粮食安全目标下《基本农田保护条例》的缺失与补救_王江.pdf

第37卷 第2期2023年2月Vol.37 No.2Feb.,2023中 国 土 地 科 学China Land Science粮食安全是国家安全的根基，耕地是粮食生产的命脉。作为耕地的精华1，永久基本农田是“藏粮于地、藏粮于技”战略的实施载体，但同时也是一种约束性资源。永久基本农田的总量和品质对粮食生产起着至关重要的作用2。基本农田保护条例（以下简称 条例）是专门适用于永久基本农田保护、开发和可持续利用的行政法规，是永久基本农田保护的利器。然而，经过20多年的施行，条例 已经出现了一定的滞后性，在立法的基本规定、技术规范和保护制度等方面上均亟待改进。中共二十大报告明确要求：“全方位夯实粮食安全根基，牢牢守住耕地保护红线,确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中”，“十四五”自然资源保护和利用规划制定了“构建保护有力、集约高效、监管严格的永久基本农田特殊保护新格局”的发展目标，这些战略举措亟待法治保障措施跟进。从目前的粮食安全法律体系来看，作为 农业法 和 土地管理法 的下位法，一方面，条例 理应与上位法在指导思想、立法宗旨、基本原则、基本规范和文本话语等方面协调一致，相互配合；另一方面，作为耕地保护政策在立法层面的转化，条例 理应与时俱进，统筹集成实践经验、有效衔接制度规范，在保障粮食安全上发挥关键性作用。本文拟以讨论修订 条例的正当性为基础，厘清其存在的主要缺失，提出修法的具体建议。1 修订 基本农田保护条例 的正当性1.1 响应国家粮食安全战略的法治急盼当前正值百年未有之大变局，新冠疫情与国际地缘政治冲突交织叠加，我国粮食安全面临着多重风险和挑战。于外，全球农业产业链遭受气候、战争等不利因素冲击，国际粮食供应的稳定性下降，全球粮食贸易市场的风险和不确定性增加，这均使得我国粮食安全所面临的国际市场环境再度恶化，也对国内粮食供需平衡保障与粮食支持保护政策体系改革造成不利影响和巨大压力3。对内，国内种业市场科技创新能力不足，粮食供需结构不平衡，农业现代化水平不doi:10.11994/zgtdkx.20230210.160511粮食安全目标下基本农田保护条例的缺失与补救王 江1，唐艺芸2（1.重庆大学西部环境资源法制建设研究中心，重庆 400045；2.重庆大学法学院，重庆 400045）摘要：研究目的：在粮食安全目标引领下，审视现行 基本农田保护条例 的缺失，提出补救举措。研究方法：规范分析法和文献研究法。研究结果：为因应保障粮食安全战略的现实急盼，现行 基本农田保护条例 亟待修订。现行 基本农田保护条例 存在如下缺失：一是其目的条款在内容上存在偏误与缺失，无法充分承载保障粮食安全的法律初衷；二是其基础性法律概念未与粮食安全法律体系内的概念保持一致；三是其制度设计未能充分体现“特殊保护”的立法要求。研究结论：上述缺失亟需通过法律修订予以补救。具体举措包括：应以促进粮食生产为直接目的、以保障粮食安全为间接目的，增列生态可持续发展为间接目的，以此重构立法目的条款；应统一“永久基本农田”的规范表达，并据此统一话语体系；应废除永久基本农田的占补制度、确立村级“田长制”的特殊监管职责、建立与地力等级挂钩的梯度补贴制度，优化特殊保护的制度体系。关键词：土地法学；粮食安全；耕地保护；永久基本农田；立法目的中图分类号：D922.3 文献标志码：A 文章编号：1001-8158（2023）02-0043-08收稿日期：2022-09-26；修稿日期：2022-11-27基金项目：国家社科基金重大项目“生态文明视野下自然资源资产产权法律制度研究”（21ZDA091）；中央高校基本科研业务费项目人文社科专项“安全降碳的法律机制研究暨战略性关键矿产资源安全监管的法律研究”（2022CDJSKJC34）。第一作者：王江（1980-），男，四川乐山人，博士，教授。主要研究方向为土地法、自然资源法。E-mail:wangjiang_习近平总书记谈粮食安全这个“国之大者”，http:/ 2023年2月 第2期44高4，劳动力资源短缺，水土资源受数量、质量约束，农业面源污染与工业外源性污染的威胁5，都极大地制约了粮食的可持续生产，使得粮食安全成为当前迫切需要解决的问题。2021年中央一号文件中“提升粮食和重要农产品供给保障能力”“坚决守住18亿亩耕地红线”“落实最严格的耕地保护制度”等重要论述，为实现国家粮食安全目标提供了政策指引。然而，一方面，政策需要兼有规范性和稳定性特征的法律予以呼应；另一方面，法律也只有与政策处于协调性、适应性或权宜性的共变状态才能共同应对社会变化6，保障粮食安全的政策调整对完善粮食安全的相关法律提出了新的要求。土地管理法 及 土地管理法实施条例 的及时修订，完善了耕地用途管制、占补平衡、耕地保护补偿等制度。黑土地保护法 的发布实施，耕地保护法（草案）的制定促进了粮食安全法律体系中单行法的发展。由此，从总体上贯彻落实国家粮食安全战略，必须修订 条例 体现政策与法律之间互联互动、有机协同的关系。1.2 完善粮食安全法律体系的内在要求根据法律法规在保障国家粮食安全中的规制内容的差异、规制力度的大小等因素，我国现行粮食安全法律体系可分为三部分。其一，以 粮食流通管理条例粮食收购条例中央储备粮管理条例进出境粮食检验检疫监督管理办法粮食质量安全监督管理办法农产品质量安全法食品安全法农业法 等为代表的法律法规。此类法律法规或直接在法律名称中明示其以粮食生产、流通、交易和储备过程中的某个具体环节或者具体监管内容作为规制对象，或如 农业法 一般，尽管没有在法律名称中予以宣示，但在法律条文中设有“粮食安全”专章，对粮食生产保障、国家支持、粮食流通、粮食安全预警、粮食储备、粮食消费等各个环节予以规定。其二，以 土地管理法土地管理实施条例黑土地保护法种子法条例农田水利条例农作物病虫害防治条例农药管理条例农田建设项目管理办法 等为代表的法律法规。此类规范侧重于对保障粮食安全的物质基础的开发利用和保护进行规制，尤以水土资源和种质资源为主。通过耕地用途管制、耕地保护补偿等耕地保护制度，调整农业种植业生产结构，防范耕地“非粮化”“非农化”的风险。通过 种子法 这一关键法律优化种质资源，促进种业发展，保障种源安全和重要农产品有效供给。通过农田基础设施建设、病虫害防治等促进农田质量建设，规范农业种植工作，从而确保粮食生产的可持续性和粮食产量的稳定性。其三，地方性法规、政府规章和地方规范性文件。此类可分为两个方面，一是根据前述两类上位法所制定的与之相对应的某个具体方面的地方性法规、政府规章等，如山东省颁布了 山东省基本农田保护条例山东省农田水利管理办法 等指导具体实践工作。另一类则是地方所主导的粮食安全保障立法，如广东省粮食安全保障条例浙江省粮食安全保障条例福建省粮食安全保障办法 等。其中 广东省粮食安全保障条例 于2009年经广东省十一届人大常委会第十次会议审议通过，系我国第一部保障粮食安全的地方性法规，且在2014年和2020年分别进行了两次修正。此类具有针对性和较强操作性的法律规章和规范文件在保障粮食安全方面发挥了重要作用，积累了丰厚的实践经验。综上，我国已然初步形成了保障粮食安全的法律体系，其中耕地资源作为粮食安全的根基，也是法律规制的重点，促进粮食生产要回归到耕地资源尤其是永久基本农田的严格保护与高效利用。条例 既是土地管理法 和 农业法 的下位法，也是保护永久基本农田的专门法，由此决定其法律规范的精准性、科学性在我国粮食安全法律体系的发展中承担着基础性作用。从粮食安全法律体系的内在演进规律来看，作为 条例 上位法的 土地管理法 和 农业法已经完成修订，耕地保护法（草案）也正在制定，作为下位法的 条例 理应进行必要的变革。从粮食安全法律体系的实施效果来看，同类型规则的内容差异会影响法律实施的效果，集中表现为法律适用困境。尽管根据法律位阶可以解决法律不一致、法律冲突等适用问题，但无法完全消除由此产生的法律适用的负面影响，影响了法律体系的整体实施效果。1.3 因应保障国家粮食安全实践的发展变革“法律是否完备、健全取决于其能否解决当前存在的实际问题，能否适应当前社会发展的客观要求”7。保障国家粮食安全的实践中出现了诸多问题，所涉及的社会关系也正发生着变化，法律必须进行必要的变革，为调整变化中的社会关系提供规制范式。以“田长制”为例，各个地方政府为解决耕地保护的监管责任问题，借鉴“河长制”探索建立了“田长制”。浙江、天津、山东、北京、海南、黑龙江、广西、安徽、吉林、四川等省市已全面推行“田长制”并出台了相关的实施45王江等：粮食安全目标下 基本农田保护条例 的缺失与补救意见，为其他省市提供了监管职责内容、责任体系、考核奖惩等方面的经验与参考。但也因此导致地方各行其是，没有形成统一的制度设计，实践中出现了责任主体不明确、权责分散、监管对象不明晰、民众主动性缺乏等问题8-9。从发展进程来看，“田长制”已经进入到制度探索向法治保障转变的阶段。2021年4月自然资源部印发 关于完善早发现早制止严查处工作机制的意见，提出“推动建立 田长制，实行县、乡、村三级联动全覆盖的耕地保护网格化监管”，这从国家部委层面确立了“田长制”由实践向政策的转变。从新近的立法进程来看，耕地保护法（草案）在第四十八条第三款中明确提出“国家建立耕地保护田长制，实行耕地保护网格化管理”。这预示着“田长制”在粮食安全法律体系内完成了从实践探索到立法转化的演变。条例 作为保障粮食安全的基本法律，理应对社会实践中的发展变化及时作出回应。2 现行 基本农田保护条例 的主要缺失2.1 立法目的条款内容存在偏误与缺失法律的预期性要求立法及法律体系的建立符合科学性和客观性10。于法律本身而言，这种预期性首先需要通过立法目的条款承载。以保障粮食安全为预期目标观照 条例，其立法目的条款存在以下 缺失。其一，将“促进农业生产”作为直接目的不能实现“保障粮食安全”的间接目的。直接目的为法律直接规范的事项,间接目的是通过直接目的所欲达成的目标11。从直接目的到间接目的是一种上升性的递进关系,直接目的是实现间接目的之手段12。特殊保护永久基本农田的根本目的在于通过促进粮食生产保障粮食安全，换言之要实现保障粮食安全的间接目的，必然要先实现促进粮食生产这一直接目的。促进农业生产并不等同于促进粮食生产，以现行法中的“农业生产”指代“粮食生产”系认识错误。从土地用途来看，农业生产包括种植业、林业、畜牧业和渔业，仅就农业种植业而言，就存在粮食作物、经济作物、饲料作物之分。永久基本农田特指用于种植粮食作物、蔬菜和其他经济作物的耕地，且永久基本农田应重点用于发展粮食生产，而促进农业生产在调整范围上显然过于宽泛，与永久基本农田这一调整对象并不匹配。从实现保障粮食安全的客观效果来看，促进农业生产也许有助于促进粮食安全。但从保障粮食安全的目标倒推，粮食安全需要的是确保粮食生产而非农业生产。促进农业生产仅能制止耕地“非农化”，但不能避免农田用途由种植粮食向种植经济作物、发展林果、养殖业等转变。只有促进粮食生产才能防止永久基本农田“非粮化”，确保永久基本农田重点用于粮食生产。因此，“促进农业生产”的直接目的并不能推导出“保障粮食安全”的间接目的。条例 将“促进农业生产”作为直接目的，却又缺失了更为重要的间接目的的表述，系明显的立法技术性问题。其二，从粮食安全法律体系内部来看，条例 重复并混同了其他粮食安全法律规范的立法目的。“促进农业生产”应当主要依靠 农业法种子法 实现，条例 作为永久基本农田保护制度的配套法规，在目的条款中再度强调“促进农业生产”，一则重复了上位法的立法目的，存在赘余，二则不符合永久基本农田特殊保护专门立法的意图，难以凸显 条例 在粮食安全法律体系内的特殊性。其三，欠缺对永久基本农田的生态保护。一方面，“促进经济社会可持续发展”仅体现了对良性社会发展模式的追求，缺失了对永久基本农田作为环境要素的生态价值的保护。一则没有充分贯彻“环境保护法 所应体现 保护生态环境、保障公众健康，促进人与自然和谐共生 的立法价值”13，二则难以充分体现“山水林田湖草沙统筹治理”所内含的生态至上的价值观，即把对自然的保护、保存置于开发利用的优先地位14。另一方面，充分发挥永久基本农田的生产功能必须与生态功能相协调15，耕地生态健康能提升耕地生产产能16，但环境污染、生态破坏、地力透支等现象严重危害了永久基本农田的生态健康。此时要恢复提升永久基本农田的生产功能，必须强化对生态安全的保护，以保障地力安全。地力是反映耕地生产能力的重要指标,基础地力的提升对保证粮食的高产稳产,缩减产量差和可持续生产具有重要的作用17。只有地力安全得到保障，粮食生产才可能高质高效，粮食安全才能得到保障。因此，条例 的立法目的条款缺失对永久基本农田的生态保护既不符合环境保护的价值追求，又无法有效回应保障粮食安全的现实需要。2.2 与粮食安全法律体系内的概念不一致条例 的基础概念与名称仍采用基本农田的表述，未与粮食安全法律体系保持一致。“概念是解决法律问题所必需的和必不可少的工具，没有限定严 中国土地科学 2023年2月 第2期46格的专门概念，我们便不能清楚理性地思考法律问题。”18当下粮食安全法律体系内有基本农田和永久基本农田两种概念表述。以2019年修订的 土地管理法 和 耕地保护法（草案）为代表，二者在法律规范层面确立了以永久基本农田全面取代基本农田。条例 仍沿用基本农田的概念，以其为依据制定的地方性法规也存在永久基本农田和基本农田混用的情形，由此导致了粮食安全法律体系内概念表述的不一致。有学者认为永久基本农田系基本农田在不同时代、不同语境下概念表述习惯的变迁，二者系一个概念19。这一观点固然为现行法律制度的调整优化奠定了基础，但显然忽略了法律概念的生成建立在对政策目标、价值追求和社会规律的提炼与概括上。法律概念所指涉的对象会随着语境变化而发生改变，永久基本农田从政策术语逐渐演变为法律概念即意味着其逐渐区别于基本农田，具有法律上的规范意义，能够精准指涉不同于基本农田的调整对象。因此，尽管永久基本农田发轫于基本农田，二者都是耕地保护政策下的产物，但不能将永久基本农田与基本农田界定为本质一致的同一概念，而应明确二者之间客观存在的差异。一方面，概念的产生与发展是一个历史的范畴，影响概念形成的因素会随着特定时代事物的变化不断地改变20，法律概念也会随着社会发展而演变。立法具有阶段性和历史性，现行法对永久基本农田和基本农田的定义各有侧重，从社会学解释视角来看，基本农田和永久基本农田的法律概念各自反应了不同时期的社会生活的发展变化、需求及其对法律运行的要求和效果21。因而无法仅从法律概念的文义变化判断二者关系。但另一方面，上位法、关联法以及政策用语皆采用永久基本农田这一概念，映射到法律规范上，反应了保护客体从基本农田向永久基本农田的变化。耕地保护法（草案）和 土地管理法 在基本农田的基础上分别新增了多项应当划入永久基本农田的耕地，使得法律规范保护的对象更加精准、所调整的范围更加广泛。如此，更符合保障粮食安全的目标，也更契合对永久基本农田的保护由遏制“非农化”向防止“非粮化”的转变。条例 作为下位法仍沿用基本农田的表述，一则会造成 条例 与上位法、关联法、政策之间的冲突，法律规则的冲突则违背了法律作为一个体系的要求22，从而影响了粮食安全法律体系性合力的发挥。二则特定法律概念是引发特定法律后果的前提23，永久基本农田和基本农田分别对应不同的调整范围。条例 在保护客体上未与上位法保持一致，这会影响实践中对违法行为的认定和法律责任的追究。具体而言，诸多政策文件将 条例 与 土地管理法 一同规定为清理永久基本农田划定不实、违法占用等违法违规行为的法律依据。但由于 条例 修订滞后，所规定的基本农田的范围与上位法所规定的永久基本农田存在差别，从而导致 条例 未能发挥预期作用。法律体系的融贯性要求规范之间相互支持证立，尽可能不相冲突24，为促进法律体系的融贯，消除法律规范之间的抵触，条例 应当对法律概念进行修改。此外，永久基本农田伊始是在基本农田的基础上划设的优质耕地，对基本农田实行特殊保护，对永久基本农田的保护理应更特殊，如此才能为粮食生产和国家粮食安全提供坚实的法治基础。2.3 制度设计未充分体现特殊保护的要求从立法技术层面来看，“特殊保护”的立法目的与条例 的名称之间理应保持呼应和对照关系。由此，这种“特殊保护”的立法目的不能仅停于立法目的条款，还应当融贯于立法内容中，并以足够体量的制度设计予以承载，如此才有可能完成从“法律预期法律制度法律实现”的转化。现行 条例 的内容缺乏对“特殊保护”的体现和贯彻。其一，当前的占补制度与 耕地保护法（草案）的进出平衡制度相矛盾，与特殊保护的要求相冲突。条例 第十五条和第十六条共同承载了占补平衡制度，分别规定了限制占用基本农田的例外情形和补充所占用的基本农田的要求。然而，条例 的保护客体已经变更为永久基本农田，但特殊保护要求确保永久基本农田重点用于粮食生产，禁止转变用途。耕地保护法（草案）也明确将永久基本农田排除在“进出平衡”制度的耕地范围之外，禁止其转变为其他农用地。条例 仍保留此规定显然不妥。其二，欠缺对永久基本农田粮食生产用途的特殊监管。保障国家粮食安全的目标要求防止永久基本农田“非粮化”，限制土地经营权人按照自己的意愿合理利用土地进行农业生产活动25。由此产生永久基本农田权利人的私益与保障国家粮食安全的公益之间的冲突，此时需要通过法律途径，引入公权力进行利益协调和行政监管。对永久基本农田的特殊保护在监管制度上就表现为永久基本农田划定后的用途47王江等：粮食安全目标下 基本农田保护条例 的缺失与补救管制。实践中地方通过建立多层次“田长制”监管机制和逐级负责的责任体系来强化对永久基本农田的管护。然而层层下压的主体责任反而导致责任不明、权力分散、监管弱化。但 耕地保护法（草案）第十六条将田长制吸纳进法律体系，仍说明理应以“田长制”为核心夯实监管制度。条例 应完善永久基本农田“田长制”以夯实一般意义的“田长制”。其三，缺失永久基本农田保护的激励制度。划设永久基本农田属于土地用途管制，“本质是对农用地之开发权的限制或剥夺”26，永久基本农田权利人必须承担将永久基本农田重点用于粮食生产的义务。此时，对永久基本农田保护的激励包括两方面，一是激励永久基本农田权利人保护农田生态功能稳定以促进粮食生产；二是激励永久基本农田权利人坚持将永久基本农田用于粮食生产。如果法律规范仅设立了违法违规建设占用永久基本农田的惩罚责任机制，而不设置与责任义务相匹配的激励机制，必然会因权责不一致而阻碍目标实现。当前 耕地保护法（草案）第五十二条和 土地管理法实施条例 第十二条所确立的耕地保护补偿制度本质属于生态保护补偿制度，根本目的在于保护生态，不一定能保障粮食生产，因此并不能作为永久基本农田的激励制度。条例 仅在第七条象征性载明会对单位和个人给予奖励，而没有明确的激励制度设计，显然不能起到激励作用。因而，条例 亟需建立体现特殊保护要求的激励制度以实现保障国家粮食安全的目标。3 补救 基本农田保护条例 缺失的举措3.1 匡正立法目的条款的内容偏误匡正 条例 立法目的条款内容偏误需要满足形式和内容两方面的要求，形式上语言简洁明了、逻辑清晰、层次分明，内容上应对立法目标和法律宗旨做出确切的法律表达。全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会制定的 立法技术规范（试行）（一）从立法技术规范性角度明确了立法目的表达的形式和内容的要求。立法技术规范（试行）（一）5.1规定：“立法目的的内容表述应当直接、具体、明确，一般按照由直接到间接、由具体到抽象、由微观到宏观的顺序排列。”条例 应在遵循立法技术规范要求的基础上重构立法目的条款。具言之，首先，应明确“为了对永久基本农田实行特殊保护”的直接目的条款，以彰显永久基本农田保护的立法定位，并为具体的规则制定和法律解释提供指引和约束。其次，以“促进粮食生产”取代“促进农业生产”，将其作为具体的、实然的直接目的，既体现了与“保障国家粮食安全”的最终目的之间的过程与结果的关系，又彰显了手段之于目的的工具价值。其次，将“保障粮食安全”确立为 条例 的间接目的，意在回归 条例 的预期目标，并对应前述的直接目的，在结构上形成逻辑自洽。如此，既表明 条例 的主旨和立法者所欲达成的愿景，又可对法律原则、制度设计和法律实施起到提纲挈领的作用。再次，在“社会经济的可持续性发展”的间接目的中加入“生态可持续发展”，并将“生态”前置于“社会经济”之前，即将该项内容变更为“促进生态、社会和经济的可持续性发展”。如此才能既充分贯彻“山水林田湖草沙”一体化保护的理念和生态保护优先的价值追求，又能直观地体现“农田生态系统安全是粮食安全的前提”这一科学认知，还回应了促进粮食生产中提升地力的现实诉求。最后，应将即将出台的 耕地保护法 作为立法依据。根据法律位阶和功能区分，条例 理应在目的条款中将即将出台的 耕地保护法 增列为本法的上位法依据，如此，也有利于二者在粮食安全法律体系内形成一种证立关系，建立起评价上的积极关联。综上，重塑后的 条例 立法目的条款应表述为“为了对永久基本农田实行特殊保护，促进粮食生产，保障国家粮食安全，促进生态、社会和经济的可持续性发展，根据 中华人民共和国农业法、中华人民共和国土地管理法 和 中华人民共和国耕地保护法，制定本条例。”3.2 统一永久基本农田的概念表述一方面，应以“永久基本农田”替换“基本农田”作为 条例 的基础性法律概念，并修改条例名称为永久基本农田保护条例。用“永久”作为定语修饰“基本农田”并非只是文字表达的变化，其更重要的意义体现在对 条例 保护客体的精准确定。从文义来看，对“永久基本农田”实行特殊保护的“永久”既是时间维度的划分，更指长久地维持某种态势。换言之，用“永久”修饰基本农田即意味着业已划定的基本农田保护区范围及规定的粮食生产用途，必须长期稳定、保持不变。从立法语言所表达的规范内涵来看，“永久”内含“稳定”的价值意涵。无论是我国永久基本农田特殊保护所涵摄的划、建、管、补、护等长效机制的健全，还是全面建成高标准农田以专供粮食生产 中国土地科学 2023年2月 第2期48的目标前引，均以永久基本农田划定成果的长期稳定为基础和前提。基于此，“永久”这一时间单位显然更加契合政策的价值理念和实践的客观需要。法律规范的名称与保护客体之间应相互呼应，永久基本农田成为新的保护客体，条例 也应当变更为 永久基本农田保护条例。再者，条例 第一条将 土地管理法 列为立法依据，土地管理法 最新修订于2019年，从效力位阶角度，条例 亦应当遵循 土地管理法的修改。另一方面，应比照 耕地保护法（草案）的规定，通过内涵和外延明确永久基本农田的法律概念。耕地保护法（草案）首次正式明确了永久基本农田定义的内涵，即“指按照一定时期人口和经济社会发展对粮食等重要农产品的需求，依据国土空间规划确定的不得擅自占用或者改变用途，实行特殊保护的耕地”。较之基本农田，从“农产品”到“粮食等重要农产品”，从“不得占用”到“不得擅自占用或者改变用途”的转变，皆契合了当下防止永久基本农田“非粮化”，稳定粮食生产的需求。条例 也应当采用这一定义，从而维护粮食安全法律体系内规范的一致性。此外，耕地保护法（草案）第十三条确立了永久基本农田的划定范围，对比 条例，其在最新修订的 土地管理法 的基础上又新增了“黑土层深厚、土壤性状良好的黑土地”这一类，这既紧密衔接了 黑土地保护法，又促进了法律规范的进一步完善。结合第十四条新增的不得划为永久基本农田的耕地类型，耕地保护法（草案）从永久基本农田的划设范围明确了法律规范的调整对象，具化了永久基本农田的概念外延。粮食安全法律体系功能的发挥需要通过内部规范体系之间的协调性来实现,而法律规范之间的协调性以统一的法律概念和明确的概念内涵为基础和前提。综上，条例 应当与 耕地保护法（草案）在永久基本农田的概念内涵和外延上保持一致，消融粮食安全法律体系内部的抵牾。3.3 完善特殊保护的制度内容设计其一，应废除永久基本农田的占补制度。一方面，永久基本农田是确保国家粮食安全的底线，以粮食安全为基础的总体国家安全观对永久基本农田的质量、数量和用途提出了严格要求，这从根本上动摇了对永久基本农田实行占补平衡的制度基础。另一方面，永久基本农田的保护已经进入到稳固成果、稳定布局、提升质量的阶段，今后保护工作进行的重点应当是按照“总体稳定、局部微调、量质并重”的原则进行整改补划。此时仍保留允许占补的规定无疑会为地方占优补劣、多占少补等异化行为预留了窗口。由此，永久基本农田占补制度既没有制度基础，又会阻碍特殊保护的推进，应当废除。其二，应以对永久基本农田的粮食生产用途进行特殊监管为核心构建村级“田长制”。对永久基本农田的用途监管应该落实到基层组织中具体的责任人。以村级“田长制”作为永久基本农田监管主体既能起到引用公权力介入的目的，又能直接落实到具体的责任主体，明确具体的责任事项。对永久基本农田的用途监管包括两方面，一是防止永久基本农田用于其他农业生产，这就需要加强对具体地块的粮食种植面积、种植的粮食作物类别的监管，避免其他经济作物挤占粮食种植空间。二是要监管永久基本农田的弃耕撂荒，整合闲置、荒芜的永久基本农田。如此，既有助于补充更新永久基本农田储备区，又能优化永久基本农田整体布局，实现连片化、规模化经营。据此，可明确永久基本农田的村级“田长制”的监管内容，还应当建立村级“田长”信息和责任档案，明确其所监管的永久基本农田的位置、面积、质量等基本信息，并设立信息公开平台，将对田长的信息、责任范围等予以公示。其三，应建立与永久基本农田的地力等级相挂钩的梯度补贴制度。地力能直接反应永久基本农田的生态功能和农田质量水平。以地力保护为核心建立永久基本农田保护补偿制度，既能激励农户和农村集体经济组织主动改善和提升永久基本农田的生态功能，又能提高粮食产能、促进粮食生产、保障粮食安全。现行 条例 第二十条规定要对基本农田的地力进行分等定级、建立档案，第二十二条则明确将地力变化列为基本农田的监测内容，这为梯度补贴制度的设立奠定了基础。在补贴方式上应以经济激励为主，侧面提高永久基本农田权利人的土地收益，引导农户和农村集体经济组织开展粮食生产活动。同时采用“以奖代补”的方式，建立集体补贴基金用于基础设施修缮、地力培育、污染修复等，更多体现生态保护的需求，更充分调动农户及农村集体经济组织的积极性、主动性。a自然资源部 农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知，http:/ 基本农田保护条例 的缺失与补救4 结语全面实行永久基本农田特殊保护，是落实最严格的耕地保护制度、稳定粮食生产、确保国家粮食安全的重要保障。以永久基本农田为保护客体的法律规范既是发展粮食安全法律体系的要点，也是完善耕地保护和保障粮食安全法制体系的急所。当前 条例在立法目的、概念表述和制度设计上存在缺失，阻碍了粮食安全法律体系性合力的发挥，亟需修改。应在立法目的中明确“促进粮食生产”的直接目的和“保障粮食安全”的间接目的，增列“促进生态可持续发展”的目的，统一粮食安全法律体系内永久基本农田的概念表述，并对特殊保护的相关制度进行完善，为实现粮食安全目标提供法治保障。参考文献（References）：1 焦思颖.国土资源部耕地保护司负责人解读 关于全面实行永久基本农田特殊保护的通知 J .青海国土经略，2018(1）：36-38.2 聂英.中国粮食安全的耕地贡献分析 J .经济学家，2015(1）：83-93.3 朱晶，臧星月，李天祥.新发展格局下中国粮食安全风险及其防范 J .中国农村经济，2021(9）：2-21.4 张亨明，章皓月，朱庆生.“双循环”新发展格局下我国粮食安全隐忧及其消解方略 J .改革，2021(9）：134-144.5 何可，宋洪远.资源环境约束下的中国粮食安全：内涵、挑战与政策取向 J .南京农业大学学报：社会科学版，2021，21(3）：45-57.6 李龙，李慧敏.政策与法律的互补谐变关系探析 J .理论与改革，2017(1）：54-58.7 张文显.法理学 M .4版.北京：高等教育出版社，2011：160.8 齐世敬.耕地保护田长制的实践探索与思考 J .中国土地，2022(5）：8-11.9 吴克宁，郝士横，吕欣彤.“田长制”相关问题分析 J 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第2期50DeficienciesandRemediesoftheBasic Farmland Protection Regulations under the Goal of Food SecurityWANG Jiang1,TANG Yiyun2(1.Western Environmental Resources Legal Construction Research Center,Chongqing University,Chongqing 400045,China;2.Law School,Chongqing University,Chongqing 400045,China)Abstract:The purposes of this paper are to examine the deficiencies of the existing Basic Farmland Protection Regulations(hereafter Regulations)and to propose remedial measures in the context of food security.The research methods include normative analysis and literature review.The results show that:to meet the urgent needs of food security strategy,the existing Regulations need to be revised.The existing Regulations has the following deficiencies:first,its purpose clause has errors and biases in content,which cannot fully reflect the original intention of the law to ensure food security;second,its basic legal concepts are not consistent with those in the legal system of food security;third,the system design fails to fully reflect the legislative requirements of“special protection”.In conclusion,the above deficiencies need to be remedied by law amendment.Specific measures include promoting food production as the direct purpose,ensuring food security as the indirect purpose,and adding ecological sustainable development as the indirect purpose,to reconstruct the legislative purpose clause.Moreover,the standard expression of“permanent basic farmland”should be unified,and the discourse system should be unified accordingly.The system of occupation and compensation of permanent basic farmland should be abolished.The special supervision responsibility of the“field head system”at the village level and the gradient subsidy system linked to the land soil fertility level should be established.The special protection system is expected to be optimized.Key words:land law;food security;farmland protection;permanent basic farmland;legislative purpose（本文责编：郎海鸥）