放前，我国实行福利分房，绝大部分在城镇的市民居住在单位的公家房屋，其只有房屋使用权。在实行改革开放后，国家提出要发展商品经济，大量房屋开始进入市场流通，特别是1998 年推行全面“房改”，我国取消福利分房，加上国家推出各种购房贷款政策，商品房销售市场越来越活跃。从这时候开始，公民的物权意识开始建立起来，作为房屋所有人的公民开始出现维护自身权益的想法。因为以前住的房子是单位房，并不是自己所有的，但现在住的房子是自己花大量金钱购买的，加上进入市场经济的房屋拥有较大投资升值的财产价值，因此作为房屋所有人的公 法制博览 2023 年第 09 期 55 法学理论研究民对房屋从法律上衍生出的财产权、相邻权、人格权和参与权等权利自然会格外关注，进一步的，对在自家周围邻避设施的敏感度比以前更强。加上以前城市建筑密度不高，但我国城镇化快速发展后，城市化导致城市建筑密集，邻避设施更容易出现在市民住房周边，使得市民对邻避设施产生有可能会损害自身生活品质和房屋价值的疑虑和担心，因此很多时候市民对邻避项目都非常反感。（二）多元邻避主体的沟通渠道是否畅通、法律的预防和救济渠道能否起到实效，是引起邻避现象的关键公民对于房屋物权及其衍生权利的维权意识，只是导致邻避现象产生的其中一方面因素，在邻避纠纷中实际是存在多元主体的利益博弈活动，如果在这场利益博弈活动中，多元主体的沟通渠道较为畅通，或法律的预防和救济渠道能起到实效，那么邻避现象也不一定会发生。1政府若不疏通与公众的沟通协商渠道，很容易引发公众的抵触情绪首先，邻避现象一般涉及人数较多、牵扯范围较广，因此信息沟通较难实现畅通，容易造成公众和政府之间的信息不对称，若信息不实则更容易引起骚乱，更难统一公众对邻避项目的正确认识。其次，不同邻避主体间的利益诉求不一样。邻避现象涉及到公民、政府、企业等多个利益主体，公民承认邻避项目在公共服务方面带来的好处，但不愿意以严重损害自身权益为代价，公民认为邻避项目所产生的公共服务是普及到身处的整个地理区域，但只有身处邻避项目周边的公民会被设施的不利影响牵连，会感到不公平2。若确实要在自己周边建设邻避项目，那么公民则会要求政府对邻避项目的决策内容、运作、环评、补偿等方面作出严谨的操作和决定。政府的利益诉求则是要衡量邻避项目在城市发展中的客观需要、实现公共服务职能和考虑邻避项目所产生的不利影响。例如建造垃圾焚烧厂，是因为城镇化的快速发展导致垃圾量剧增，原有垃圾填埋处理方式的消化速度难以满足现实需要而且污染也大，建造垃圾焚烧厂可转废为宝、转变成电能，形成绿色环保的循环发展模式，这正是政府基于对公共利益追求所产生的利益诉求。不同邻避主体的利益诉求多样化导致邻避现象情况更复杂。因此，若政府并未尽可能在最大范围公开相关资料，未疏通与公众的沟通协商渠道，就很容易引起公众抵触情绪。2法律在预防和救济方面起不到应有的保障作用时，公民对邻避项目的抵制是无可避免的（1）法律对于邻避项目的环评方面的规定还不够完善。2014 年环境保护法规定了政府建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价，并且政府须对本区域的环境质量负责，并将环境保护目标完成情况纳入考核评价制度中。2018 年环境影响评价法也明确指出，建设项目的环评文件未经审批部门审查或审查后未予批准的，建设单位是不能开工建设的，若擅自开工建设，不论是否造成污染损害，都应处建设项目总投资额 1%以上 5%以下的罚款，同时责令停止建设，并可责令恢复原状。上述规定虽然为预防邻避项目潜在的环境风险提供了法律依据，提高了未评先建和未批先建的违法成本，但是对于环评弄虚作假的情况，追责力度却远远不够。环境影响评价法对于环评弄虚作假的处罚力度，对建设单位只处50 万元至 200 万元的罚款，对建设单位的法定代表人、主要负责人只处 5 万元至 20 万元的罚款，这种处罚力度对于一个投资上亿元甚至十几亿元的大项目而言，只能说是九牛一毛，而且对基于虚假环评报告已获批施工建设的邻避项目，后续应如何处理，法律并无相应的规定。根据生态环境部2019 年发布的建设项目环境影响报告书（表）编制监督管理办法，对于弄虚作假的环评报告是应当予以撤销批准的，但如果存在行政许可法第六十九条第三款规定的“可能对公共利益造成重大损害的”情形，则不予撤销。行政诉讼法中对基于虚假环评报告而作出行政许可的情形，若撤销会给国家、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认行政行为违法，但不予以撤销，对公民造成损害，给予赔偿就解决了。因此在实操中，在巨大利益的诱惑面前，相关法律法规并未能对部分虚假获批的情形起到预防和打击的震慑作用。（2）被邻避项目侵权的行政诉讼主体难以组建形成。某些邻避纠纷可能会涉及到公民的相邻权，在这部分邻避纠纷中，根据最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释（以下简称行政诉讼法解释）第十八条规定，提起行政诉讼的主体要么是业主委员会，要么是专有部分占建筑物总面积过半数或占总户数过半数的业主。但业主委员会的成立是长期以来基层治理中的老大难问题，业主委员会的成立需业主大会开会决定，而召开业主大会需有专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主参加，需要有热心业主进行充分动员才能促成业主大会召开。因此市民在邻避纠纷中的维权渠道并不畅通，容易激化矛盾3。法学理论研究2023 年第 09 期 法制博览 56 三、邻避现象的法律治理（一）从源头上对邻避现象进行法律规制邻避项目涉及到政府决策，对于防范邻避纠纷的发生要从源头上进行法律规制，在一开始制定邻避项目的决策时，要严格按照决策的法定程序执行，即根据 2019 年国务院发布的重大行政决策程序暂行条例（以下简称条例）进行依法决策。条例是我国首部对重大行政决策程序进行统一规定的行政法规，其制定是为了从决策源头上规范重大行政决策行为，提高决策质量和效率，健全科学、民主、依法决策机制。因为党的十八届四中全会明确了依法决策需包含专家论证、风险评估、公众参与、合法性审查、集体讨论决定这五大法定程序，因此在实操中，对于条例的执行需特别注意这五个环节的关键点和风险点。根据条例，进行依法决策程序，首先是要拟定邻避项目的决策方案草稿，然后进行决策论证，在论证这个环节必须要根据实际情况考虑是否需要专家论证和风险评估，论证完形成决策征求意见稿，向社会公开征求意见，在采纳公众意见后形成邻避项目的决策草案及其说明，并送到法制部门进行合法性审查，审查邻避项目的决策草案的内容和程序是否合法，最后经决策机关集体审议决定，向社会公开邻避项目的实行方案并进行追踪4。因为条例还不够具体完善，在实际操作中需要根据条例的指引，使用法治思维和法治方式推动邻避项目民主科学依法落成。决策机关在决定启动对邻避项目的决策程序的时候，很容易出现一个风险点。通常邻避项目的决策方案草稿要经过专家论证和风险评估，并征求好公众意见，最后才对邻避项目的决策草案是否合法进行审查。然而，如果该邻避项目在一开始就已经是错误的，那么接下来的专家论证、风险评估和公众参与都会变成一种行政浪费。所以在一开始起草邻避项目的决策方案草稿的时候，建议多做一步工作先找法律顾问或法制机构进行初步法律审查。决策机关就邻避项目在向社会公众公开征求意见的时候，条例只是规定了决策机关需公布决策草案及其说明等材料，并无规定需公开哪些具体材料，因此决策机关应尽可能把与邻避项目利害相关材料，包括专家论证报告和风险评估报告都要向公众公开，并通过各种途径方式让公众了解5。例如分批组织群众参观邻避项目，到现场了解其实际运作；联合人大、政协的委员，先与其对邻避项目的选址和运作等进行沟通，然后三方再一起找到邻避项目选址地方涉及到的街道干部和社区干部或村的党委书记、村委会主任，一起对邻避项目进行讨论，让这部分人先到邻避项目的现场进行考察，回来之后再给当地群众进行宣传，再分批组织当地群众到邻避项目的现场进行参观，这样很容易消除群众对邻避项目的抵触心理。（二）进一步完善与邻避现象相关法律规范在涉及公民相邻权的邻避纠纷中，要解决部分小区没有业主委员会或难以组织过半数业主作为主体参加行政诉讼的问题，应积极推行物业管理委员会制度。物业管理委员会制度现时在部分地方是实行的，广州和杭州都有相应条例进行规定（广州市物业管理条例 杭州市物业管理条例），物业管理委员会是临时性组织，成立目的主要是负责筹备成立业主大会并选举业主委员会，在业主委员会产生后解散，其起到“筹委会”的作用，在紧急情况下有权利组织业主共同表决物业管理重要事务或商讨参加诉讼。另外，继续完善环境影响评价法 行政许可法 行政诉讼法等相关法律法规，进一步提高未评先建、未批先建和虚假环评的违法成本，对基于虚假环评报告已获批施工建设的邻避项目，法律上应有相关后续处理的规定。（三）在邻避现象的多元主体中构建利益共同体把邻避项目的建设与当地人民的利益联系在一起，发动群众积极性主动响应推进项目的落成。例如给邻避项目所属当地划拨土地指标，用来保障当地产业发展；或给予资金投资，在周边打造旅游景点或旅游村；或把邻避项目本身都作为一个旅游景点融进当地进行建设，这样不仅改善当地环境景色，还带动当地的经济发展，并优先把邻避项目的就业机会提供给当地群众。参考文献1 王一卒 环境邻避现象法律规制分析 D 开封：河南大学，20182 王佃利，王玉龙，于棋 从“邻避管控”到“邻避治理”：中国邻避问题治理路径转型 J 中国行政管理，2017（5）：119-1253 何艳玲“法律脱嵌治理”：中国式邻避纠纷的制度成因及治理 J 中国法学，2022（4）：213-2314 韩春晖 国家治理体系现代化的制度样本评析重大行政决策程序暂行条例J 行政管理改革，2020（1）：26-355 孔祥涛 我国“邻避”风险的演化规律与制度化防范化解 J 环境与可持续发展，2020，45（1）：44-48